樊楚韻

【摘要】目前，我國政府會計存在著定位不準、核算范圍過窄、政府報告信息披露不完整、透明度不高等問題。隨著20多年的改革開放，我國市場經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生重大變化，政府職能不斷健全、更進，對政府會計改革也提出了更高的要求。兩者相輔相成，在新中國現(xiàn)代化建設(shè)中都在逐漸完善，更加適合中國國情。

【關(guān)鍵詞】政府會計，改革，政府職能，轉(zhuǎn)變，健全

隨著中國加入WTO和改革開放的實行，中國在世界上面臨的挑戰(zhàn)日益激烈，這也就要求著中國政府內(nèi)部的職能不斷健全、強化，只有內(nèi)部的核心抓牢，才會帶動外部經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展。而政府會計改革則是系統(tǒng)的從政府會計準則體系、政府會計制度體系和政府財務(wù)報告制度三個角度健全了政府會計，有利于強化政府的會計責任，有利于政府自身的科學民主決策，有利于推進宏觀經(jīng)濟管理。

一、中國政府會計改革背景

（一）國際形式政策分析。中國自從加入WTO后，與各國之間的國際交流與貿(mào)易來往都彰顯著中國政府的會計信息披露制度必須發(fā)生變革。因此建立一套完整的政府會計準則體系，定期編報政府綜合財務(wù)報告，反映政府的各項資產(chǎn)、負債、收入、費用和現(xiàn)金流量等信息，已經(jīng)成為國際上加強政府公共管理、提高財政透明度的重要手段和通行慣例。

（二）國內(nèi)環(huán)境分析。我國當前的政府會計以預(yù)算會計制度體系的形式存在，包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計、基本建設(shè)單位會計，以及參與預(yù)算執(zhí)行的國庫會計和收入征解會計等?，F(xiàn)行的預(yù)算會計制度為財政資金的運行管理發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，公共財政體制逐步建立和完善，政府會計的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。在公共財政體制下，要更好地滿足各方對于政府會計信息的需求，我國的政府會計制度亟需改革。

二、政府改革與政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)系

（一）政府會計制度現(xiàn)狀可直接反應(yīng)政府職能現(xiàn)狀

政府會計的特征有三：一是政府單位執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)范的政府會計準則和會計制度，二是實行政府財務(wù)報告制度，三是提供科學有效的政府會計信息。究其根本，會計改革也是為了政府更好地為人民服務(wù)，實現(xiàn)“立黨為公，執(zhí)政為民”，使財政收入透明化，從而達到取之于民用之于民?？梢哉f政府會計工作是直接為政府履行職能服務(wù)的。

市場經(jīng)濟初步建立之后，根據(jù)政府逐步向績效型、服務(wù)性職能轉(zhuǎn)變的需要，又將預(yù)算會計制度改為“三制一則”，主要做法是將事業(yè)單位會計與行政單位會計區(qū)別開來，由此形成了新預(yù)算會計的三大部分：財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計。但由于政府向真正績效型政府轉(zhuǎn)變的目標還有相當大的距離，政府的職能還處于新舊交替之中，所以仍將“收付實現(xiàn)制”作為政府會計的運行基礎(chǔ)，這是符合現(xiàn)行政府職能實際需要的。目前之所以出現(xiàn)如何改革“收付實現(xiàn)制”引入“權(quán)責發(fā)生制”的爭論，正是由于政府的職能正在逐步發(fā)生改變，舊的政府會計制度的弊端正在逐步顯現(xiàn)，才呼喚和推動著政府會計制度實行改革，以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。由此可以看出，政府會計制度的現(xiàn)狀正是政府職能轉(zhuǎn)變的真實反映。

（二）政府會計改革的速度牽絆并制約著政府職能轉(zhuǎn)變的步伐

建立政府會計，是適應(yīng)預(yù)算管理制度改革的需要，也有利于客觀真實地評價政府的財務(wù)受托責任，滿足國家宏觀管理的需要，實現(xiàn)其會計目標。這才是政府會計改革之所以得以大力推行的根本原因。

