■盛紅斌 (重慶市法律援助中心)

法律援助質(zhì)量管理戰(zhàn)略與實現(xiàn)“應(yīng)援優(yōu)援”

■盛紅斌 (重慶市法律援助中心)

近年來，法律援助在維護(hù)社會穩(wěn)定和公平正義、保障服務(wù)民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。在當(dāng)前新形勢下推進(jìn)質(zhì)量管理、提高服務(wù)質(zhì)量是法律援助工作適應(yīng)黨委政府新期待和人民群眾新需求的需要、是加強法律援助工作規(guī)范化建設(shè)的重要內(nèi)容、是增強法律援助公信力的有效途徑。因此，法律援助的辦案質(zhì)量可以說是法律援助的生命線，是法律援助的精髓。本文擬從法律援助管理角度提出實施法律援助質(zhì)量管理戰(zhàn)略，在初步實現(xiàn)為受援人提供符合標(biāo)準(zhǔn)的法律援助服務(wù)后，以“應(yīng)援優(yōu)援”即優(yōu)質(zhì)高效的法律援助服務(wù)作為內(nèi)部工作目標(biāo)，由此提出系列解決之道。

一、質(zhì)量管理戰(zhàn)略和應(yīng)援優(yōu)援

一是質(zhì)量管理戰(zhàn)略。筆者以為，要實施法律援助質(zhì)量管理戰(zhàn)略，必須切實提高法律援助管理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，而不能就服務(wù)質(zhì)量論服務(wù)質(zhì)量。管理質(zhì)量主要是指對影響辦案質(zhì)量的制度、經(jīng)費、人才和監(jiān)督的管理，體現(xiàn)為法律援助程序及條件的公布、申請受理、審查、拒絕及異議處理、指派律師階段的質(zhì)量。服務(wù)質(zhì)量主要指法律援助人員接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派后，提供代理或辯護(hù)等方面的質(zhì)量。管理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量是法律援助實施過程的兩個環(huán)節(jié)，二者互為依托，自然連續(xù)，緊密聯(lián)系，不可偏廢。管理質(zhì)量是基礎(chǔ)是保障，服務(wù)質(zhì)量是成效是目標(biāo)。

二是“應(yīng)援優(yōu)援”。各地在初步完成“應(yīng)援盡援”基礎(chǔ)上，紛紛提出“應(yīng)援優(yōu)援”，要求為受援人提供及時、便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。何以為優(yōu)?是達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)為優(yōu)還是達(dá)到或超過社會律師所提供的商業(yè)法律服務(wù)為優(yōu)?國務(wù)院《法律援助條例》規(guī)定，對符合法律援助條件的公民，提供必要的和符合標(biāo)準(zhǔn)的法律援助。筆者認(rèn)為，《法律援助條例》規(guī)定是理性的，也是符合現(xiàn)實狀況的?，F(xiàn)階段應(yīng)該承認(rèn)商業(yè)法律服務(wù)和法律援助服務(wù)在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上存在合理差別，盡早制定法律援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，并不妨礙將“應(yīng)援優(yōu)援”作為法律援助內(nèi)部工作目標(biāo)和要求，不斷提高法律援助服務(wù)質(zhì)量。

二、質(zhì)量建設(shè)總體印象:管理質(zhì)量不斷加強，服務(wù)質(zhì)量仍待提高

相關(guān)文件顯示，我國法律援助質(zhì)量管理不斷加強，配套政策和相關(guān)工作制度不斷健全;法律援助機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)不斷加強;法律援助經(jīng)費保障能力逐步提高，經(jīng)費管理使用正逐步走上規(guī)范化軌道;法律援助質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制正在逐步建立。法律援助服務(wù)質(zhì)量不斷提高，保持了法律援助受援群眾滿意率達(dá)到95%，案件質(zhì)量合格率達(dá)到98%的水平。

盡管我國的法律援助質(zhì)量建設(shè)取得了一定的成效，但仍存在一些問題，離受援人對法律援助的質(zhì)量要求仍有一定的距離。不管是媒體宣傳還是網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，從各地的質(zhì)量檢查不難發(fā)現(xiàn)，法律援助質(zhì)量有待提高。有的律師在辦理法律援助案件時敷衍辦案，違規(guī)省略必要的辦案程序;重形式輕實體，程序公式化，實體簡單化，對援助案件案情的挖掘不夠，在代理詞和辯護(hù)詞中，缺少對案件事實、證據(jù)進(jìn)行分析論證，在案件適用法律方面也沒有進(jìn)行充分的論述或闡述，從而使得法律援助辦案質(zhì)量難以取得理想的效果。

