孫訓(xùn)華

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 思想政治理論教學(xué)部，河南 鄭州450015)

1928—1937 年，河南省災(zāi)荒發(fā)生的頻率及其所造成影響，達(dá)到了歷史上的頂峰。盡管國(guó)民政府的救災(zāi)工作相對(duì)前清而言，無(wú)論是其重視程度還是動(dòng)員力度，都有明顯的增強(qiáng)，但由于社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)衰敗等諸多因素，災(zāi)荒救助工作并未取得預(yù)想效果。作為近代災(zāi)荒最為頻發(fā)的地區(qū)，河南省的情況是國(guó)民政府災(zāi)荒救助的一個(gè)縮影。目前學(xué)術(shù)界對(duì)此問(wèn)題的研究，大多集中于災(zāi)荒的成因及其影響層次，而對(duì)于地方災(zāi)荒救助體系尚缺乏深入的研究。本文擬通過(guò)分析1928—1937 年間河南省政府災(zāi)荒救助體系的框架及存在問(wèn)題，深入了解民國(guó)時(shí)期地方災(zāi)荒救助體系的特點(diǎn)及成效，以期為今后的救災(zāi)工作提供參考。

一、河南省政府的災(zāi)荒救助體系與運(yùn)作

1.構(gòu)建救災(zāi)組織體系

(1)建立救災(zāi)組織機(jī)構(gòu)

為應(yīng)對(duì)日益頻繁的災(zāi)害，更好發(fā)揮政府對(duì)于災(zāi)荒救助影響，河南省政府奉命于1929 年4 月成立河南省省賑務(wù)會(huì)，隸屬于省政府，“蓋合省政府委員二人，省黨部委員二人，民眾團(tuán)體五人組織”。［1］(P560)賑務(wù)會(huì)成立以后，成績(jī)顯著，3 個(gè)月時(shí)間，各種捐助及中央、地方所籌集的賑款已達(dá)275 850 元。大部分用于散放各縣急賑，部分款項(xiàng)用于辦理工賑和平糶。1935 年，成立河南省水災(zāi)救濟(jì)總會(huì)，主要辦理急賑、工賑、收容等事宜，并且在各縣設(shè)水災(zāi)救濟(jì)分會(huì)共計(jì)35 處。河南省政府設(shè)立的賑災(zāi)機(jī)構(gòu)，多為臨時(shí)籌設(shè)性質(zhì)，由于政府財(cái)政?？畹闹С郑c災(zāi)工作取得了較好的效果，通過(guò)發(fā)放急賑、設(shè)粥廠、工賑等措施，災(zāi)民生活得到了一定程度的救助。

(2)制定救災(zāi)運(yùn)作規(guī)范

面對(duì)嚴(yán)重的自然災(zāi)害，河南省政府陸續(xù)制定、頒布了一系列救災(zāi)法規(guī)和辦法，以規(guī)范救災(zāi)工作的各種機(jī)制。在全省范圍內(nèi)籌集平糶基金，針對(duì)災(zāi)荒期間省內(nèi)受災(zāi)地區(qū)缺糧的現(xiàn)狀，先后頒布了《籌購(gòu)款糧及運(yùn)輸辦法》《以富養(yǎng)貧辦法》等，以穩(wěn)定市場(chǎng)糧食供給，后又陸續(xù)制定了《緊急救災(zāi)實(shí)施辦法》《獎(jiǎng)勵(lì)各縣紳商富戶自動(dòng)救濟(jì)災(zāi)貧辦法》《調(diào)劑民食辦法》《節(jié)食救災(zāi)辦法》《收養(yǎng)災(zāi)童辦法》《牲畜保育辦法》《開(kāi)倉(cāng)貸谷及散放辦法》《專員、縣長(zhǎng)辦理救災(zāi)獎(jiǎng)懲辦法》等規(guī)定。上述種種救濟(jì)措施，采用中央賑災(zāi)與地方自救相結(jié)合的救災(zāi)模式，在一定程度上減輕了自然災(zāi)害對(duì)于社會(huì)民生的破壞。

