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        司法行政政策的理論與實(shí)踐

        2013-01-31 06:38:27劉武俊中國司法雜志社總編輯研究員
        中國司法 2013年4期
        關(guān)鍵詞:機(jī)關(guān)司法行政

        ■劉武俊 (中國司法雜志社總編輯 研究員)

        司法行政政策的理論與實(shí)踐

        ■劉武俊 (中國司法雜志社總編輯 研究員)

        【編者按】司法行政政策一直是司法行政理論研究比較薄弱的領(lǐng)域。本文比較系統(tǒng)地研究了司法行政政策的基本理論問題,包括司法行政政策的概念、特征、屬性、功能、形式,司法行政政策的制定、執(zhí)行、評估等。文章理論聯(lián)系實(shí)際,既有學(xué)理層面的理論闡述,也緊密結(jié)合司法行政工作實(shí)際,對完善和改進(jìn)司法行政政策的制定、執(zhí)行、評估工作提出了可行性建議,具有一定的理論創(chuàng)新性和實(shí)踐指導(dǎo)性,在一定程度上填補(bǔ)了司法行政政策研究的理論空白。

        “有人的地方就有江湖”,有政府的地方就有政策。公共政策是現(xiàn)代政府行政管理不可替代的重要載體。司法行政政策既是公共政策的重要組成部分,也是司法政策的重要組成內(nèi)容,是一種兼容司法性和行政性的公共政策。通過研究司法行政政策的基本理論和基本規(guī)律,探索司法行政政策在制定實(shí)施中存在的現(xiàn)實(shí)問題和解決對策,可以為完善司法行政政策的制定和實(shí)施乃至進(jìn)一步改進(jìn)司法行政工作提供科學(xué)的理論指南。

        一、司法行政政策的界說

        司法行政政策是司法行政領(lǐng)域的公共政策,是司法行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)一定的司法行政目的而制定的司法行政策略和司法行政準(zhǔn)則。司法行政政策是司法政策體系的重要組成部分,與審判政策、檢察政策等一起構(gòu)成完整的司法政策體系。廣義上的司法行政政策是指有關(guān)國家機(jī)關(guān) (不僅僅是司法行政機(jī)關(guān))制定的涉及司法行政活動(dòng)和司法行政管理的公共政策。狹義的司法行政政策僅指擁有政策制定權(quán)限的司法行政機(jī)關(guān)(主要是指司法部)依法制定的指導(dǎo)司法行政工作的政策。本文傾向于廣義的司法行政政策。

        司法行政政策是司法行政機(jī)關(guān)依法行政的重要載體。司法行政工作是政策性和法律性都很強(qiáng)的專門工作,體現(xiàn)出更為明顯的策略性和指導(dǎo)性。離開司法行政政策這個(gè)抓手,離開政策的指導(dǎo),司法行政工作或?qū)⒋绮诫y行。司法行政工作在相當(dāng)程度上是通過制定、修改和完善司法行政政策來推進(jìn)的,具有比較鮮明的政策推進(jìn)型特點(diǎn)。作為國務(wù)院主管全國司法行政工作的部門,司法部主要是依法制定、解釋、完善和督促落實(shí)司法行政政策的領(lǐng)導(dǎo)部門。以司法部為決策中樞的司法行政機(jī)關(guān),無疑是司法行政政策最主要的決策主體和執(zhí)行主體。牽頭制定和督促實(shí)施司法行政政策是司法部的一項(xiàng)重要職能。作為司法行政系統(tǒng)的最高行政機(jī)關(guān),司法部應(yīng)當(dāng)以牽頭制定和督促實(shí)施司法行政政策作為工作的重要抓手。

