建設(shè)用地供后監(jiān)管中存在的問題及對策

□王偉革 毋德鋒

近年來，隨著房價的波動，建設(shè)用地的供應也逐漸成為各級政府及群眾關(guān)注的焦點。土地利用效率低、囤地圈地、違規(guī)用地、土地閑置浪費等現(xiàn)象，嚴重擾亂了正常的土地管理秩序。特別是國有建設(shè)用地招拍掛供應后，受讓方是否按照出讓合同約定投資建設(shè)、如期完工等已成為土地管理的重點和難點。

一、建設(shè)用地供后監(jiān)管的含義

建立建設(shè)用地供后監(jiān)管模式，探索建設(shè)用地供后監(jiān)管有效手段是國土監(jiān)管機構(gòu)和國土監(jiān)管工作者的重要任務。筆者認為，建設(shè)用地供后監(jiān)管應界定為，土地使用權(quán)人簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或者獲取劃撥決定書，并在實際取得土地后，其各項行為應被有關(guān)部門納入監(jiān)督管理范圍之中。建設(shè)用地供后監(jiān)管的主要內(nèi)容，應包括土地出讓金和相關(guān)稅費繳納、開竣工時間、投資開發(fā)強度、項目建設(shè)進度、建設(shè)規(guī)劃條件等。建設(shè)用地供后監(jiān)管的直接主要依據(jù)有《國土資源部關(guān)于加強建設(shè)用地動態(tài)監(jiān)督管理的通知》、《閑置土地處置辦法》、《國土資源部關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》、《國土資源部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》等，其監(jiān)管方式為現(xiàn)場監(jiān)督檢查、合同監(jiān)督管理。

二、建設(shè)用地供后監(jiān)管中存在的問題

目前，建設(shè)用地供后監(jiān)管存在的問題可以概括為“兩單一，一低下，三困難”，即責任機構(gòu)單一、監(jiān)管依據(jù)單一，監(jiān)管效率低下，調(diào)查取證難、事實認定難、問題處理難。

建設(shè)用地供后監(jiān)管統(tǒng)一性的缺失，導致責任機構(gòu)單一，監(jiān)管職能難以到位。建設(shè)用地供后監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，涉及國土、規(guī)劃、建設(shè)、財政、稅務、發(fā)展、環(huán)保、法院等職能部門，監(jiān)管過程環(huán)環(huán)相扣。誰監(jiān)管、監(jiān)管什么、監(jiān)管程度等，在建設(shè)項目的不同階段表現(xiàn)為不同形式。因建設(shè)用地供應來自于國土部門，監(jiān)管責任的落實無疑首問國土部門，然而國土部門的監(jiān)管同其他相關(guān)職能部門一樣，散見于出讓合同或劃撥決定書，限于對部分內(nèi)容監(jiān)管，而非實時監(jiān)管，其承擔的監(jiān)管責任具有很強的局限性、單一性。建設(shè)用地供后監(jiān)管，無統(tǒng)一、明確的組織機構(gòu)，國土部門很難協(xié)調(diào)多部門共同監(jiān)管或指派監(jiān)管，難以推動監(jiān)管內(nèi)容的既定落實，做到監(jiān)管的責任落實、職能到位。

建設(shè)用地供后監(jiān)管依據(jù)單一、懲處措施的剛性，迫使監(jiān)管機構(gòu)處于被動地位，監(jiān)管作用難以發(fā)揮。建設(shè)用地供后，《出讓合同》或《劃撥決定書》對土地使用權(quán)人具有重要的約束作用，也是監(jiān)管的唯一依據(jù)。就《出讓合同》而言，屬行政合同，其特征具有雙重屬性，是公法契約的一種，是一種非強制性的公法行為，以非強制性的自愿接受、自覺履行為原則。對于土地使用權(quán)人不能履行《出讓合同》或《劃撥決定書》相關(guān)約定的行為，只能通過行政復議或者提起行政訴訟的剛性方式予以解決，解決不了的也只能申請人民法院強制執(zhí)行。在我國，行政合同理論研究還比較薄弱，立法上處于空白狀態(tài)，這給行政審判造成了一定的難度。違反《出讓合同》懲處措施的剛性，迫使監(jiān)管機構(gòu)處于被動地位，監(jiān)管作用難以發(fā)揮，監(jiān)管效果不十分明顯。

建設(shè)用地供后監(jiān)管周期長、涉及面廣，使得監(jiān)管效率低下，監(jiān)管目的難以保障。土地使用權(quán)人取得土地后，通常應辦理的手續(xù)主要有：到財政部門繳納出讓金，到稅務部門繳納契稅，到規(guī)劃部門辦理規(guī)劃，到建設(shè)部門辦理施工，到發(fā)改部門辦理備案，到環(huán)保部門辦理環(huán)評等等。對此，國土部門僅能督促土地使用權(quán)人，按照合同約定時間進度分期履約，出現(xiàn)問題和矛盾也僅限于協(xié)調(diào)、協(xié)商解決?！冻鲎尯贤返娜媛募s具有很強的關(guān)聯(lián)性，且履約周期較長，一般需2至3年，期間可變因素諸多，加之土地使用權(quán)人自查自控能力差、履約乏力，監(jiān)管的目的、效果很難保障。