2.積極開(kāi)展防災(zāi)減災(zāi)工作

(1)大力整頓倉(cāng)儲(chǔ)

河南省作為人口大省，積谷備荒顯得尤為重要。早在清朝乾隆時(shí)期，全省常平倉(cāng)、義倉(cāng)、社倉(cāng)，貯谷256 萬(wàn)石有余，勸捐民社倉(cāng)貯谷73 萬(wàn)石有余［1］(P552)。倉(cāng)儲(chǔ)量相當(dāng)可觀，有效地發(fā)揮了防災(zāi)備荒的功效。但近代以來(lái)，積谷量逐年下降。民國(guó)初年，倉(cāng)儲(chǔ)制度幾近廢弛，“清時(shí)雖不時(shí)開(kāi)倉(cāng)賑濟(jì)，然猶時(shí)借時(shí)還，倉(cāng)儲(chǔ)常滿。自民國(guó)以來(lái)，民乏隔歲之糧，官無(wú)期年之任。倉(cāng)政廢弛，只有支出，未有償還，早已一粒無(wú)存?！保?］南京政府成立后，政治形勢(shì)漸趨穩(wěn)定，政府開(kāi)始重建倉(cāng)儲(chǔ)。河南省政府要求各地嚴(yán)格整頓倉(cāng)儲(chǔ)，“由廳規(guī)定查報(bào)二麥?zhǔn)諗?shù)、秋禾收數(shù)、谷價(jià)并舊倉(cāng)狀況，及新倉(cāng)籌設(shè)情形，印成表冊(cè)，交由查禁煙苗委員，附帶查報(bào)，以為責(zé)成之標(biāo)準(zhǔn)，而杜藉詞延宕之弊”［3］。1933 年，鑒于各縣整頓倉(cāng)儲(chǔ)未能劃一，河南省政府提出了具體的倉(cāng)儲(chǔ)整頓辦法大綱，要求“于最短期間，以最低限度，將縣倉(cāng)區(qū)倉(cāng)分別成立，一面督飭區(qū)保甲長(zhǎng)宣傳倉(cāng)儲(chǔ)必要，俾各協(xié)力舉辦義倉(cāng)，即以辦理倉(cāng)儲(chǔ)為各該縣長(zhǎng)之考成。自經(jīng)通令之后，本廳當(dāng)隨時(shí)派員考查，倘仍有玩忽情事，一經(jīng)查明，定行嚴(yán)懲不貸”［4］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1932 年河南省全省倉(cāng)儲(chǔ)糧為1.1 萬(wàn)石左右，經(jīng)過(guò)數(shù)年的整頓，1935 年全省積谷已達(dá)29 413 石，連同舊谷共45 816 石。［5］(P331)

(2)開(kāi)展植樹(shù)造林

為進(jìn)一步加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，河南省政府制訂了一系列防災(zāi)造林的制度，并出臺(tái)許多植樹(shù)綠化措施，積極開(kāi)展各種造林活動(dòng)。1927 年10 月，河南省政府將原北洋軍閥時(shí)期所設(shè)的林務(wù)監(jiān)督改為森林辦事處，加強(qiáng)對(duì)全省林業(yè)建設(shè)的管理，全省林務(wù)開(kāi)始有了統(tǒng)一管轄機(jī)關(guān)。1928 年5 月，省政府公布《承領(lǐng)荒地造林暫行條例》，又連續(xù)出臺(tái)了一系列加強(qiáng)植樹(shù)造林的法規(guī)條例，如《擬定林業(yè)合作社規(guī)則》《訂定強(qiáng)制人民造林條例》《訂定各級(jí)林務(wù)行政人員獎(jiǎng)懲條例》等。在這些法令條例的指導(dǎo)下，河南省先后組織營(yíng)造了中山紀(jì)念林、各縣模范林等，進(jìn)行河岸造林、墳地種樹(shù)，用法律和行政的手段強(qiáng)制人民造林。經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的努力，人工林面積較以往有了明顯的增長(zhǎng)。據(jù)當(dāng)時(shí)的河南省政府統(tǒng)計(jì)，1929 年，全省共植樹(shù)3 469 964 株，1930 年為3 879 102 株，1931 年更是達(dá)到5 330 551 株，三年合計(jì)全省共植樹(shù)造林12 679 617 株。［6］可見(jiàn)，河南省當(dāng)時(shí)的森林覆蓋面積有了較大的提升，對(duì)防災(zāi)減災(zāi)起到了非常積極的作用。