造成二者對目前法律援助質(zhì)量的不同認(rèn)識，既有個體認(rèn)識的原因，也有對法律援助質(zhì)量要求是建立在合格標(biāo)準(zhǔn)還是按照商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量的原因，當(dāng)然更有法律援助案件質(zhì)量需要在目前狀況下進(jìn)一步提高的原因。

三、影響法律援助辦案質(zhì)量的主要因素

實踐中，影響法律援助辦案質(zhì)量的因素很多，比如體制、機(jī)制、制度、機(jī)構(gòu)、經(jīng)費、人才、監(jiān)督等等。筆者以為，從管理環(huán)節(jié)來說，最主要的應(yīng)是結(jié)合法律援助機(jī)構(gòu)實施地的實際情況，認(rèn)真選擇法律援助提供模式，并據(jù)此做好法律援助機(jī)構(gòu)管理職能和服務(wù)職能的定位，以及明確單位性質(zhì)，以此合理調(diào)配好人財物等資源因素，其次才是制度保障、經(jīng)費保障、人才保障、監(jiān)督保障等方面的問題。

(一)法律援助的提供模式

法律援助的提供模式?jīng)Q定著質(zhì)量管理的方向和重點，目前主要有以下三種模式。

一是依靠社會律師提供法律援助，也就是人們俗稱的“購買式”法律援助服務(wù)。如果管理力量和手段有效，案件質(zhì)量就有較好的保障。只是要求實施地區(qū)一般律師資源豐富，政府財政支持力度大。

二是法律援助專職人員提供法律援助模式。該模式節(jié)省辦案成本，便于管理和監(jiān)督，及時總結(jié)法律援助工作經(jīng)驗等優(yōu)點，但要調(diào)動專職人員積極性往往受困于現(xiàn)行體制的約束。

三是法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)專職人員辦理法律援助案件與社會律師、基層法律工作者承辦法律援助案件相結(jié)合，并有效利用引導(dǎo)社會團(tuán)體、大學(xué)法學(xué)院的力量作為法律援助的補充力量。這種混合模式兼具以上兩種模式的優(yōu)點。當(dāng)然，這種混合模式也存在著以誰為主的問題。重慶大部分區(qū)縣法律援助機(jī)構(gòu)系此種模式。

(二)法律援助機(jī)構(gòu)的職能和性質(zhì)定位

法律援助機(jī)構(gòu)的職能和性質(zhì)定位影響著法律援助的經(jīng)費保障和人才保障水平，決定著法律援助案件質(zhì)量管理的基礎(chǔ)水平。

法律援助機(jī)構(gòu)的職能定位取決于法律援助的提供模式。購買式法律援助提供模式，法律援助機(jī)構(gòu)主要行使管理職能。法律援助專職人員提供模式，法律援助機(jī)構(gòu)主要行使實施職能?；旌夏Ｊ絼t是大部分法律援助機(jī)構(gòu)的職能定位為管理和實施雙重職能。受限于律師資源和財政經(jīng)費，重慶大部分的法律援助機(jī)構(gòu)履行的是雙重職能。

由于法律援助機(jī)構(gòu)職能定位的不同導(dǎo)致法律援助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)一般也有所不同。完全從事法律援助管理職能的一般系司法局的內(nèi)設(shè)行政機(jī)構(gòu)，而單一從事法律援助實施職能或是履行雙重的職能的一般是事業(yè)單位性質(zhì)，也有極少部分是行政單位性質(zhì)。

(三)法律援助外部協(xié)調(diào)機(jī)制

以前，由于法律援助未建立穩(wěn)定的外部協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致法律援助工作者在辦理法律援助案件過程中遇到不少困難，影響了辦案質(zhì)量。其后，各級政府普遍成立了法律援助協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，法律援助工作得到了相關(guān)部門的政策支持和工作配合，暢通了法律援助部門協(xié)作渠道，為及時有效解決法律援助問題搭建了平臺。

(四)法律援助制度建設(shè)