建設(shè)用地供后監(jiān)管調(diào)查取證難，難在調(diào)查的原因、事實、依據(jù)，及認定結(jié)論的確定。建設(shè)用地的投入具有連續(xù)性，投入時序的可控性完全由土地使用權(quán)人決定。建設(shè)用地施工期間，除土地使用權(quán)人自身原因外，往往會因為政府不按期交地、修改規(guī)劃、政策調(diào)整、處置信訪事件、軍事管制、文物保護等其他原因，影響施工進度，導致違約行為發(fā)生。而此類原因的調(diào)查取證專業(yè)性較強，涉及被調(diào)查部門不盡相同，其結(jié)論認定對調(diào)查機構(gòu)而言十分困難。

建設(shè)用地供后監(jiān)管事實認定難，難在一個部門不能對多個標的認定。建設(shè)用地的原則性意見一般按照約定俗成的標準認定，而限制性指標卻散見于相關(guān)職能部門。諸如建筑密度、容積率、投資強度、土地單位面積產(chǎn)出、竣工等的標的認定，非國土部門一家職能所及。而此類標的的履行，是綜合評判建設(shè)用地開發(fā)利用的決定性指標。

建設(shè)用地供后監(jiān)管問題處理難。建設(shè)用地供后問題主要集中在三個方面：一是工業(yè)用地攤大占多、建設(shè)條件不達標；二是商業(yè)用地的增高擴容、建設(shè)條件超指標；三是未按規(guī)定用途、投資強度等規(guī)劃條件使用土地。這些問題的出現(xiàn)，突出表現(xiàn)在用地秩序的混亂，針對此類問題所采取的行政處罰、司法強制執(zhí)行的效果也往往大打折扣。

三、建設(shè)用地供后監(jiān)管對策與建議

通過對上述問題的整理、分析，擬研究制定科學的對策與措施，以達到解決問題，提高監(jiān)督管理水平的目的。

出臺政策，完善制度，彰顯監(jiān)管的法律地位。整合現(xiàn)有的政策規(guī)定，針對國有建設(shè)用地供后特點，出臺《國有建設(shè)用地供后監(jiān)管辦法》，建立土地供后監(jiān)管標準體系。要進一步理清政府與土地使用權(quán)人之間的關(guān)系，明確各有關(guān)監(jiān)管職能部門的范圍和時限，強化違反合同等約定或承諾的懲處力度，提高土地利用的違規(guī)成本。要建立溝通聯(lián)系、協(xié)作配合的管理監(jiān)督機制，提高監(jiān)督效能，進一步提升管理監(jiān)督水平。要完善監(jiān)督制約機制，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、程序嚴密、運作規(guī)范、約束有力的監(jiān)管網(wǎng)絡，切實提高制度執(zhí)行力。要界定好供后監(jiān)管的時間節(jié)點，切實解決好原遺留問題，確保政策的連續(xù)性和可執(zhí)行性。

注重宣傳，典型示范，推動制度的科學建設(shè)。堅持宣傳與監(jiān)管并重，注重宣傳方式，將供后監(jiān)管宣傳納入招拍掛須知，做到事前預防。要選擇3～5宗典型用地，按照監(jiān)管標準和要求先行試點。要重視發(fā)揮典型的示范效應，通過抓典型，以點帶面，減少不合理和不可操作的成分，增強制度的可操作性，保證每個時間段、每個環(huán)節(jié)均有部門監(jiān)管，都能按制度規(guī)定運轉(zhuǎn)。同時，根據(jù)監(jiān)管實際要求，適時修訂完善制度，維護制度的有效性，推動相關(guān)制度的科學建設(shè)，增強制度的威懾力和執(zhí)行力。

創(chuàng)新監(jiān)管，提高效率，確保監(jiān)管的強硬約束。建立內(nèi)部聯(lián)席會議制度、定期檢查考核制度。對開竣工管理、規(guī)劃指標落實、建設(shè)進度驗收等重點環(huán)節(jié)，采取部門聯(lián)動、主動介入等方式，做好提前預防、重點監(jiān)管。內(nèi)部聯(lián)席會議要明確召集人，定期邀請國土、規(guī)劃、建設(shè)、財政、稅務、發(fā)展、環(huán)保、法院等職能部門溝通交流情況，聽取項目建設(shè)各階段進展及監(jiān)管情況，分析研究監(jiān)督檢查工作中的突出情況和問題，提出解決的辦法和建議，協(xié)調(diào)解決工作上需要配合的其他問題，保證監(jiān)管各項規(guī)章制度的強硬約束和有效落實。

強化手段，重點管理，落實責任的倒查追究。將責任追究納入供后監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)，明確各有關(guān)職能部門的監(jiān)管職責，形成規(guī)范有效的工作機制。對監(jiān)督管理工作不負責、職能不落實的失職行為以及發(fā)生重大問題單位的有關(guān)責任人員和領(lǐng)導嚴肅追究責任。主要是從管理失職、監(jiān)督失職、決策失誤、執(zhí)行不力、處理問題不到位、協(xié)調(diào)配合不及時等方面進行責任追究。監(jiān)管部門在對監(jiān)管對象進行監(jiān)督管理時，應自覺接受再監(jiān)督。對于再監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的新問題，既要追究有關(guān)單位（部門）和人員的主要責任，也要追究相關(guān)監(jiān)管部門的連帶責任。

靈寶市國土資源局）