(3)重組水利機(jī)關(guān)，興建水利設(shè)施

河南省水利管理機(jī)關(guān)早在民國(guó)初年就已設(shè)立，卻因經(jīng)費(fèi)欠缺、政局動(dòng)蕩，純屬有名無(wú)實(shí)，水利設(shè)施已逐年老化，“河渠蓄泄無(wú)度，以致旱則赤地千里，潦則汪洋一片”，尤其是民元以來(lái)，戰(zhàn)亂頻仍，水利建設(shè)已經(jīng)嚴(yán)重滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，以至于“十年之內(nèi)，旱者七，潦者二，年谷順成者，不過(guò)十一耳。欲救濟(jì)之，水利自不可緩也。”［1］(P687)1928 年1 月，河南省政府按照河流大小、水利設(shè)施具體情況，先后將全省水利機(jī)構(gòu)整合為48 個(gè)水利分局。1932 年，又改組為4 個(gè)水利局。1935 年，又改組為河南省水利處，隸屬于省建設(shè)廳，負(fù)責(zé)管理全省水利建設(shè)事務(wù)，水利事業(yè)有了一定程度的起色。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1931 年一年，全省有54 個(gè)縣共疏浚及開(kāi)挖大小溝渠232 處，有31 個(gè)縣疏浚大小河流51 處，有22 個(gè)縣鑿井共4 088 口。［7］

3.開(kāi)展實(shí)施災(zāi)荒救助措施

(1)調(diào)配散放賑糧

饑荒之年，災(zāi)民最急切盼望的是賑糧。由于災(zāi)荒不斷，人口眾多，河南省糧食本就不充裕，如遇上饑荒年景，糧食缺乏便成為了困擾當(dāng)局的迫切問(wèn)題。1929 年1 月，因?yàn)?zāi)荒嚴(yán)重，河南省決定向江蘇購(gòu)米10 萬(wàn)石。1932 年鄢陵水災(zāi)，國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)鄭州辦事處“撥給美麥一百二十噸，計(jì)一千四百九十四包，重十八萬(wàn)斤，按全縣一百八十二鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)分八百斤發(fā)給”［8］。1933 年，黃河大水，泛濫成災(zāi)，國(guó)民政府在河南省蘭封、滑縣等21 縣共散放救濟(jì)賑糧201 萬(wàn)余斤。［9］從救災(zāi)應(yīng)急效果而言，賑糧無(wú)疑是最為理想的方式。但在具體實(shí)施過(guò)程中，又與交通設(shè)施、天氣狀況以及社會(huì)政治形勢(shì)有關(guān)。對(duì)于交通便利、政治相對(duì)穩(wěn)定的地區(qū)，可起到立竿見(jiàn)影的效果;對(duì)于戰(zhàn)火紛擾、交通不暢的地區(qū)，賑糧必然不能及時(shí)運(yùn)往災(zāi)區(qū)，一旦出現(xiàn)積壓、耽擱時(shí)日，不但延誤救災(zāi)時(shí)機(jī)，賑糧也會(huì)出現(xiàn)霉質(zhì)，進(jìn)而造成損失，影響到災(zāi)荒救助效果。