制度規(guī)范化建設(shè)對于法律援助工作質(zhì)量的作用明顯。司法部已就此制訂過規(guī)劃，各地可以根據(jù)具體情況制訂相應(yīng)的工作制度，以達(dá)到制度落實令行禁止的目的。在此提及的法律援助制度建設(shè)主要指業(yè)務(wù)操作規(guī)程，比如受理、審查、指派規(guī)則，結(jié)案歸檔制度、投訴處理及異議審查辦法、質(zhì)量監(jiān)督管理辦法等等。

(五)法律援助經(jīng)費監(jiān)管力度

由于發(fā)放補貼金額有限，承辦律師盡職盡責(zé)完成辦案任務(wù)，認(rèn)真調(diào)查取證，可能倒貼費用，致使執(zhí)業(yè)律師對法律援助案件沒有積極性。筆者認(rèn)為，法律援助經(jīng)費年年增加，加大對法律援助經(jīng)費的監(jiān)管力度，如何將有限的經(jīng)費投入悉數(shù)作為法律援助辦案補貼，更為重要。經(jīng)費的短缺，特別是經(jīng)費使用監(jiān)管不力，挫傷了法律援助工作人員和辦案人員的辦案積極性，影響了辦案質(zhì)量。

(六)法律援助隊伍人才素質(zhì)

人們談到法律援助辦案質(zhì)量之時，往往更多地關(guān)注的是具體辦案人員的素質(zhì)。筆者認(rèn)為，必須對法律援助管理人員的專業(yè)素質(zhì)引起足夠重視。不斷加強法律援助管理人員的專業(yè)素質(zhì)才能應(yīng)對日益復(fù)雜的質(zhì)量監(jiān)管工作。對于目前有限的法律援助管理人員，我國應(yīng)形成合理的選拔機(jī)制、有針對性地培訓(xùn)機(jī)制和有效的激勵機(jī)制，有效解決法律援助人才供給與需求之間的矛盾。

(七)法律援助質(zhì)量監(jiān)督力度

質(zhì)量監(jiān)管工作首要考慮的應(yīng)是建立相應(yīng)的質(zhì)量考評體系，確立相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，才是建立專門的案件質(zhì)量監(jiān)督制度，對案件的后續(xù)跟蹤和監(jiān)督指導(dǎo)。唯有加強監(jiān)管，才能將法律援助辦案質(zhì)量提高最終落到實處。

四、加強法律援助質(zhì)量管理的建議

筆者認(rèn)為，提高法律援助辦案質(zhì)量，視角和思維不能局限于單純的案件質(zhì)量建設(shè)，而應(yīng)站在質(zhì)量建設(shè)戰(zhàn)略高度加強管理質(zhì)量，既能從發(fā)展方向、管理體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)建設(shè)入手，也能從制度保障、經(jīng)費保障、人才保障和監(jiān)督保障諸方面提出合理化建議，力促“應(yīng)援優(yōu)援”的實現(xiàn)。由于全國各地具體情況不一，影響法律援助服務(wù)質(zhì)量的因素也是各種各樣，面臨的法律援助質(zhì)量管理的問題也有較多差異。由于重慶兼有東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中部高速發(fā)展地區(qū)、西部經(jīng)濟(jì)滯后地區(qū)等多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，目前，面臨的法律援助質(zhì)量管理問題具有一定的典型性。筆者以重慶為例，提出加強法律援助服務(wù)質(zhì)量的系列建議。

(一)創(chuàng)新法律援助提供模式

現(xiàn)在普遍采用的混合模式較好地解決了部分地方律師資源不足的問題，但由于從業(yè)人員水平參差不齊，服務(wù)質(zhì)量難以保障。隨著法治建設(shè)進(jìn)程的加快，律師數(shù)量的增加，國家法律援助經(jīng)費保障力度加大，為便于更好地管理，“購買式”法律援助服務(wù)應(yīng)成為主流發(fā)展方向。當(dāng)然，限于目前財力，現(xiàn)階段的購買式法律援助服務(wù)其價格肯定不能完全等同于市場價格。

