□羅明 王軍

澳大利亞作為礦業(yè)大國，始終堅持“開采與保護(hù)并舉、損毀與復(fù)墾并重”的原則，一直重視土地復(fù)墾的制度建設(shè)和科技研究，取得了令世界矚目的成果，對我國土地復(fù)墾工作的開展具有重要借鑒意義。

法律法規(guī)和組織機(jī)構(gòu)健全

上世紀(jì)70年代以來，澳大利亞頒布或修訂的有關(guān)礦產(chǎn)和土地方面的法律中，都強化了土地復(fù)墾方面的內(nèi)容。與土地復(fù)墾有關(guān)的法律主要包括《采礦法（1974）》、《原住民土地權(quán)法》、《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境和生物多樣性保護(hù)法（1999）》等。澳大利亞政府規(guī)定，任何經(jīng)濟(jì)活動必須遵守國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，復(fù)墾應(yīng)貫穿于礦業(yè)項目規(guī)劃、實施和閉礦的全過程。

隨后，礦產(chǎn)和能源委員會于2000年共同提出了閉礦戰(zhàn)略框架，包括了土地復(fù)墾的五大原則。各級政府特別是州政府的主管部門以及礦方的有關(guān)部門，根據(jù)國家的土地復(fù)墾法律，制定一系列詳細(xì)的具體操作的政策法規(guī)。聯(lián)邦、州和地方政府將礦山復(fù)墾列入政府重要議事日程，日常的土地復(fù)墾管理工作由資源開采主管部門負(fù)責(zé)，而礦山的土地復(fù)墾主要由環(huán)保部門負(fù)責(zé)。土地復(fù)墾自上而下專門的組織管理機(jī)構(gòu)共同使土地復(fù)墾貫穿于采礦的全過程，將礦業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的影響降到最低程度。

采取綜合目標(biāo)控制和方案管理

澳大利亞政府對土地復(fù)墾管理首先體現(xiàn)在土地復(fù)墾目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)以及復(fù)墾方案的編制上。政府充分尊重土地所有者、社區(qū)和地方政府的利益訴求，在綜合考慮復(fù)墾區(qū)域內(nèi)的環(huán)境價值、原土地所有者的利用情況以及相鄰?fù)恋乩梅绞降幕A(chǔ)上，確定區(qū)域土地復(fù)墾總體目標(biāo)，以減少社會成本和社會風(fēng)險。澳大利亞政府沒有規(guī)定具體的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，但環(huán)境保護(hù)局會編制土地復(fù)墾規(guī)程，以規(guī)范土地復(fù)墾管理。同時，政府要求礦山開采或開發(fā)前必須進(jìn)行環(huán)境影響評價，編制詳盡的復(fù)墾方案。通常，礦業(yè)公司在取得采礦許可證前，需要耗時一年多花費巨資對礦區(qū)范圍內(nèi)的土地利用、人文、地理等多方面進(jìn)行調(diào)查研究，嚴(yán)密論證方案的可行性和科學(xué)性，為企業(yè)落實土地復(fù)墾責(zé)任、實施復(fù)墾項目提供充分的依據(jù)。

全面過程監(jiān)控和責(zé)任追究

澳大利亞政府加強土地復(fù)墾的過程管理和監(jiān)控，督促礦業(yè)公司落實復(fù)墾責(zé)任。

一是加強土地復(fù)墾年度計劃管理、實施動態(tài)監(jiān)控。政府要求礦業(yè)公司開采前必須根據(jù)開采方案和復(fù)墾方案制訂切實可行的年度開采計劃和土地復(fù)墾計劃；在開采過程中，嚴(yán)格按照土地復(fù)墾年度計劃進(jìn)行復(fù)墾，同時對土地復(fù)墾實施情況進(jìn)行動態(tài)跟蹤和監(jiān)測，并向環(huán)保局提交年度土地復(fù)墾進(jìn)展報告，提供明確的監(jiān)測數(shù)據(jù)和結(jié)果，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果不斷修正復(fù)墾方案提出的復(fù)墾具體目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、指數(shù)及相關(guān)技術(shù)參數(shù)。