(2)籌集撥放賑款

除賑濟(jì)糧谷外，撥放賑款也是一種常用的救災(zāi)手段。災(zāi)荒發(fā)生后，中央和地方政府便會(huì)立刻撥放賑款，開(kāi)展救災(zāi)。1931 年河南省大水，泛濫成災(zāi)，國(guó)府水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)下?lián)苜c款10 萬(wàn)元救濟(jì)河南省災(zāi)民。［10］1936 年河南省全省大旱，經(jīng)多方呼吁，財(cái)政部前后共撥給公債票面30 萬(wàn)元，售后現(xiàn)款為18 萬(wàn)元左右，用于救濟(jì)豫災(zāi)。［11］撥放賑款，一直是政府賑災(zāi)的主要手段，可以實(shí)現(xiàn)快速高效的救災(zāi)效果。但由于受災(zāi)區(qū)域較廣，賑款數(shù)額有限，難免在賑款分配上出現(xiàn)各種矛盾和糾紛，程序上的繁瑣也在一定程度上延誤了救災(zāi)的良機(jī)。同時(shí)由于經(jīng)辦賑款、參與賑災(zāi)的人員素質(zhì)良莠不齊，侵吞克扣賑款的違法案件層出不窮，嚴(yán)重制約了救災(zāi)的成效。

(3)開(kāi)展以工代賑

工賑作為傳統(tǒng)荒政的一個(gè)重要內(nèi)容，在災(zāi)荒救助過(guò)程中發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。但是民元之后，政治動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)衰敗，政府當(dāng)局仍然將急賑放在了災(zāi)荒救助工作的首位，對(duì)工賑沒(méi)有給予足夠的投入。1928 年南京政府成立后，工賑逐漸引起了各級(jí)救災(zāi)機(jī)構(gòu)的重視，“古言荒歲役民，原出于不得已，而未始非良法也?？：又讨T務(wù)，受其值，救目前之饑荒;藉其勞，免將來(lái)之水旱。故籌辦工振，實(shí)救荒最善之策也”［10］(P21)。1932 年，西華境內(nèi)沙河暴漲，泛濫為災(zāi)，紳民“向國(guó)民政府水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)呼吁，蒙準(zhǔn)撥發(fā)賑麥賑款分別辦理沙穎工賑……復(fù)以余款設(shè)立潁河下游橋工委員會(huì)，建修沿河橋梁十一處，植樹(shù)十萬(wàn)株”［12］。

由此可見(jiàn)，國(guó)民政府時(shí)期，河南省政府已經(jīng)開(kāi)始將防災(zāi)與救災(zāi)進(jìn)行了初步的結(jié)合。雖然從救災(zāi)成效來(lái)看，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，但是考慮到當(dāng)時(shí)社會(huì)特殊的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，這種災(zāi)荒救助的舉措還是取得了一定的效果。不過(guò)，通過(guò)分析河南省政府所采取的種種災(zāi)荒救助措施，可以看出盡管政府已經(jīng)意識(shí)到防災(zāi)的重要性，但是在實(shí)踐中，往往又只能將有限的財(cái)力、物力和人力投入到災(zāi)后的補(bǔ)救上來(lái)，缺乏防災(zāi)救災(zāi)的長(zhǎng)效機(jī)制。這一時(shí)期，河南省政府雖然構(gòu)建起了災(zāi)荒救助體系的基本框架，但是并未掌握近代災(zāi)荒救助的科學(xué)方法與先進(jìn)的救災(zāi)思想。因而，面對(duì)無(wú)法抗拒的災(zāi)荒，只能疲于應(yīng)付，以致于無(wú)法取得救災(zāi)的明顯效果。

二、河南省政府災(zāi)荒救助體系的特點(diǎn)及其在災(zāi)荒救助中的作用

1.河南省政府所構(gòu)建的災(zāi)荒救助體系趨于近代化

(1)運(yùn)用近代化的技術(shù)手段宣傳賑災(zāi)