一是購買律師事務(wù)所的律師服務(wù)。通過定向招標(biāo)、議標(biāo)形式，確定承辦法律援助機(jī)構(gòu)受理的案件。合同制實行案件指派到所，由所選派律師承辦案件。所承擔(dān)選派律師、指導(dǎo)辦案、反饋信息等責(zé)任，法律援助中心負(fù)責(zé)對案件質(zhì)量、承辦進(jìn)度、當(dāng)事人滿意度等監(jiān)督考核。案件承辦從分散到集中，有助于提高律所辦案積極性和責(zé)任感。

二是購買法律援助民辦非企業(yè)單位的律師服務(wù)。應(yīng)充分發(fā)揮社會組織作用，形成政府主導(dǎo)、社會廣泛參與的工作格局?？梢猿闪⒎稍惷褶k非企業(yè)單位，以及鼓勵高校通過法律診所等方式積極參與法律援助活動。

(二)加強法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)

隨著法律援助服務(wù)方式逐步向市場購買轉(zhuǎn)變，法律援助提供主體呈現(xiàn)多元化趨勢，為理順法律援助工作管理體制，建立起自上而下、職能完備、運行高效的監(jiān)管體系，必須推進(jìn)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實管理力量。法律援助管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著組織、指導(dǎo)、監(jiān)督、管理、宣傳等行政職能。法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)政府法律援助責(zé)任的實施機(jī)構(gòu)，也承擔(dān)著受理申請、審查批準(zhǔn)、指派辦理、核發(fā)補貼等行政管理職能。將現(xiàn)有法律援助管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)購合并設(shè)立法律援助管理局，既可以充實管理力量，又可以自己名義高效運轉(zhuǎn)。

(三)強化協(xié)作保障機(jī)制建設(shè)

為了保障法律援助的質(zhì)量，法律援助機(jī)構(gòu)要加強與公、檢、法、勞動仲裁、工商、檔案、醫(yī)療衛(wèi)生和鑒定等相關(guān)部門以及工、青、婦等社會團(tuán)體組織的溝通聯(lián)系，建立法律援助工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會議制度、信息通報制度、協(xié)調(diào)議事制度等外部協(xié)調(diào)機(jī)制，并將成功的經(jīng)驗以法規(guī)、規(guī)章等形式固定下來，在法律援助案件質(zhì)量監(jiān)督管理上形成信息暢通、優(yōu)勢互補、齊抓共管的工作格局。

(四)建立法律援助規(guī)章制度體系

為了保障法律援助各項工作有序高效運行，提高法律援助的服務(wù)質(zhì)量，各級法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)自身的職能特點制定相應(yīng)的法律援助工作制度和內(nèi)部管理制度，形成多層次的法律援助規(guī)章制度體系，建立完善首問責(zé)任制、一次性告知制度、接聽接待制度、律師值班制度、服務(wù)要求公示制度、風(fēng)險告知制度等工作制度。以重慶為例，圍繞市司法局頒布實施的《重慶市法律援助程序規(guī)定》、《重慶市法律援助人員執(zhí)業(yè)規(guī)范》、《法律援助案件計算經(jīng)費支付辦法》、《重慶市法律援助業(yè)務(wù)檔案管理辦法》四項制度，市和各區(qū)縣細(xì)化工作措施，在法律援助接待、咨詢、申請、受理、審批、辦案、結(jié)案歸檔以及機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費管理等方面更加規(guī)范有序，法律援助工作規(guī)范化水平提高，服務(wù)質(zhì)量也得以不斷提高。

(五)法律援助的經(jīng)費保障

一是增加經(jīng)費投入。要增加法律援助經(jīng)費的投入，必須將法律援助經(jīng)費納入財政預(yù)算。在中央和省級財政設(shè)立法律援助專項經(jīng)費，用于扶持貧困地區(qū)的法律援助工作;在全國各地設(shè)立法律援助基金會，爭取更多的社會捐助。各級財政還應(yīng)加大對法律援助人員辦案補貼、辦公條件改善等方面的投入。專項投入法律援助培訓(xùn)宣傳等業(yè)務(wù)經(jīng)費，力求將法律援助這一形象工程做好。