二是實行土地復(fù)墾保證金制度。政府收取一定數(shù)量的土地復(fù)墾押金，礦山企業(yè)在采礦結(jié)束后或者開采時進(jìn)行復(fù)墾，待復(fù)墾合格后，押金全額退還。同時，基于鼓勵和推廣的目的，對復(fù)墾工作做得好的企業(yè)，保證金繳納比率可調(diào)低，最少的只需繳納25%的保證金，否則，調(diào)高其比例。保證金繳納面積為每年擴(kuò)大開采的面積，并將已復(fù)墾面積按比例抵消破壞的土地面積以作為獎勵。

澳大利亞的礦業(yè)公司開礦前，要依法編制礦山環(huán)境保護(hù)和閉礦規(guī)劃，申請環(huán)境許可證。取得許可證意味著企業(yè)接受了環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾的“終身責(zé)任”，這種責(zé)任期限可能延續(xù)到采礦閉坑后的幾十年，甚至更長。隨著礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移，責(zé)任也隨之轉(zhuǎn)移。

高度重視土地復(fù)墾的科研應(yīng)用

在澳大利亞，不管是政府主管部門還是礦山企業(yè)，都十分重視復(fù)墾的科學(xué)研究和成果應(yīng)用。澳大利亞有很多專門從事土地復(fù)墾的機(jī)構(gòu)，例如澳大利亞科工聯(lián)邦土地復(fù)墾工程中心、柯廷技術(shù)大學(xué)瑪格研究中心以及昆士蘭大學(xué)礦山土地復(fù)墾中心等。這些研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)密切合作，一方面，礦山企業(yè)為科研機(jī)構(gòu)提供了有效的科研資金，一個中等規(guī)模的礦山每年支付的科研經(jīng)費達(dá)數(shù)百萬澳元；另一方面研究機(jī)構(gòu)幫助礦山企業(yè)解決復(fù)墾現(xiàn)場亟待解決的問題，協(xié)助企業(yè)開展土地復(fù)墾監(jiān)測工作。這樣，研究更具有針對性，研究成果在復(fù)墾實踐中能快速應(yīng)用，成效明顯，第三方的土地復(fù)墾效果監(jiān)測更為可信。礦業(yè)公司根據(jù)監(jiān)測結(jié)果不斷修正復(fù)墾方案中提出的復(fù)墾目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和相關(guān)參數(shù)等；環(huán)境保護(hù)局則根據(jù)監(jiān)測結(jié)果判斷復(fù)墾是朝好的方向還是不良方向發(fā)展，以此作為授權(quán)礦業(yè)公司開展土地復(fù)墾工作和繳納保證金的重要依據(jù)。

土地復(fù)墾全程注重公眾參與

澳大利亞政府將礦業(yè)公司與土地權(quán)益人的公眾參與作為頒發(fā)采礦權(quán)證的一個必要條件，土地權(quán)益的相關(guān)方和礦業(yè)公司共同決定復(fù)墾土地的利用方向、復(fù)墾土地標(biāo)準(zhǔn)，政府或土地權(quán)利人對復(fù)墾后土地的用途具有優(yōu)先決定權(quán)；在采礦和復(fù)墾過程中，政府要根據(jù)公眾意見和評價調(diào)整礦業(yè)公司繳納抵押金的比例；在政府收回環(huán)境許可證時，也要充分考慮公眾意愿。土地復(fù)墾的全程都在公眾的監(jiān)督之下，礦業(yè)公司隨時可能因為土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)等方面問題遭到公眾起訴及政府處罰，這有效保障了土地復(fù)墾的質(zhì)量成果。

對我國的啟示

我國在2011年3月頒布了《土地復(fù)墾條例》，但當(dāng)時與其相配套的基礎(chǔ)調(diào)查、技術(shù)研發(fā)、檢查驗收和激勵措施等一系列規(guī)章制度尚未制定，影響了土地復(fù)墾工作的全面深入開展。