民國(guó)時(shí)期，河南省政府在救災(zāi)方面采用了大量的近代化技術(shù)手段，比如通過(guò)近代化的媒介手段及時(shí)向外界傳播救災(zāi)信息。報(bào)紙和電報(bào)就是其中非常重要的方式，以1931 年江淮大水災(zāi)為例，作為當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)影響力度較大的《申報(bào)》連續(xù)刊登了呼吁賑濟(jì)豫災(zāi)的報(bào)道和通訊，諸如《濟(jì)生會(huì)豫賑主任出發(fā)》《濟(jì)生會(huì)豫賑紀(jì)要》《河南省劉峙主席急電乞賑》《河南省賑務(wù)會(huì)懇撥款糧賑災(zāi)電》《豫省賑務(wù)會(huì)電告水災(zāi)》《張鈁電張學(xué)良乞賑》《豫省府請(qǐng)撥賑災(zāi)公債》等。在當(dāng)時(shí)全社會(huì)范圍內(nèi)，讓國(guó)民更加及時(shí)、真實(shí)、全面了解河南省的災(zāi)情，對(duì)于動(dòng)員社會(huì)各方賑濟(jì)豫災(zāi)產(chǎn)生了較好效果。

(2)積極動(dòng)員民間社會(huì)力量參與救災(zāi)

官方賑災(zāi)一直以來(lái)就是傳統(tǒng)荒政的主要內(nèi)容，但民國(guó)時(shí)期，政局混亂，財(cái)政匱乏，政府應(yīng)對(duì)災(zāi)荒力不從心，于是動(dòng)員民間力量參與救災(zāi)，“本省災(zāi)區(qū)廣袤，災(zāi)情慘重，又值庫(kù)款支絀，募賑有限，以之散給各鄉(xiāng)，其為數(shù)直等于杯水車薪，而各縣不乏殷富之家，慈善之士，勸捐義賑，實(shí)屬要圖。一方可免辦賑不善之弊，同時(shí)災(zāi)民得受實(shí)惠”［10］。民間救災(zāi)開(kāi)始快速的興起，1930 年河南省大水，靈寶鄉(xiāng)紳張重仁于本地“散糧二十余石，全活頗眾”［13］。1931 年，河南省水災(zāi)，沙河兩岸各縣受災(zāi)較重，“現(xiàn)該處士紳組織沙河水災(zāi)救濟(jì)會(huì)，實(shí)地調(diào)查，籌款疏浚，以期免除永久災(zāi)患”［14］。1932 年7 月，“霪雨為災(zāi)，漳河決口六十余丈”，“邑紳王孝德、李建勛會(huì)同臨漳紳士倪建勛等組織臨時(shí)河防局，堵塞決口”［15］。同時(shí)也出現(xiàn)了一批專門的救災(zāi)賑災(zāi)機(jī)構(gòu)，主要包括華洋義賑會(huì)河南省分會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)在河南省的各分會(huì)、旅平河南省賑災(zāi)會(huì)、旅京河南同鄉(xiāng)會(huì)。這些機(jī)構(gòu)通過(guò)籌募糧款、移民墾荒等措施，在河南省災(zāi)荒救助中發(fā)揮了十分重要的作用。

(3)采取多樣化的籌款方式擴(kuò)充賑災(zāi)資金

在整個(gè)的災(zāi)荒救助體系之中，救災(zāi)資金的重要性不言而喻。民國(guó)時(shí)期，政府財(cái)政支絀，而災(zāi)荒又異常嚴(yán)重，僅靠政府的賑款，無(wú)疑是杯水車薪。據(jù)國(guó)民政府統(tǒng)計(jì)，1932 年河南省受災(zāi)面積14 萬(wàn)多平方公里，災(zāi)民1 480 萬(wàn)人以上，因?yàn)?zāi)外遷者35 萬(wàn)多戶，死亡34 萬(wàn)人，財(cái)產(chǎn)損失1 893 萬(wàn)元以上，而全省所得公私賑款不過(guò)23 萬(wàn)元［5］(P312)。面對(duì)巨大的救災(zāi)資金缺口，河南省政府采取多樣化的籌款方式，如發(fā)行賑災(zāi)公債、發(fā)動(dòng)政府機(jī)關(guān)捐薪助賑，組織社會(huì)知名人士開(kāi)展義演、動(dòng)員省外慈善團(tuán)體募捐及提倡政府機(jī)關(guān)開(kāi)展節(jié)約助賑等。這一時(shí)期河南省政府所采取的賑款募集方式，已經(jīng)打破了傳統(tǒng)荒政的單一模式，體現(xiàn)出民國(guó)時(shí)期河南省救災(zāi)資金來(lái)源的多樣化，進(jìn)一步改善了救災(zāi)環(huán)境，提升了救災(zāi)成效。

