■史玉榮(天津市司法局政研室)

黨的十八大報(bào)告提出，全面推進(jìn)依法治國，法治是治國理政的基本方式。這是對中國特色社會主義法治理論的完善和發(fā)展，同時(shí)，對司法行政工作提出了新的更高的要求。司法行政法制工作既是司法行政工作的重要組成部分，又是司法行政工作的重要保障，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、綜合性、全局性的工作，在推動司法行政事業(yè)發(fā)展、制度完善中具有重要的地位和作用。司法行政事業(yè)要科學(xué)發(fā)展，各項(xiàng)工作要逐步走上制度化、規(guī)范化和法制化軌道，必須進(jìn)一步加強(qiáng)司法行政法制工作。

一、新形勢下司法行政法制工作的地位和作用

“十二五”時(shí)期，是我市全面實(shí)現(xiàn)中央對天津的城市定位和濱海新區(qū)的功能定位的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，也是必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。我們必須在全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局中來謀劃和推動司法行政法制工作，以更加奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，進(jìn)一步推動司法行政法制工作有新的更大的發(fā)展。

(一)加快推進(jìn)法治建設(shè)的新任務(wù)，對司法行政法制工作提出了新的更高要求

黨的十八大報(bào)告中提出的建設(shè)社會主義法治國家的重要要求，為推進(jìn)依法行政、加快法治政府建設(shè)勾畫了整體框架。市第十次黨代會明確提出“深入推進(jìn)法治天津建設(shè)”，市政府出臺《關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見》。黨中央、國務(wù)院和市委市政府對法治建設(shè)的高度重視，對于推進(jìn)司法行政法制工作是難得的歷史機(jī)遇，同時(shí)也提出了新的更高要求。我市司法行政機(jī)關(guān)在承擔(dān)普法宣傳，弘揚(yáng)社會主義法治精神，促進(jìn)社會穩(wěn)定、維護(hù)群眾利益等重要職能的同時(shí)，還擔(dān)負(fù)著推動全社會民主法治建設(shè)和推進(jìn)依法治市、建設(shè)法治天津的重任。司法行政機(jī)關(guān)規(guī)范自身行政執(zhí)法，切實(shí)做到依法行政，不僅關(guān)系到司法行政事業(yè)自身的發(fā)展，而且與社會的法治進(jìn)程息息相關(guān)。作為依法行政的參謀、助手和法律顧問，法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)任務(wù)更加艱巨。加強(qiáng)法制工作，對于促進(jìn)各級司法行政機(jī)關(guān)牢固樹立執(zhí)法為民的宗旨，減少和杜絕不公正、不文明、不作為的情形，樹立司法行政工作良好的社會形象，促進(jìn)社會和諧與發(fā)展，具有十分重要的意義。

(二)加強(qiáng)法制工作，是司法行政機(jī)關(guān)貫徹依法治國基本方略、努力推進(jìn)依法行政的需要

實(shí)施依法治國，最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的是實(shí)施依法行政，建設(shè)法治政府。經(jīng)過多年的努力，我局在推進(jìn)依法行政方面取得了很大的進(jìn)展，全市司法行政系統(tǒng)依法行政工作有了顯著進(jìn)步，全系統(tǒng)依法行政的意識大大增強(qiáng)，制度建設(shè)和機(jī)制不斷完善，領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政能力和水平有了很大的提高，市司法局在全市依法行政考核工作中連續(xù)四年被市政府評為優(yōu)秀單位。在充分肯定成績和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要清醒地看到依法行政工作中還需解決的問題，一是思想認(rèn)識不夠完全到位，制度機(jī)制不夠完善，責(zé)任不夠明確;二是執(zhí)法不嚴(yán)問題依然存在，特別是執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的問題仍然比較突出;三是依法辦事的能力和水平還有待進(jìn)一步提高，現(xiàn)實(shí)工作中，因程序不嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)法不規(guī)范而引起行政復(fù)議、行政訴訟的事例時(shí)有發(fā)生。為此，我們要清楚地認(rèn)識到司法行政機(jī)關(guān)作為政府的重要組成部門，能否做到依法行政，關(guān)系到司法行政機(jī)關(guān)甚至是政府的形象，關(guān)系到人民群眾的根本利益，關(guān)系到司法行政事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。監(jiān)獄、勞教(戒毒)、社區(qū)矯正工作，社會關(guān)注度高，在執(zhí)法公正上來不得半點(diǎn)馬虎;律師、公證、司法鑒定、法律援助工作是為社會提供法律服務(wù)的行業(yè)，如果不善于執(zhí)法，或者監(jiān)管不到位，就會出現(xiàn)社會反映強(qiáng)烈的問題。一定程度上講，如果依法行政工作做不好，由此發(fā)生的問題可能是重大的，影響全局的，其他一切努力都可能歸為“零”。對此必須要有非常清醒的認(rèn)識，從思想上高度重視，切實(shí)增強(qiáng)使命感、責(zé)任感，扎扎實(shí)實(shí)地做好依法行政工作。

