石憶邵

（同濟(jì)大學(xué)測繪與地理信息學(xué)院，上海 200092）

1 新型城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)

錢從哪里來、人往哪里去是世界各國城市化進(jìn)程中所面臨的兩個(gè)共性問題。近年來，“新型城鎮(zhèn)化”已成為中國各級政府部門、學(xué)術(shù)界、企業(yè)界乃至普通百姓津津樂道的熱題，并被視為中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎[1-3]。與舊的城鎮(zhèn)化模式相比，新型城鎮(zhèn)化的主要特點(diǎn)是：（1）新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化而非物的城鎮(zhèn)化、地的城鎮(zhèn)化。改變過去“要地不要人”的舊城鎮(zhèn)化模式[4-5]，扭轉(zhuǎn)“人口城市化”滯后于“土地城市化”的非集約發(fā)展局面，推進(jìn)“人地互動(dòng)轉(zhuǎn)性”的城鎮(zhèn)化，是中國新型城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)。（2）新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是“社會(huì)投資驅(qū)動(dòng)型”城鎮(zhèn)化而非“房地產(chǎn)投資驅(qū)動(dòng)型”城鎮(zhèn)化[6]。要以居民的社會(huì)福祉最大化而非政府的財(cái)政收益最大化為首要理念。要以農(nóng)民工市民化為主攻任務(wù)，為新市民提供義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)社保、保障性住房等公共服務(wù)，讓他們分享城市發(fā)展成果[7]。（3）新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是“生態(tài)改善型”城鎮(zhèn)化而非“人為造城型”城鎮(zhèn)化。要以“生態(tài)優(yōu)先”而非圈地造城建鎮(zhèn)為核心目標(biāo)，扭轉(zhuǎn)資源高消耗、廢物高排放、環(huán)境高污染的工業(yè)文明發(fā)展偏差，走綠色、低碳、集約的生態(tài)文明發(fā)展道路。（4）新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是內(nèi)涵型城鎮(zhèn)化而非外延型城鎮(zhèn)化。要注重從數(shù)量型增長向質(zhì)量型提升轉(zhuǎn)變，從粗放擴(kuò)張型發(fā)展向資源集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變，重視和加快戶籍、土地、財(cái)稅、投融資、行政等方面的體制和機(jī)制的轉(zhuǎn)型與改革創(chuàng)新，這是新型城鎮(zhèn)化成功的重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前，在土地、淡水、能源等資源約束和環(huán)境約束趨緊的條件下，新型城鎮(zhèn)化用地將首重“盤活存量”，即注重提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量中的比重，扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對新增土地出讓收益的過多依賴，建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度和政策體系[8]。伴隨新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力由政府推動(dòng)為主向市場驅(qū)動(dòng)為主的轉(zhuǎn)變，過分依賴土地財(cái)政的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式不可持續(xù)。另一方面，人的城鎮(zhèn)化既是一種高成本的城鎮(zhèn)化，也是一項(xiàng)需要“先予后取”的長期性的系統(tǒng)工程[9]。2012年中國還有1.9億農(nóng)民工尚未市民化，2020年預(yù)計(jì)為3億人，2030年預(yù)計(jì)達(dá)到3.9億人[10]，要完成如此龐大規(guī)模的農(nóng)民工市民化的重任，顯然離不開財(cái)政與產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)力支持。

2 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金的需求分析

2.1 現(xiàn)有估算思路及結(jié)果述要

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要又是農(nóng)民工的市民化。農(nóng)民工市民化的資金需求包括使農(nóng)民工市民化所必須投入的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施等方面，因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對資金的需求也就表現(xiàn)為農(nóng)民工市民化的資金需求。