2.河南省政府在災(zāi)荒救助體系中的作用及其救災(zāi)成效

(1)河南省政府在災(zāi)荒救助中發(fā)揮主導(dǎo)作用

在救災(zāi)體系的運(yùn)作中，政府在災(zāi)荒救濟(jì)過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)性的作用。河南省政府組建的專門救災(zāi)機(jī)構(gòu)——河南省賑務(wù)會(huì)，負(fù)責(zé)救災(zāi)工作的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。災(zāi)害一旦發(fā)生，政府便會(huì)立刻啟動(dòng)救災(zāi)工作，并通過(guò)政令以及新聞媒體等各種渠道，向全社會(huì)發(fā)出最為權(quán)威的賑災(zāi)呼吁。雖然富紳積極參與當(dāng)?shù)刭c災(zāi)，但政府依然保持著對(duì)民間救災(zāi)力量的引導(dǎo)與控制。盡管在近代救災(zāi)體系中，民間救災(zāi)力量異軍突起，但其從屬于官方救災(zāi)體制的模式依然沒(méi)有得到根本改變。這種民間無(wú)法取代的官方主導(dǎo)式的賑災(zāi)體制，有助于在較短的時(shí)間內(nèi)聚集大量的物資和資金，保障救災(zāi)有效運(yùn)行。

(2)河南省政府的災(zāi)荒救助成效有限

盡管災(zāi)荒來(lái)臨之時(shí)，河南省無(wú)論是政府當(dāng)局還是民間人士都采取了眾多的救災(zāi)措施，但在當(dāng)時(shí)政局動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)衰敗的背景下，政府的災(zāi)荒救濟(jì)在災(zāi)害頻仍的現(xiàn)實(shí)面前，其救助效果依然是非常有限的。1935 年偃師境內(nèi)河流滿溢、山洪暴發(fā)，省賑務(wù)會(huì)撥洋1 000 銀元，連同其他各種方式所募集的賑款共計(jì)8 000 銀元，賑糧6 萬(wàn)斤，這些即便是完全無(wú)余地發(fā)給災(zāi)民，人均也只能得到8 兩糧食，1 角錢。1936年臨汝旱災(zāi)嚴(yán)重，省政府撥振款2 000 余元，災(zāi)民每口僅能分的五分錢，尚不夠一餐之用［16］。據(jù)國(guó)民政府統(tǒng)計(jì)，1931 年，河南省全省各河決口長(zhǎng)達(dá)8 600 余華里，災(zāi)民949 萬(wàn)人以上，死亡11 萬(wàn)人，物產(chǎn)損失約計(jì)22 955 萬(wàn)余元［5］(P304-305)。1934 年，河南省受災(zāi)田地共3 469.4 萬(wàn)畝，占田畝總數(shù)的37%［5］(P326)。由此可以看出，盡管河南省政府盡力救濟(jì)災(zāi)荒，但其救災(zāi)成效并不十分明顯。