(三)加強(qiáng)法制工作，是保障司法行政工作改革發(fā)展的需要

近年來，為適應(yīng)行政管理體制改革和司法體制改革新形勢的要求，司法行政機(jī)關(guān)在監(jiān)獄體制、司法鑒定體制、律師制度、國家司法考試制度、公證制度、勞教制度、社區(qū)矯正制度等方面相繼推出了改革創(chuàng)新舉措，為司法行政事業(yè)的發(fā)展注入新的動力和活力。改革的實(shí)施也將是艱巨的，面臨不少困難和問題，其中許多問題反映在有關(guān)的執(zhí)法活動和法制監(jiān)督工作中。加強(qiáng)法制工作是發(fā)現(xiàn)這些問題并研究探索解決對策的一個(gè)有效方法，對于符合法律制度的基本框架、符合中央關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革基本要求的改革措施，予以有力的推進(jìn)和法制保障;對于改革思路正確、但相關(guān)立法滯后的，積極建議并推動建章立制;對于確屬不合法、不合理、不妥當(dāng)?shù)膰L試做法和執(zhí)法活動，要予以糾正，及時(shí)提出整改意見和建議。

(四)加強(qiáng)法制工作，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、充分發(fā)揮職能作用的必然要求

在改革開放不斷深入和法治建設(shè)不斷發(fā)展的宏觀背景下，司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作也面臨著新的形勢、新的情況。隨著社會公眾的法律意識和權(quán)利意識日益增強(qiáng)，人民群眾對依法決策、依法行政、依法解決爭議有了新的期待，權(quán)利救濟(jì)的要求將日益增多，復(fù)議應(yīng)訴案件的數(shù)量將日益增長;隨著司法行政工作領(lǐng)域的延伸和拓展，復(fù)議應(yīng)訴范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大，案件類型也將進(jìn)一步多樣化;隨著依法行政進(jìn)程的加快，對復(fù)議應(yīng)訴案件辦理質(zhì)量的要求將越來越高，對復(fù)議應(yīng)訴執(zhí)法監(jiān)督的作用將越來越重視。目前，司法行政執(zhí)法活動中還存在一些問題，個(gè)別單位還存在超越職權(quán)，適用法律錯(cuò)誤，只重實(shí)體、忽視程序的現(xiàn)象，管理制度不完備、不合理、不具體等問題也在一定程度上存在。所有這些，都意味著對行政執(zhí)法和制度建設(shè)的監(jiān)督作用發(fā)揮得還不充分，意味著法制工作任務(wù)更加繁重，作用更加重要。誠然，法治建設(shè)和制度創(chuàng)新的成效有一個(gè)從小到大、從隱性到顯性的過程，難以立竿見影，快速見效。但是，法治的導(dǎo)向和預(yù)期作用將使其收益隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)積極良性效應(yīng)，法制建設(shè)越深入，制度執(zhí)行得越持久、越穩(wěn)定，其成效就越成倍放大;而如果在法制建設(shè)上稍有松懈，未來出現(xiàn)的問題卻可能是全局性、長期性、甚至是災(zāi)難性的，解決起來事倍功半，積重難返。這方面的正面例證不勝枚舉，負(fù)面教訓(xùn)也極其深刻。

二、新形勢下要緊緊圍繞推進(jìn)依法行政這一主題，全面推進(jìn)司法行政法制工作

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，司法行政法制工作應(yīng)以全面貫徹國務(wù)院《綱要》和《決定》為主線，全力推進(jìn)依法行政，以制度和體制機(jī)制創(chuàng)新為動力，以規(guī)范執(zhí)法、強(qiáng)化監(jiān)督為重點(diǎn)，大力推動管理方式創(chuàng)新，推動社會矛盾化解，推動依法行政向縱深發(fā)展，為司法行政工作科學(xué)發(fā)展提供有力的法治保障，營造良好的法治環(huán)境。

(一)以轉(zhuǎn)變工作理念和方式為突破，努力推動法制工作在更高的起點(diǎn)實(shí)現(xiàn)新的突破

在新的形勢和任務(wù)面前我們要實(shí)現(xiàn)工作新突破，必須以科學(xué)發(fā)展的新思路、新方法謀劃部署工作，以改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)的新面貌、新精神貫徹落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)，著力推動以管理為主向管理與服務(wù)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變;以規(guī)范行政執(zhí)法行為為主向既規(guī)范行政執(zhí)法行為又規(guī)范行政組織、行政決策、行政監(jiān)督、行政爭議解決的轉(zhuǎn)變;以政府單向管理為主向政府與社會互動式管理的轉(zhuǎn)變;以自上而下和內(nèi)部推動依法行政為主向上下、內(nèi)外相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。要按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)的要求，緊密結(jié)合實(shí)際，堅(jiān)持全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，著力解決推進(jìn)依法行政工作中帶有全局性、根本性、方向性的問題。