2012年12月，土地復(fù)墾的基本管理制度逐步建立，國土資源部發(fā)布了《土地復(fù)墾條例實施辦法》，并自2013年3月1日起施行。該《辦法》要求縣級以上國土資源主管部門明確專門機(jī)構(gòu)并配備專職人員負(fù)責(zé)土地復(fù)墾監(jiān)督管理工作，縣級以上國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)建立土地復(fù)墾信息管理系統(tǒng)，利用國土資源綜合監(jiān)管平臺，對土地復(fù)墾情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時收集、匯總、分析和發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)土地?fù)p毀、土地復(fù)墾等數(shù)據(jù)信息。同時強調(diào)沒有編制土地復(fù)墾方案或編制不符合要求的，不得通過建設(shè)用地審查，不得批準(zhǔn)采礦權(quán)許可證或采礦權(quán)許可證的延續(xù)、變更、注銷申請。

與澳大利亞相比，我國土地復(fù)墾工作起步較晚，復(fù)墾理念、技術(shù)、方法等比較落后。由于我國區(qū)域面積大、礦物品種多、地形地貌復(fù)雜等自然狀況，且土地復(fù)墾具有涉及學(xué)科多、難度大、類型多的特點，更需要加強土地復(fù)墾科技研究和復(fù)墾研究機(jī)構(gòu)建設(shè)，培養(yǎng)土地復(fù)墾的人才隊伍。為此，建議進(jìn)一步加大與土地復(fù)墾發(fā)達(dá)的澳大利亞、美國等國家的交流與合作，學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)理念、技術(shù)措施和經(jīng)驗做法。

同時，鼓勵高?？蒲袡C(jī)構(gòu)協(xié)同攻關(guān)，注重土地復(fù)墾融合礦產(chǎn)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、土壤學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等交叉學(xué)科研究，推動土地?fù)p毀預(yù)測和復(fù)墾關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，強化土地復(fù)墾基礎(chǔ)理論與技術(shù)方法的創(chuàng)新與應(yīng)用研究。加大與礦山企業(yè)的合作力度，在礦糧復(fù)合區(qū)、重點復(fù)墾區(qū)、重要生態(tài)脆弱區(qū)等共同建設(shè)土地復(fù)墾野外科研基地，以基地建設(shè)和人才培養(yǎng)帶動科技創(chuàng)新，開展土地復(fù)墾的技術(shù)示范和應(yīng)用推廣，為土地復(fù)墾的全面深入和健康發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

公眾參與能使復(fù)墾內(nèi)容客觀地反映項目區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,體現(xiàn)各個利益相關(guān)者的用地需求和權(quán)益訴求。但是，在我國目前進(jìn)行的土地復(fù)墾過程中,雖有一定程度的公眾參與，但參與方法局限于會議討論和社會調(diào)查，參與對象多是相關(guān)行業(yè)的專家學(xué)者，與土地復(fù)墾有直接利益關(guān)系的農(nóng)民卻較少參與。而且，我國公眾參與組織及平臺的缺乏，也使得全面、全程的公眾參與土地復(fù)墾的作用十分有限，難以有效保障社會公眾的切實權(quán)益。

為此，筆者建議研究制定《土地復(fù)墾公眾參與手冊》，明確利益相關(guān)者、生產(chǎn)建設(shè)單位、政府和有關(guān)部門等的權(quán)利和義務(wù)，提出公眾參與的范圍、程序、時間和期限等，建立土地復(fù)墾各環(huán)節(jié)信息的公開、查詢、參與、反饋一體化機(jī)制。通過復(fù)墾利益相關(guān)各方之間的交流討論，保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益和公眾的知情權(quán)，防止、化解矛盾和沖突，促進(jìn)我國土地復(fù)墾工作的規(guī)范、和諧發(fā)展。