三、河南省政府災(zāi)荒救助體系成效發(fā)揮的限制性因素

河南省政府災(zāi)荒救助體系成效發(fā)揮的限制性因素，除了自然因素之外，政府自身的弊端也是不容忽視的重要因素。

首先，苛捐雜稅眾多，民間經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重。民國(guó)時(shí)期，政府當(dāng)局對(duì)廣大農(nóng)民加捐加稅、重捐重稅的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。作為傳統(tǒng)田賦征收大省的河南省，人民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)更為沉重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1902 年，全國(guó)最好的稻田每畝稅不過(guò)四角，而到1929 年，豫南稻田平均每畝賦稅負(fù)擔(dān)增至1.196 元，較1902 年平均額上升近3 倍［17］。各地駐軍“吃地面”(餉項(xiàng)及一切軍需、草料全讓地方供應(yīng))十分普遍。輝縣、滑縣見(jiàn)于冊(cè)籍的一年就分別為100 萬(wàn)、400 萬(wàn)元以上，人民實(shí)際負(fù)擔(dān)數(shù)倍于此數(shù)。1932 年，據(jù)國(guó)民政府統(tǒng)計(jì)，河南省20 個(gè)縣水田每畝平均負(fù)稅5.6 元左右，43 個(gè)縣旱地每畝平均負(fù)稅5.6 元，均相當(dāng)于清末地丁之14倍［5］(P312)。1934 年，《東方雜志》曾報(bào)道，今大災(zāi)之后的河南省附加稅名目就高達(dá)42 種，居全國(guó)前列［18］。鑒于河南省捐稅名目繁多，有超過(guò)征稅十倍以上者。1934 年6 月份省政府先后免去300 余種捐稅，10 月召開(kāi)財(cái)政會(huì)議后又免去縣雜捐21 種，各縣私收田賦附加查免46 種。盡管如此，未上報(bào)的捐稅還不知有多少。由此可以看出民間負(fù)擔(dān)何其重［5］(P326)。

其次，賑災(zāi)過(guò)程中貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。民國(guó)時(shí)期，財(cái)政支絀，政府以及各種社會(huì)救災(zāi)助賑機(jī)構(gòu)的賑款也僅僅是杯水車薪，但即便如此，仍有人在賑災(zāi)過(guò)程中，營(yíng)私舞弊，侵吞賑款，從中漁利。1932 年，河南省省民政廳指出，“查河南省各縣，自去歲以來(lái)，被災(zāi)奇重，分配賑款，亦不在少數(shù)。惟各屬散放人員，及各區(qū)紳董，往往經(jīng)人控告，有吞食挪用情弊，自非切實(shí)查察，認(rèn)真整頓，不足以維賑務(wù)”［19］。汝南縣十九店以往所積累之社倉(cāng)積谷，數(shù)年來(lái)一毫未動(dòng)，合計(jì)應(yīng)有積谷1 500 石，災(zāi)荒嚴(yán)重時(shí)，各方?jīng)Q定開(kāi)倉(cāng)賑濟(jì)，當(dāng)開(kāi)倉(cāng)時(shí)才發(fā)現(xiàn)所積倉(cāng)谷早已被倉(cāng)庫(kù)主任“都信手揮霍，或者經(jīng)營(yíng)了買賣，現(xiàn)在是一點(diǎn)沒(méi)有”［20］。遭遇蝗災(zāi)更是一些地方貪官發(fā)財(cái)?shù)拇蠛脵C(jī)會(huì)，“這正是各省、各縣政府中靠‘吃蝗蟲’肥胖起來(lái)的貪官污吏們所大為高興的。因?yàn)?，他們可以從年年除之不盡的嚴(yán)重的蝗災(zāi)中得到更多更多的‘獎(jiǎng)金’，而使自己更肥更胖”［21］。