        所謂政策是公共權(quán)威為解決公共問題而制定的策略,司法行政政策是公共權(quán)威為解決司法行政問題而制定的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和管理司法行政活動(dòng)的方針策略,這個(gè)公共權(quán)威一般包括執(zhí)政黨、司法行政機(jī)關(guān)及有關(guān)國家機(jī)關(guān)。在我國,司法行政政策的主體主要是司法行政機(jī)關(guān),同時(shí)也包括與司法活動(dòng)有關(guān)的司法機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)乃至執(zhí)政黨,在一定情況下還包括其他國家機(jī)關(guān) (如涉及司法行政經(jīng)費(fèi)政策的財(cái)政機(jī)關(guān)、涉及司法行政人事管理的人力資源和社會保障機(jī)關(guān)等)。司法行政政策的基本內(nèi)容是策略,對于司法行政工作具有指導(dǎo)性、引導(dǎo)性和倡導(dǎo)性的權(quán)威策略。

        一般而言,司法行政政策具有管理性、服務(wù)性、指導(dǎo)性等基本屬性,既具有一般公共政策的屬性,又折射了司法行政權(quán)的個(gè)性。

        司法行政政策具有管理性。司法行政機(jī)關(guān)本身就是司法行政事務(wù)的專門管理機(jī)構(gòu),屬于國家行政機(jī)關(guān)的序列,行使行政管理權(quán)。作為司法行政管理不可缺少的手段和依據(jù),司法行政政策具有濃厚的行政管理色彩。

        司法行政政策具有服務(wù)性。每一項(xiàng)司法行政政策都服務(wù)于貫徹落實(shí)國家法律法規(guī)和重大司法政策的需要,服務(wù)于司法行政中心工作,也服務(wù)于保障司法活動(dòng)的正常運(yùn)行。公共政策就是政府提供公共服務(wù)的公共產(chǎn)品,司法行政工作本身就是為司法活動(dòng)正常運(yùn)行提供服務(wù)和保障的,因而司法行政政策也直接或者間接地彰顯這種服務(wù)屬性。此外,司法行政具有面向社會提供公共法律服務(wù)的職能,大量與指導(dǎo)和監(jiān)管公共法律服務(wù)有關(guān)的司法行政政策,都帶有濃厚的社會服務(wù)性。

        司法行政政策具有指導(dǎo)性。司法行政政策對于各級司法行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨和政府的方針政策、國家法律法規(guī)以及各項(xiàng)司法行政工作,具有重要的指導(dǎo)作用。這種指導(dǎo)性一方面體現(xiàn)為司法行政政策具有鮮明的導(dǎo)向性,尤其是政治導(dǎo)向,體現(xiàn)司法行政主管部門的意志傾向性,確保司法行政工作堅(jiān)持正確的政治方向。另一方面,體現(xiàn)為對司法行政活動(dòng)的工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。司法行政政策的主要作用就是指導(dǎo)司法行政工作順利運(yùn)作,這種指導(dǎo)往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性。

        二、司法行政政策的功能

        司法行政政策對于督促司法行政機(jī)關(guān)依法行政,充分行使司法行政職能,整合司法行政工作效能和司法行政資源,統(tǒng)籌紛繁復(fù)雜的司法行政事務(wù),都具有法律和其他政策不可替代的重要功能。

        司法行政政策的突出功能是指導(dǎo)。亦即指導(dǎo)各級司法行政機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)國家的方針政策,準(zhǔn)確實(shí)施國家的法律法規(guī),同時(shí)引導(dǎo)社會公眾了解、配合、支持和參與司法行政工作。通過司法行政政策的指導(dǎo),可以確保司法行政工作的政治效果、法律效果、行政效果和社會效果。從某種意義上講,司法行政政策就類似于司法行政工作的“指南針”,缺乏司法行政政策的導(dǎo)向功能,司法行政工作就容易迷失方向。司法行政機(jī)關(guān)也是國家的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān),司法行政工作具有較強(qiáng)的法律性,諸如監(jiān)獄工作、社區(qū)矯正工作等等,都是刑事執(zhí)法活動(dòng)。在執(zhí)法活動(dòng)中如何準(zhǔn)確實(shí)施法律法規(guī),實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一,往往需要通過司法行政政策予以指導(dǎo)和規(guī)范。