目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界對農(nóng)民工市民化的成本及資金需求有多種估算結(jié)果，主要研究成果有：（1）中國海南改革發(fā)展研究院院長遲福林先生估計(jì)，未來10年中國城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，將再有2億農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，加 上現(xiàn)有的1.6億農(nóng)民工，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億左右。農(nóng)民工市民化以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算（較低口徑），能夠增加40萬億元的投資需求[11]。（2） 《中國城市發(fā)展報(bào)告2010》提出：中國未來需要實(shí)現(xiàn)每年2000萬人口進(jìn)城，通過每人投入10萬元來解決半城市化人口的問題，總體需要資金為每年2萬億元。需要由中央政府、地方政府和市場來共同分擔(dān)，其中：中央政府分擔(dān)5000億元，主要用于支付農(nóng)民工市民化的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障支出；地方政府承擔(dān)5000億元，主要用于支付農(nóng)民工市民化的住房成本支出；剩余的1萬億元可以通過市場來解決[12]。（3）國家行政學(xué)院馮俏彬教授估算得出：按2011年不變價(jià)格計(jì)算，將現(xiàn)有已在城市居住的15863萬農(nóng)民工市民化（即存量農(nóng)民工市民化）的總成本為18091.58億元，其中：隨遷子女教育成本和社會(huì)保障成本共計(jì)4152.83億元，應(yīng)由中央政府承擔(dān)；社會(huì)救助和保障性住房成本共計(jì)13938.75億元，應(yīng)由地方政府承擔(dān)；若要在2020年完成存量農(nóng)民工市民化任務(wù)，各級政府每年為此新增的財(cái)政支出為2261.45億元[13]。（4）中國發(fā)展研究基金會(huì)在《中國發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》中所做的估測結(jié)果是：到2020年，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的最小需求量為16萬億元，其中：道路橋梁64800億元，約占40%；公共交通26700億元，約占16%；水熱氣供應(yīng)17600億元，約占11%；綠化13000億元，約占8%；污水處理12000億元，約占7%；市容環(huán)衛(wèi)5020億元，約占3%；其他24551億元，約占15%[14]。

上述估算結(jié)果要么僅考慮了存量農(nóng)民工市民化的資金需求而忽視了新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口的資金需求；要么僅考慮了不同區(qū)域之間農(nóng)民工市民化的成本差異而忽視了不同等級和規(guī)模的城市之間農(nóng)民工市民化的成本差異，以及不同農(nóng)民工群體之間市民化的成本差異；要么僅考慮了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資而忽視了社會(huì)資本投資，從而影響估算結(jié)果的客觀性和科學(xué)性。

2.2 本文的估算思路及結(jié)果

2.2.1 估算方案一：考慮不同區(qū)域的差異性 （1）2020年的資金需求總量估算。首先估算存量農(nóng)民工市民化的資金需求。2011年全國外出農(nóng)民工15863萬人，其中東部地區(qū)占31.6%，中部地區(qū)占36.6%，西部地區(qū)占31.8%[15]。到2020年如果使現(xiàn)有外出存量農(nóng)民工中的65%左右（約1億人）基本實(shí)現(xiàn)市民化，按東部地區(qū)人均投入20萬元、中部地區(qū)人均投入13萬元、西部地區(qū)人均投入8萬元計(jì)算，得到：東部地區(qū)需投入資金63200億元，中部地區(qū)需投入資金47580億元，西部地區(qū)需投入資金25440億元，三者合計(jì)共需投入資金136220億元。其次估算增量農(nóng)民工市民化的資金需求。預(yù)測到2020年，全國新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口14000萬人，其中：東部地區(qū)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口5600萬人，中部地區(qū)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口4400萬人，西部地區(qū)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口4000萬人。到2020年若使其中的1億人（約70%左右）市民化，則東、中、西部地區(qū)分別需要投入資金80000億元、40859億元和22856億元，三者合計(jì)共需投入資金143715億元。上述兩個(gè)方面總計(jì)，到2020年若要完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)，共需投入資金279935億元。（2）2030年的新增資金需求總量估算。同理，首先估算存量農(nóng)民工市民化的資金需求。到2030年，其余6000萬存量農(nóng)民工全部市民化，則東部地區(qū)需投入資金37920億元，中部地區(qū)需投入資金28548億元，西部地區(qū)需投入資金15264億元，三者合計(jì)共需投入資金81732億元。然后估算增量農(nóng)民工市民化的資金需求。預(yù)測到2030年，再使14000萬增量農(nóng)民工市民化，則東、中、西部地區(qū)分別需要投入資金112000億元、57200億元和32000億元，三者合計(jì)共需投入資金201200億元。上述兩個(gè)方面總計(jì)，到2030年若要再完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)，共需投入資金282932億元。