最后，農(nóng)民日益貧困，抗災(zāi)自救能力嚴(yán)重不足。因?yàn)?zāi)致荒，因荒成災(zāi)，近代以來(lái)社會(huì)災(zāi)荒的演變一直沒(méi)有擺脫這一惡性循環(huán)。災(zāi)荒的打擊極度地增加了農(nóng)民生存的負(fù)擔(dān)，造成了農(nóng)村社會(huì)的日漸破產(chǎn)。即便勉強(qiáng)熬過(guò)了一個(gè)災(zāi)荒，在瀕臨破產(chǎn)的農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)民在下一次災(zāi)荒面前依然毫無(wú)抵抗力。1936 年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家朱其華曾把中國(guó)人群按照經(jīng)濟(jì)生活狀況進(jìn)行了分類，其中處在貧窮線的人口為18.7%，饑餓線的人口占62.5%，死亡線的人口占到12.5%，全國(guó)人口的93. 7% 已經(jīng)基本上無(wú)法維持最低生活了［22］。而在這個(gè)群體中，農(nóng)民的人數(shù)顯然占絕大多數(shù)。農(nóng)民在災(zāi)荒和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)的夾擊之下，其對(duì)災(zāi)害的防御和自救能力已達(dá)到了極為脆弱的地步。大災(zāi)自不必說(shuō)，即便小災(zāi)對(duì)于他們而言也是一場(chǎng)與死亡展開(kāi)的激烈競(jìng)爭(zhēng)。因此，在政府官方的災(zāi)荒救助體系中，農(nóng)民抗災(zāi)自救基本上無(wú)從談起，進(jìn)而加大了政府當(dāng)局救災(zāi)的難度，成為影響政府災(zāi)荒救助體系發(fā)揮其效果的一個(gè)重要因素。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，民國(guó)時(shí)期，河南省政府在構(gòu)建災(zāi)荒救助體系方面進(jìn)行了良好的組織和引導(dǎo)，也陸續(xù)開(kāi)展了形式多樣的防災(zāi)救災(zāi)工作，但是災(zāi)荒救助的成效并不明顯，其原因主要在于政府的苛捐雜稅、政治腐敗，表現(xiàn)出政府當(dāng)局在構(gòu)建地方災(zāi)荒救助體系框架過(guò)程中所存在的各種制度性缺失，而這種體制上的缺陷又是國(guó)民政府自身無(wú)法克服和彌補(bǔ)的，結(jié)果必然導(dǎo)致救災(zāi)成效大打折扣。

［1］ 河南省省地方史志編纂委員會(huì). (民國(guó))河南省新志［M］.鄭州:中州古籍出版社，1990.

［2］ 〔清〕張嘉諜. (民國(guó))西華縣續(xù)志(卷五)［M］. 潘龍光，修.臺(tái)北:成文出版社，1938:10.

［3］ 講演［J］.河南省民政月刊，1933(1):88.

［4］ 重要公牘［J］.河南省民政月刊，1933(2):35.

［5］ 王天獎(jiǎng).河南省近代大事記［M］.鄭州:河南省人民出版社，1990.

［6］ 河南省各縣最近三年造林成績(jī)統(tǒng)計(jì)表［J］. 河南省省政府年刊，1931:558.

［7］ 全省二十年水利進(jìn)行之統(tǒng)計(jì)［J］.河南省省政府年刊，1931:587.

［8］ 蘇寶謙.(民國(guó))鄢陵縣志［M］.靳蓉鏡，晉克昌，修.臺(tái)北:成文出版社，1936:39 -40.

［9］ 黃河水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)報(bào)告書［R］.黃河水利委員會(huì)檔案(MG4.3 -50).

［10］工作報(bào)告［J］.河南省省政府年刊，1931:19.

［11］工作報(bào)告［J］.河南省省政府年刊，1936:140.

［12］〔清〕張嘉謀. (民國(guó))西華縣續(xù)志(卷一)［M］. 潘龍光，修.臺(tái)北:成文出版社，1938:27.

［13］張象明.(民國(guó))靈寶縣志(卷十)［M］. 孫椿榮，修. 臺(tái)北:成文出版社，1935:24.

［14］報(bào)告［J］.河南省政治月刊，1931(4):2.

［15］〔清〕貴泰，武穆淳. (民國(guó))安陽(yáng)縣志(卷末)［M］. 臺(tái)北:成文出版社，1933:1683.

［16］武艷敏.民國(guó)時(shí)期社會(huì)救災(zāi)研究——1927—1937 年河南省中心的考察［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2006.

［17］ 李作周. 中國(guó)的田賦及農(nóng)民［J］. 新創(chuàng)造，1932，2(1):1.

［18］鄒枋. 中國(guó)田賦附加的種類［J］. 東方雜志，1934，31(14):312.

［19］計(jì)劃［J］.河南省政治月刊，1932(11):3.

［20］中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議河南省委員會(huì)文史資料委員會(huì).河南文史資料(第十三輯)［C］.鄭州:河南人民出版社，1985:44.

［21］張水良.中國(guó)災(zāi)荒史(1927—1937)［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，1990:137.

［22］朱其華.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的透視［M］.上海:中國(guó)研究書店，1936:3.