        司法行政政策具有規(guī)范權(quán)力和行為的重要功能,規(guī)范司法行政權(quán)力的行使、規(guī)范司法行政行為?!皩?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,司法行政權(quán)力也需要關(guān)進(jìn)制度的籠子。打造制度的籠子既需要?jiǎng)傂詸?quán)威的法律法規(guī),也需要因地制宜、靈活多樣的公共政策。司法行政工作大多是紛繁復(fù)雜的行政類事務(wù),政策的調(diào)整和規(guī)范往往更為靈活、更為妥當(dāng)。

        司法行政政策具有社會控制的重要功能。社會控制就是通過社會力量使人們遵從社會規(guī)范,維持社會秩序的過程。法律、道德、宗教是社會控制的三種主要手段。司法行政政策是法律實(shí)現(xiàn)社會控制的重要輔助手段。司法行政政策可以與司法行政法律攜手共同締造權(quán)威、有序、靈活、富有彈性的司法秩序。

        司法行政政策具有資源配置的重要功能。司法行政政策是配置司法行政資源的重要介質(zhì)。司法行政資源本身具有有限性和稀缺性,需要通過司法行政政策實(shí)現(xiàn)對有限司法資源的合理調(diào)配。從資源的角度講,司法行政政策往往涉及人、財(cái)、物以及法律法規(guī)等司法資源的配置,圍繞人、財(cái)、物以及法律法規(guī)等司法行政資源展開。

        司法行政政策具有助推司法行政體制改革的重要功能,堪稱司法行政體制改革的推進(jìn)器。探索性的政策往往是改革的先導(dǎo),不少司法行政改革舉措都是以政策文件形式出臺的。司法行政機(jī)關(guān)要善于運(yùn)用司法行政政策來謀劃、推進(jìn)和鞏固司法行政改革的成果。同其他領(lǐng)域的行政體制改革類似,司法行政體制改革也是政策推進(jìn)型的改革模式,離不開司法行政政策的推進(jìn)和保障。

        例如圍繞監(jiān)獄體制改革,有關(guān)部門先后頒布了幾個(gè)權(quán)威文件,包括2003年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革工作試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》、2007年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于全面實(shí)行監(jiān)獄體制改革指導(dǎo)意見的通知》等,相關(guān)文件明確了監(jiān)獄體制改革的工作思路、政策規(guī)定、改革內(nèi)容等。公證改革方面,2000年國務(wù)院批準(zhǔn)司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》。社區(qū)矯正工作方面,“兩高兩部”就曾先后印發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》、《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》、《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》、《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》等一系列指導(dǎo)性文件?!渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》就是將各地在實(shí)踐中形成的行之有效的社區(qū)矯正工作體制機(jī)制、矯正方法和模式等用規(guī)范性文件的形式固定下來,上升為統(tǒng)一的制度,成為社區(qū)矯正工作的操作規(guī)范和基本依據(jù),為社區(qū)矯正工作提供了重要的制度保障,并為研究制定《社區(qū)矯正法》積累了經(jīng)驗(yàn)和奠定了基礎(chǔ)。不少司法行政法律如《律師法》、《公證法》等都是將改革成果先用政策鞏固再上升為相應(yīng)的法律規(guī)定。

        三、司法行政政策的形式

        司法行政政策的表現(xiàn)方式主要是各種司法行政文件、規(guī)章等。在特殊情況下,也可能體現(xiàn)在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話甚至重要批示之中。