(二)以加強(qiáng)制度化建設(shè)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高行政執(zhí)法規(guī)范化水平

制度建設(shè)是推進(jìn)依法行政的前提和基礎(chǔ)。要加大司法行政工作建章立制和規(guī)范化建設(shè)力度，切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范性文件及工作制度的制定工作，努力實(shí)現(xiàn)用制度規(guī)范行政行為，確保各級司法行政機(jī)關(guān)在開放、透明、信息化情形下，依法行政、依法辦事，行政執(zhí)法行為做到公正、公開、合法、合理、廉潔、規(guī)范。要按照市政府《行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，做好執(zhí)法規(guī)范性文件和工作制度的清理及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化工作，加大對監(jiān)獄局、勞教局、區(qū)縣司法局備案文件的監(jiān)督檢查力度;要緊緊圍繞黨委重點(diǎn)工作，研究制定行政規(guī)范性文件，制定年度立項(xiàng)計(jì)劃，切實(shí)有步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)全市司法行政立法工作，進(jìn)一步完善我市司法行政執(zhí)法規(guī)范體系，確保執(zhí)法規(guī)范性文件和工作制度的可操作性、科學(xué)性、合理性，確保行政執(zhí)法有法可依、違法必究。

(三)以規(guī)范執(zhí)法行為為重點(diǎn)，不斷加大法制監(jiān)督力度

要積極適應(yīng)并推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，努力創(chuàng)新社會管理方式，樹立公正、廉潔、便民的執(zhí)法理念，改變“重審批、輕監(jiān)管”的管理方式，加強(qiáng)執(zhí)法活動規(guī)范化、專業(yè)化、法制化建設(shè)，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法公信力水平，推進(jìn)法治政府建設(shè)。一是要認(rèn)真貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，完善重大行政決策法律審查論證制度，切實(shí)做到重大行政決策經(jīng)過法律審查、專家論證，進(jìn)一步提高依法決策水平;二是要加強(qiáng)行政執(zhí)法程序建設(shè)，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法步驟、環(huán)節(jié)和時(shí)限，建立完善回避、公開、告知、聽證、說明理由等各項(xiàng)程序制度。嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法人員資格制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)、考核，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和重大執(zhí)法錯(cuò)案問責(zé)制，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制;三是要抓好《天津市司法行政系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)業(yè)質(zhì)量考核評議辦法》的貫徹落實(shí)，按照考評內(nèi)容、項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，完善考評機(jī)制和方法，強(qiáng)化考評結(jié)果運(yùn)用，通過開展執(zhí)法檢查、實(shí)施執(zhí)法質(zhì)量考核評議、隨機(jī)選擇個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督等方式，重點(diǎn)對行政執(zhí)法是否合法、適當(dāng)?shù)乳_展監(jiān)督檢查。對執(zhí)法行為不合法、不適當(dāng)，或不履行法定執(zhí)法職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)制作法制建議書，要求其限期改正。監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法人員需承擔(dān)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，或者有嚴(yán)重違紀(jì)、違法行為的，及時(shí)將有關(guān)檢查材料移送紀(jì)檢、監(jiān)察部門處理，增強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)業(yè)考評的嚴(yán)肅性，切實(shí)從制度層面上解決“不想為、不敢為、不能為”的問題，確保行政執(zhí)法行為的高效、廉潔、公正、透明。進(jìn)一步加大政務(wù)公開力度。堅(jiān)持以公開促公正、以監(jiān)督促規(guī)范，完善政務(wù)信息公開制度，進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開、執(zhí)法公開、獄(所)務(wù)公開，積極建立和完善執(zhí)法監(jiān)督員等相關(guān)制度，組織開展對司法行政系統(tǒng)依法行政、規(guī)范執(zhí)法評議監(jiān)督活動，不斷提高系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法規(guī)范化水平。