二是加強經(jīng)費使用監(jiān)督管理。法律援助經(jīng)費應(yīng)當(dāng)單獨建賬，?？顚Ｓ谩８骷壏稍鷻C(jī)構(gòu)要建立并健全法律援助經(jīng)費收支制度，合理編制法律援助經(jīng)費預(yù)算，定期編制經(jīng)費收支情況的財務(wù)報告。上級法律援助機(jī)構(gòu)、主管司法行政機(jī)關(guān)、財政部門和審計機(jī)關(guān)要加強對法律援助經(jīng)費使用的監(jiān)督，建立效益考核制度和投訴查處機(jī)制，對克扣、截留、挪用法律援助經(jīng)費的現(xiàn)象嚴(yán)肅查處，追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

(六)法律援助隊伍建設(shè)

一是解決法律援助機(jī)構(gòu)人力資源短缺的問題。以重慶為例，隨著法律援助工作的深入開展，法律援助機(jī)構(gòu)編制頓顯不足且落實不到位，缺編嚴(yán)重，各級編制人事部門除了要加大對法律援助機(jī)構(gòu)增編力度，確保每個法律援助機(jī)構(gòu)編制人員不低于6個，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)法律援助工作站編制人員不低于1個外，還要為法律援助機(jī)構(gòu)招錄人才提供方便，確保法律援助機(jī)構(gòu)到編到崗。

二是可以總結(jié)一些地方通過聘用政府雇員，政府購買公益崗位和引進(jìn)社會工作者的等方式解決人員不足的做法，爭取財政部門的支持，探索由政府出資聘請專業(yè)人員進(jìn)入法律援助機(jī)構(gòu)，充實區(qū)縣法律援助機(jī)構(gòu)人員隊伍。

三是建立合理的激勵機(jī)制。對人才的激勵通常有兩種方式:物質(zhì)獎勵和精神嘉獎。除了給予物質(zhì)上的利益，更應(yīng)該注重給予法律援助人才精神上的激勵。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)法律援助工作者的表現(xiàn)定期“評先評優(yōu)”，大力宣揚他們的事跡，形成以履行法律援助為榮的社會風(fēng)氣。通過購買式法律援助服務(wù)投標(biāo)成功，社會律師也可贏得社會聲譽，增加知名度，提高公信力。

四是加強培訓(xùn)。為提高法律援助從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，選擇富有實踐經(jīng)驗和理論水平的培訓(xùn)授課教師，廣泛采用遠(yuǎn)程教育等模式，注重培訓(xùn)實效;深入開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及崗位廉政教育、警示教育等。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，還有大量的基層法律服務(wù)工作者和未通過司法考試的執(zhí)業(yè)人員從事法律援助工作，應(yīng)該將其列為重點培訓(xùn)對象。

(七)建立法律援助質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)，加強法律援助監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

對法律援助辦案質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，首先要建立一套作為監(jiān)督依據(jù)的質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，開展業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查和評估。雖然全國性的案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺，但目前我國有些地方已經(jīng)制定了法律援助案件質(zhì)量檢查辦法，對法律援助服務(wù)質(zhì)量的評估辦法和投訴查處機(jī)制作出了規(guī)定。但由于我國法律援助專職律師人數(shù)太少，難以做到對每個案件進(jìn)行追蹤監(jiān)督和對辦案質(zhì)量作出公正合理的評價。重慶通過讓社會律師參與法律援助案件質(zhì)理的評估工作，取得了較好的效果。

其次，加強法律援助案件辦理全過程的監(jiān)督工作，確保案件受理、審查、決定程序規(guī)范運行。法律援助辦案質(zhì)量的監(jiān)督應(yīng)該包括事前、事中、事后三個方面。一是抓好事前監(jiān)督，重在告知受援人所享有的權(quán)利義務(wù)，向社會公示受理的法律援助案件信息，將法律援助工作的全過程置于社會的廣泛監(jiān)督之下。二是抓好事中監(jiān)督，抽查案件參與旁聽，對重大疑難案件實施集體討論制度，建立常見案件的專家指導(dǎo)委員會，提供切實有效的法律顧問服務(wù)，起到相應(yīng)的智囊團(tuán)作用。三是抓好事后監(jiān)督，嚴(yán)把法律援助結(jié)案審查關(guān)。通過對結(jié)案材料審查，回訪受援人，走訪審理機(jī)關(guān)，對承辦人案件質(zhì)量作出客觀公正的評價。將法律援助案件質(zhì)量與辦案補貼掛鉤。建立案件質(zhì)量定期通報制度，將檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時予以通報，以示警醒。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)