        司法行政文件和司法行政規(guī)章是司法行政政策的主要表現(xiàn)形式。司法行政文件通常有中央文件、國務(wù)院文件和司法部文件等之分。文件的名稱一般有通知、意見、規(guī)定等,有司法部直接印發(fā)的文件,也有中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)、中辦轉(zhuǎn)發(fā)的文件。如《中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)〈中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法制宣傳教育的第六個(gè)五年規(guī)劃 (2011-2015)〉的通知》,就是關(guān)于法制宣傳教育的重要司法行政文件。2010年中辦、國辦以中辦發(fā)【2010】30號文轉(zhuǎn)發(fā)《司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)律師工作的意見》,對律師工作改革發(fā)展作出了全面部署。司法部《關(guān)于印發(fā)〈基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制實(shí)施意見〉的通知》,對各地開展基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)脫鉤改制工作提供了具體的指導(dǎo)意見。司法部、財(cái)政部制定的《監(jiān)獄基本支出經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》,對于健全監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度具有積極意義。

        司法行政規(guī)章是司法行政機(jī)關(guān)依照法律和行政法規(guī)自行制定的政府部門規(guī)章,屬于司法行政機(jī)關(guān)行政立法的產(chǎn)物,表現(xiàn)形式往往是規(guī)定、辦法、細(xì)則,一般以司法部令的形式發(fā)布。司法行政規(guī)章既具有一定的法律效力,同時(shí)又往往帶有濃厚的政策指導(dǎo)性,從廣義上講亦可列入司法行政政策的范疇。

        四、司法行政政策的制定

        司法行政政策的制定主體是有決策權(quán)的公共權(quán)威,包括黨中央、國務(wù)院和司法部以及有權(quán)限的地方黨委政府和地方司法行政機(jī)關(guān)。在一般情況下,制定主體主要是司法行政機(jī)關(guān),以及與司法行政活動(dòng)有關(guān)的其他司法機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)、國家權(quán)力機(jī)關(guān)乃至執(zhí)政黨 (如涉及司法行政經(jīng)費(fèi)政策的財(cái)政機(jī)關(guān)、涉及司法行政人事管理的人力資源和社會保障機(jī)關(guān)等)。

        司法行政政策制定的基本原則是法治原則、民主原則和科學(xué)原則。法治原則要求司法行政政策的制定必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行,嚴(yán)格依照國家法律和行政法規(guī)的規(guī)定、原則和精神進(jìn)行,不得拋開法律的框架另起爐灶。民主原則要求既要體現(xiàn)政策內(nèi)容的民主,也要體現(xiàn)政策制定過程的民主。司法行政政策要充分吸納民意,代表廣大人民的意志和利益而不僅僅是司法行政機(jī)關(guān)的部門利益;要擴(kuò)大公眾和專家對政策制定的民主參與,重大政策要向社會各界廣泛征求意見??茖W(xué)原則要求司法行政政策的制定要進(jìn)行科學(xué)的論證和可行性評估,提高政策的質(zhì)量。

        司法行政政策制定的程序具有規(guī)范、靈活、高效的行政特點(diǎn)。一般而言,政策制定大致包含了確定目標(biāo)、規(guī)劃方案、政策抉擇和合法化等環(huán)節(jié)。司法行政政策通常也要經(jīng)過確定政策目標(biāo)、調(diào)研收集信息、擬定政策方案、評估抉擇決策和正式頒布等環(huán)節(jié)。確定政策目標(biāo),就是制定主體要明確該政策的調(diào)整目標(biāo)和預(yù)期目標(biāo),這樣才能有的放矢地制定政策。調(diào)研收集信息,就是要圍繞政策目標(biāo)深入調(diào)研,獲取翔實(shí)的政策信息,為擬定政策方案創(chuàng)造條件。擬定政策方案,就是司法行政政策起草成型的階段,盡量擬定供決策篩選的多種方案。評估抉擇決策,就是對政策方案進(jìn)行可行性評估和篩選的實(shí)質(zhì)性決策階段。正式頒布,就是將醞釀成熟、修改完善的政策文本正式以規(guī)范性文件的形式公布。