但我國政府會計改革依然存在有些核算內(nèi)容并不能完全適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)換。我國強調(diào)政府是人民的政府，用人民的資金，來管理國家的各項事務(wù)，包括對國有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理和財政資金的使用實施有效的管理和監(jiān)控，而這些都離不開政府會計的改革和政府財務(wù)報告所提供的科學、合理和完整的會計信息，而信息是由政府會計核算的內(nèi)容所提供的完整準確的數(shù)據(jù)所支撐。我國財政總預(yù)算會計實質(zhì)上只是財政收支會計，核算內(nèi)容主要是財政收支活動，沒有覆蓋全部會計要素，特別是在諸如固定資產(chǎn)和長期負債核算和管理方面有明顯不足。政府的固定資產(chǎn)只由行政單位會計記錄，各級政府的財政總決算并不反映固定資產(chǎn)情況，對長期負債以及其他政府債務(wù)也沒有得到充分的反映和核算。所以政府會計核算的內(nèi)容，不能全面地反映政府的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入和支出的整個財務(wù)狀況，越來越不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。正因為這樣狀況的存在，才更有理由認為政府會計改革的速度牽絆并制約著政府職能轉(zhuǎn)變的步伐

（三）政府會計改革是政府職能轉(zhuǎn)變的有效經(jīng)濟手段與政治手段。我國政府職能轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略目標有一條為“調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，加強宏觀調(diào)控部門，減少專業(yè)經(jīng)濟部門，適當調(diào)整社會服務(wù)部門，加強執(zhí)法監(jiān)督部門，培養(yǎng)和發(fā)展社會中介組織”。政府的職能界定對政府會計制度改革的方向和范圍至關(guān)重要，使政府會計改革成為政府職能轉(zhuǎn)變的排頭兵，最先能從財政與預(yù)算角度反映出職能轉(zhuǎn)變的誤區(qū)與缺陷。政府職能轉(zhuǎn)變要求運用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。而會計改革正是由政府單位使用的政府性資金和管理的政府性資產(chǎn)，所有的政府活動形成的財政資源和財政責任，都要納入政府會計的核算和管理。

三、政府會計改革對政府職能轉(zhuǎn)變的作用

1.監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性。從預(yù)算會計系統(tǒng)中產(chǎn)生的關(guān)于撥款和撥款使用情況的信息，是政府財政、國庫等核心部門與為數(shù)眾多的支出機構(gòu)實施有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、確保預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性的前提條件。在任何國家，支出機構(gòu)和核心部門都需要了解預(yù)算執(zhí)行過程的實際收入、支出去向與數(shù)額、收支進度等重要信息，并將這些信息與預(yù)算數(shù)據(jù)進行對比，尋找差異信息、分析差異的性質(zhì)、導(dǎo)致差異的原因等，以便及時采取相應(yīng)的調(diào)控措施，確保預(yù)算得以正確執(zhí)行。

2.提高財政透明度。按照國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的界定，財政透明度是指“政府向公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、財政政策目標、公共部門賬戶和財政預(yù)測等信息的程度”。其中核算與報告政府資產(chǎn)與負債是實現(xiàn)財政透明度的核心。政府會計系統(tǒng)通過核算與披露政府資產(chǎn)、負債與凈資產(chǎn)等相關(guān)信息，為公眾及相關(guān)群體全面理解政府可控資產(chǎn)總量與構(gòu)成以及負債、承諾以及應(yīng)承擔的社會義務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)等提供至關(guān)重要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，據(jù)以正確評價政府的履責能力與持續(xù)性，提高財政透明度。

3.評價政府績效，解脫受托責任。政府會計是幫助政府履行和解脫公共受托責任的重要手段和途徑。其中績效性受托責任指政府履責所取得的業(yè)績及與其所耗費公共資源之間的配比關(guān)系是否符合經(jīng)濟性、效率性和效果性的要求。政府會計系統(tǒng)核算與披露政府收入與取得代價配比、費用與部門、項目、服務(wù)間的投入與產(chǎn)出配比等相關(guān)信息，為公眾及相關(guān)群體評價政府工作績效、解脫公共受托責任提供信息途徑。

在整個政府信息系統(tǒng)中，政府會計信息是政府信息系統(tǒng)的有機組成部分，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、提高政府透明度的重要一環(huán)。會計信息起著非常重要的作用，政府財務(wù)報告關(guān)注整個政府的資產(chǎn)負債狀況和運營績效，可以完整反映政府的財務(wù)狀況、運營情況和現(xiàn)金流量，有助于解脫政府公共受托責任，滿足人民群眾等利益相關(guān)者的信息需要。因此，政府職能的轉(zhuǎn)換要求政府會計標準建設(shè)和政府會計改革，而政府會計的改革又能促進政府職能的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)“立黨為公、執(zhí)政為民”的精神。

正是由于政府職能對政府會計的制約，所以政府會計制度的改革必須要與政府職能的轉(zhuǎn)變同步進行。兩者相輔相成，共同完善與改革。依據(jù)中國實際國情，結(jié)合不斷發(fā)展的社會現(xiàn)實，更應(yīng)具有前瞻性和預(yù)見性，成為新中國改革與政府的助燃氣。