2.2.2 估算方案二：考慮不同等級規(guī)模城市的差異性 （1）2020年的資金需求總量估算。首先估算存量農(nóng)民工市民化的資金需求。2011年全國外出農(nóng)民工15863萬人，其中：在直轄市務(wù)工的占10.3%，在省會(huì)城市務(wù)工的占20.5%，在地級市務(wù)工的占33.9%，在縣級市務(wù)工的占23.7%，在建制鎮(zhèn)務(wù)工的占8.9%，在港澳臺和國外務(wù)工的占2.7%[16]。到2020年如果使現(xiàn)有外出存量農(nóng)民工中的65%左右（約1億人）基本實(shí)現(xiàn)市民化（在港澳臺和國外務(wù)工的按進(jìn)入省會(huì)城市計(jì)算），假設(shè)按直轄市人均投入25萬元、省會(huì)城市人均投入20萬元、地級市人均投入15萬元、縣級市人均投入10萬元、建制鎮(zhèn)人均投入8萬元計(jì)算，得到：直轄市需投入資金25750億元，省會(huì)城市需投入資金46400億元，地級市需投入資金50850億元，縣級市需投入資金23700億元，建制鎮(zhèn)需投入資金7120億元，以上5者合計(jì)共需投入資金153820億元。其次估算增量農(nóng)民工市民化的資金需求。預(yù)測到2020年，全國新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)城人口14000萬人，其中：直轄市新增420萬人，省會(huì)城市新增3500萬人，地級市新增4900萬人，縣級市新增4200萬人，建制鎮(zhèn)新增980萬人。到2020年若使其中的1億人（約70%左右）市民化，則分別需要投入資金為：直轄市7350億元，省會(huì)城市49000億元，地級市51450億元，縣級市29400億元，建制鎮(zhèn)5488億元，以上5者合計(jì)共需投入資金142688億元。上述兩個(gè)方面總計(jì)，到2020年若要完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)，共需投入資金296508億元。（2）2030年的新增資金需求總量估算。同理，首先估算存量農(nóng)民工市民化的資金需求。到2030年，若將余下6000萬存量農(nóng)民工全部市民化，則直轄市需投入資金15450億元，省會(huì)城市需投入資金27840億元，地級市需投入資金30510億元，縣級市需投入資金14220億元，建制鎮(zhèn)需投入資金4272億元，以上5者合計(jì)共需投入資金92292億元。然后估算增量農(nóng)民工市民化的資金需求。預(yù)測到2030年，再使14000萬增量農(nóng)民工市民化，則分別需要投入資金為：直轄市10500億元，省會(huì)城市70000億元，地級市73500億元，縣級市42000億元，建制鎮(zhèn)7840億元，以上5者合計(jì)共需投入資金203840億元。上述兩個(gè)方面總計(jì)，到2030年若要再完成2億農(nóng)民工的市民化任務(wù)，共需投入資金296132億元。

綜上，若要在2020年解決2億農(nóng)民工的市民化問題，按2011年現(xiàn)價(jià)計(jì)算，則資金需求總規(guī)模約為279935—296508億元；若要在2030年再使2億農(nóng)民工市民化，則 新增資金需求總規(guī)模約為282932—296132億元。

3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源渠道

由上可知，新型城鎮(zhèn)化是高成本的城鎮(zhèn)化，只有依靠多元化的資金來源渠道，才能籌措巨額的建設(shè)資金，進(jìn)而完成新型城鎮(zhèn)化的預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)。（1）土地運(yùn)作。土地出讓收入總體上雖然將趨于減少，但在工業(yè)化和城市化尚未基本完成的地區(qū)，其地位與作用仍然不宜全盤否定，關(guān)鍵是要優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少增量土地出讓收入，提高存量土地收入占比。（2）債券融資。通過發(fā)行市政債、公司債等債券，增加地方建設(shè)資金來源渠道[17]。（3）深化稅制改革，逐步建立以持續(xù)性的財(cái)產(chǎn)稅收益為主的地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。包括開征物業(yè)稅，擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收范圍，一是由城市擴(kuò)大到郊區(qū)、農(nóng)村，二是由僅對新房征稅擴(kuò)大到對存量房征稅，增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收；改革耕地占用稅，將耕地占用稅擴(kuò)大到農(nóng)地占用稅，增加土地取得環(huán)節(jié)的稅收；改革土地增值稅，完善土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收。（4）銀行貸款。要注意控制政府性質(zhì)的土地抵押融資規(guī)模，以便防范金融風(fēng)險(xiǎn)。（5）通過政策引導(dǎo)，提高民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性與比重。（6）進(jìn)城農(nóng)民工自籌。通過盤活農(nóng)村資產(chǎn)，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促使農(nóng)民工帶資進(jìn)城，從而增強(qiáng)他們?nèi)谌氤鞘械某跏假Y本積聚能力。（7）聯(lián)合開發(fā)基金、信托資金、私募資金、稅收增額融資等其他融資手段，也可作為補(bǔ)充形式，鼓勵(lì)嘗試和探索。

4 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的配套措施

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要配套措施是：（1）完善分稅制改革，建立中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制；（2）構(gòu)建以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績考核制度；（3）進(jìn)一步完善征地制度及土地收益分配機(jī)制；（4）建立與完善地方政府債務(wù)審計(jì)機(jī)制；（5）推行房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅收制度改革，確保地方財(cái)政稅源；（6）完善存量建設(shè)用地集約利用機(jī)制；（7）將農(nóng)民工納入城市保障性住房制度體系，并予以重點(diǎn)扶持。

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