        司法行政政策的制定要重視充分吸納民意,建立司法行政政策的公眾有序參與機(jī)制,積極倡導(dǎo)重大司法行政政策的公眾參與,擴(kuò)大公民對司法行政政策制定的有序參與。公民參與是實(shí)現(xiàn)公共政策有效執(zhí)行的重要保障。公共政策制定中有沒有公眾的參與,是否符合社會公眾的利益需求,這在相當(dāng)程度上決定著公共政策制定的合理性和實(shí)施的可行性。為制定科學(xué)合理的司法行政政策,應(yīng)該通過科學(xué)的民意調(diào)查、聽證會、旁聽會、協(xié)商談判、政府信息公開等制度建設(shè),健全公眾參與司法行政政策決策的程序,建立起完善的公民有序參與司法行政政策制定的機(jī)制,提高司法行政政策決策的透明度。

        實(shí)踐中,司法行政政策制定過程存在公眾參與度不夠、程序不夠透明等缺憾。近年來,“兩高”在重大司法解釋制定上采取了在媒體公布草案、召開專家研討論證會等形式廣泛征求民意。建議司法行政機(jī)關(guān)在制定與公眾切身利益密切和為社會廣泛關(guān)注的司法行政政策時(shí),多采取諸如公布草案、召開政策論證會或者聽證會等,廣泛征求包括利益相關(guān)人、法律專家、人大代表、政協(xié)委員和普通民眾等在內(nèi)的社會各界的意見和建議,擴(kuò)大司法行政政策制定的透明度和參與度,讓司法行政政策更多更好地體現(xiàn)民意。

        五、司法行政政策的執(zhí)行

        政策的執(zhí)行就是政策由文本形態(tài)向現(xiàn)實(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)化。執(zhí)行是政策的實(shí)踐環(huán)節(jié),是實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。政策方案一經(jīng)合法化過程并公布后,就進(jìn)入政策執(zhí)行階段。所謂司法行政政策執(zhí)行就是指司法行政政策的執(zhí)行者運(yùn)用各種資源,采取解釋、宣傳、協(xié)調(diào)與控制等各種行動(dòng),將政策的文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果,從而實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的活動(dòng)過程。和其他政策的執(zhí)行過程一樣,司法行政政策執(zhí)行的過程也包括政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、政策實(shí)驗(yàn)、全面實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等環(huán)節(jié)。

        政策的合法有效性是政策執(zhí)行的先決條件。凡交付執(zhí)行的司法行政政策,必須是由法定的有權(quán)限的司法行政機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)制定,不與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突,并在有效期內(nèi)屬于生效的政策性文件。合法性和有效性是司法行政政策執(zhí)行的重要前提條件。需要指出的是,一些時(shí)效上過期或者與修訂后的法律法規(guī)不符的規(guī)章文件,應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止,不再具有可執(zhí)行力。司法行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)規(guī)范性文件的清理工作,及時(shí)清理廢止過期失效的規(guī)范性文件,以免舊的政策文件誤導(dǎo)和干擾新政策的正常執(zhí)行。

        政策的宣傳是政策執(zhí)行的前奏,也是政策順利執(zhí)行的重要條件之一。實(shí)踐證明,政策宣傳不到位,公眾不了解、不認(rèn)同甚至不信任政策及其執(zhí)行者,就更難配合政策的執(zhí)行。而政策執(zhí)行者也容易利用信息不對稱的便利,對上下隱瞞信息,使得信息容易失真,導(dǎo)致政策執(zhí)行的走樣。因此,有必要高度重視司法行政政策的宣傳工作,善于利用各種媒體尤其是新媒體,加強(qiáng)司法行政政策在司法行政系統(tǒng)內(nèi)外的宣傳,營造有利于政策執(zhí)行的輿論氛圍。