(四)以構(gòu)建多元化解機(jī)制為抓手，著力維護(hù)和諧穩(wěn)定

行政復(fù)議和行政應(yīng)訴是糾正行政違法行為的法定監(jiān)督機(jī)制，也是公民、法人和其他組織維護(hù)其合法權(quán)益的重要救濟(jì)途徑。要認(rèn)真執(zhí)行《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《行政訴訟法》，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)法為民的原則，及時(shí)做好復(fù)議、應(yīng)訴工作，有效化解行政爭議，發(fā)揮好行政復(fù)議應(yīng)訴對行政執(zhí)法的監(jiān)督作用，最大限度激發(fā)社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不穩(wěn)定因素。要積極暢通行政復(fù)議申請渠道，依法審理復(fù)議案件，探索建立行政爭議和解調(diào)解、實(shí)地調(diào)查、公開聽證、專家咨詢等工作機(jī)制，切實(shí)做到行政復(fù)議工作與改進(jìn)執(zhí)法工作、化解行政爭議、維護(hù)行政執(zhí)法秩序的有機(jī)結(jié)合;要認(rèn)真研究信訪投訴、政府信息公開、行政處罰等執(zhí)法活動與行政復(fù)議、行政應(yīng)訴的有效銜接機(jī)制，加快建立有效的行政爭議預(yù)防、協(xié)調(diào)、化解體系，多渠道、多元化地解決行政執(zhí)法和行政訴訟中矛盾集中的問題。要注重發(fā)揮法制工作機(jī)構(gòu)或者法制專職干部對案件事實(shí)核實(shí)和執(zhí)法程序、法律適用進(jìn)行審查的作用，有效、及時(shí)地糾正不當(dāng)或者違法行為，并及時(shí)化解行政爭議;要建立行政復(fù)議應(yīng)訴工作的反饋意見制度，行政復(fù)議、行政訴訟案件經(jīng)審查結(jié)案后，有關(guān)執(zhí)法活動中存在的問題要通過書面形式反饋給執(zhí)法部門，幫助執(zhí)法部門及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，落實(shí)整改措施，提高執(zhí)法能力和水平;要通過重大行政復(fù)議、行政訴訟案件實(shí)行報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，切?shí)加強(qiáng)對行政復(fù)議應(yīng)訴工作的指導(dǎo)，加大對執(zhí)法活動的監(jiān)督力度。

三、新形勢下要更加重視司法行政法制隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步完善工作體制機(jī)制

要善于發(fā)揮法制工作的法律參謀助手作用。完善依法行政決策機(jī)制，作出行政決策、制定工作政策、實(shí)施體制機(jī)制改革前，要進(jìn)行法律審查評估，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性論證，并把專家咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的必經(jīng)程序，防止違法或者不當(dāng)行政行為的發(fā)生。

要重視法制工作對各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的保障作用。嚴(yán)格依照法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)定規(guī)范行政執(zhí)法行為，形成用法治的手段來解決司法行政工作面臨的各種困難和問題的工作機(jī)制。重視研究解決法律規(guī)定存在的不協(xié)調(diào)、不配套、不完備等制度性障礙問題，推進(jìn)司法行政職能作用的充分發(fā)揮。

要著力解決影響法制工作充分發(fā)揮作用的體制機(jī)制障礙。不斷加大對法制工作的政策、人力、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)等保障，推動法制工作發(fā)展水平與司法行政事業(yè)改革和發(fā)展形勢相適應(yīng)。保障依法行政工作經(jīng)費(fèi)，行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需經(jīng)費(fèi)，并全額納入本單位、本部門預(yù)算管理，確保行政管理、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、執(zhí)法科學(xué)技術(shù)研發(fā)、依法行政理論實(shí)務(wù)研究以及購買法律服務(wù)所需要的經(jīng)費(fèi)。

要健全法制工作機(jī)構(gòu)，科學(xué)合理配置法制工作部門職能。重點(diǎn)解決好機(jī)構(gòu)、編制和經(jīng)費(fèi)保障問題，使法制機(jī)構(gòu)的規(guī)格、編制、經(jīng)費(fèi)與其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)相適應(yīng)。編制少、不能適應(yīng)職責(zé)任務(wù)的單位，要適當(dāng)增加編制或采取兼職的辦法;編制有空缺的，要抓緊選調(diào)人員進(jìn)行充實(shí)。進(jìn)一步加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)對刑罰執(zhí)行、監(jiān)管改造、教育矯治、獄政所政管理、行政審批、行政處罰等執(zhí)法活動的監(jiān)督，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法。

要加強(qiáng)法制干部隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)提高法制干部的能力素質(zhì)。要加強(qiáng)對法制干部的教育培訓(xùn)力度，努力拓展法制干部的司法行政業(yè)務(wù)知識范圍，不斷提高理論思維能力、法律分析能力、綜合協(xié)調(diào)能力、決策參謀能力。從事法制工作的同志更要自覺提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決問題的意識和能力，急領(lǐng)導(dǎo)之所急，想領(lǐng)導(dǎo)之所想，對重要法律事項(xiàng)要思慮在前、謀劃在前，真正發(fā)揮好依法行政的參謀、助手和法律顧問的作用。