        政策執(zhí)行需要重視人財(cái)物資源的保障。幾乎任何政策的執(zhí)行都離不開一定的人財(cái)物資源,司法行政政策亦不例外。司法行政政策的執(zhí)行通常離不開必要的財(cái)力資源、人力資源、物力資源 (司法行政裝備)、信息資源等。司法行政政策在制定之初,就應(yīng)當(dāng)將相關(guān)資源作為可行性要素考慮在內(nèi),在執(zhí)行時(shí)要確保相關(guān)人財(cái)物資源保障到位,以確保政策順利執(zhí)行。有的司法行政政策涉及司法行政隊(duì)伍建設(shè)、司法行政干警編制調(diào)配等,其執(zhí)行需要得到人力資源的支持。有的司法行政政策涉及執(zhí)法裝備的調(diào)配,其執(zhí)行需要得到物力資源的支持。例如,在監(jiān)獄體制改革過程中,司法部就曾會同有關(guān)部門出臺了稅收減免、化解歷史債務(wù)、監(jiān)獄工人加入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)等配套政策,解決了長期困擾監(jiān)獄工作的一些人財(cái)物問題。需要強(qiáng)調(diào)的是,配套經(jīng)費(fèi)是多數(shù)司法行政政策執(zhí)行的不可或缺的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”,缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的政策文件,往往成為一紙空文或“空中樓閣”。配套經(jīng)費(fèi)要本著節(jié)約、合理調(diào)撥、合理使用的原則,杜絕浪費(fèi)。同時(shí),也要加強(qiáng)對配套經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督,防止出現(xiàn)挪用公款、貪污等職務(wù)犯罪。

        司法行政政策執(zhí)行的基本原則是原則性與靈活性相結(jié)合。既要嚴(yán)格執(zhí)行既定的政策,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)允許在不違背政策精神的前提下,結(jié)合各地實(shí)際情況靈活變通創(chuàng)造性地執(zhí)行。司法行政政策的執(zhí)行要防止出現(xiàn)執(zhí)行的偏差,亦即政策的走樣變形,在執(zhí)行司法行政政策的過程中,基層司法行政機(jī)關(guān)不能隨意歪曲、斷章取義,不能搞土政策,使政策走樣。不搞“上有政策,下有對策”。

        需要指出的是,政策變通是政策執(zhí)行中的一種特殊方法,是因人、因時(shí)、因事、因地制宜地執(zhí)行政策的方法,也是原則性與靈活性原則在政策執(zhí)行過程中的體現(xiàn)。政策變通是個(gè)中性的概念,并不是貶義詞,不是對政策的歪曲。政策變通是“在制度的運(yùn)作中,執(zhí)行者在未得到制度決定者的正式準(zhǔn)許、未通過改變制度的正式程序的情況下,自行作出改變原制度中的某些部分的決策,從而推行一套經(jīng)過改變的制度安排這樣一種行為或運(yùn)作方式”①劉世定、孫立平:“制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組”:《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》,《中國社會科學(xué)季刊》(香港)1997年冬季卷 (總21期)。。正確的政策變通法則是“求神似,去形似”。

        政策執(zhí)行要防止政策的失真性執(zhí)行。政策執(zhí)行失真是指公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象。中央政策在落實(shí)過程中往往面臨著政策再細(xì)化和再規(guī)劃的過程,地方可能會根據(jù)自身的特殊性和地方利益運(yùn)用自由裁量權(quán)對中央政策采取具體化處理,從而形成形態(tài)各異的公共政策。在這個(gè)過程中就可能會出現(xiàn)政策的失真性執(zhí)行。政策的失真性執(zhí)行不同于政策創(chuàng)新,政策創(chuàng)新不是對中央政策精神的背離,而是地方因地制宜創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。中央層級的政策在落實(shí)的過程中,往往要經(jīng)歷省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級多個(gè)治理場域和執(zhí)行鏈條,在這個(gè)漫長的政策執(zhí)行鏈條中,政策失真性的幾率可能是很高的。因此,加強(qiáng)司法部和省級司法行政機(jī)關(guān)對政策實(shí)施的高位推動(dòng),以及對“政策落地”過程的巡視、監(jiān)督和檢查,往往是確保政策得到真實(shí)性執(zhí)行的關(guān)鍵。

        政策執(zhí)行過程中還需要防止“偷梁換柱”的假執(zhí)行,使政策執(zhí)行表面上看與原政策相一致,而事實(shí)卻背離了原政策的精神內(nèi)容。防止敷衍了事做表面文章的假執(zhí)行。防止抵制性的不作為,亦即政策執(zhí)行者刻意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行中央或上級政策的行為。防止空談式的執(zhí)行,對政策內(nèi)容僅僅停留在宣傳上,實(shí)際上并沒有制定出可操作的具體措施。有的地方執(zhí)行政策往往停留在宣傳發(fā)動(dòng)和調(diào)查摸底狀態(tài),對政策執(zhí)行始終抱觀望的態(tài)度。防止截留政策,亦即政策在自上而下的傳遞過程中,執(zhí)行主體將政策中途截留,使政策的精神和內(nèi)容不能傳達(dá)到目標(biāo)群體和利益相關(guān)人的一種政策執(zhí)行失真行為。防止選擇性執(zhí)行,亦即一個(gè)完整的政策在政策執(zhí)行過程中被掐頭去尾按其部門甚至領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志有選擇地執(zhí)行對執(zhí)行者有利的部分。

        政策執(zhí)行中的種種亂象,折射了執(zhí)行主體的利益博弈和利益糾結(jié)。惟有樹立正確的大局觀和利益觀,才能正確對待政策的執(zhí)行,真正將政策執(zhí)行到位。

        六、司法行政政策的評估

        政策評估是政策過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。所謂政策評估,就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種行為,目的在于取得相關(guān)信息,作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。通常包括政策制定的可行性評估、政策執(zhí)行實(shí)效評估。政策評估又可分為事前評估、執(zhí)行評估和事后評估。事前評估是在政策執(zhí)行之前進(jìn)行的一種帶有預(yù)測性質(zhì)的評估。事后評估在政策執(zhí)行完成以后發(fā)生,是最主要的一種評估方式。

        只有通過政策評估,才能科學(xué)判斷一項(xiàng)政策是否收到了預(yù)期效果,從而決定這項(xiàng)政策是應(yīng)該繼續(xù)、修正抑或終結(jié)。通過政策評估,還可以總結(jié)政策制定和執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),進(jìn)一步完善政策的制定和執(zhí)行。政策評估本身不是目的,評估的目的是為了改進(jìn)政策的質(zhì)量。

        政策的評估過程主要圍繞政策效果而展開。政策的效果如何,需要建立一套評估的標(biāo)準(zhǔn)。沒有標(biāo)準(zhǔn)也就無從對一項(xiàng)政策進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確和客觀的評估。當(dāng)前我國政策評估實(shí)踐中使用的仍然是定性分析方法多,定量分析方法少;政策評估實(shí)踐中用價(jià)值判斷取代實(shí)證分析。

        司法行政政策的評估,既要評估政策執(zhí)行的結(jié)果,是否實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo),也要評估政策的效益,對政策結(jié)果和政策投入做出評價(jià),評估政策的綜合影響力,還要評估政策制定的可行性。

        司法行政政策的評估重點(diǎn)是評估司法行政政策的實(shí)效,政策目標(biāo)的合理性、可行性和經(jīng)濟(jì)性。司法行政政策的制定和實(shí)施都要講求成本與收益,要力求實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

        構(gòu)建科學(xué)的司法行政政策評價(jià)指標(biāo)體系是司法行政政策實(shí)現(xiàn)科學(xué)評估的關(guān)鍵。司法行政政策的評估要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化,就必須構(gòu)建一套科學(xué)的政策評估指標(biāo)體系,對司法行政政策的合法性、科學(xué)性、民主性、可行性和實(shí)際效果等進(jìn)行全面的評估。司法行政政策評估指標(biāo)體系要涵蓋效果、效益、效率和公正等要素,主要包括合法性指標(biāo)、科學(xué)性指標(biāo)、民主性指標(biāo)、可行性指標(biāo)、實(shí)效性指標(biāo)以及民意滿意度指標(biāo)等。

        (責(zé)任編輯 張文靜)

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