● 張 綱

特種設備是指涉及生命安全、危險性較大的設備設施，包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、場（廠）內專用機動車輛等。特種設備不僅是經濟建設的重要基礎設備，也是人民群眾生活不可或缺的基礎設施。國家高度重視特種設備安全監(jiān)察工作，通過長期探索與實踐，逐步形成了具有中國特色的特種設備安全監(jiān)察制度。作為社會主義市場經濟的一個領域，如何構建更加科學規(guī)范、運行高效的特種設備安全監(jiān)察制度體系，亟待用改革創(chuàng)新的理念繼續(xù)研究與探索。

一、新形勢

我國特種設備安全監(jiān)察工作已有57年歷史，改革開放后步入發(fā)展快車道。國家建立監(jiān)管制度、健全專門機構、完善法制建設，形成了全過程安全監(jiān)察的工作體系，實施了安全監(jiān)察與檢驗檢測相結合的雙軌體制。多年來，特種設備萬臺設備事故起數、死亡人數持續(xù)下降，為促進我國經濟社會快速持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。進入新時期，特種設備安全監(jiān)察工作出現(xiàn)了一系列新情況，面臨著新的形勢，主要表現(xiàn)在：

（一）設備數量快速增長。隨著我國經濟社會的發(fā)展，特別是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，特種設備總量迅猛增長。10年來，我國特種設備平均增速達到10%以上，截至2012年底，全國在用特種設備總量已達788萬臺，進入新世紀后設備總量翻了近兩番。同時，使用范圍越來越廣，從城市到鄉(xiāng)村，從工業(yè)生產到人民生活，特種設備已覆蓋到所有地域、各行各業(yè)。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，顯然不能適應新形勢的要求，探索“權責對應、多元共治”的監(jiān)管新模式已經成為亟待解決的緊迫問題。

（二）科技進步日新月異。技術創(chuàng)新促進特種設備向大型化、高參數、高風險發(fā)展，新材料、新結構、新工藝層出不窮，在役設備的長周期使用等都對安全監(jiān)察提出了新要求。特別是現(xiàn)代信息技術的應用，催生著特種設備監(jiān)管方式和內涵的創(chuàng)新，例如，基于信息技術的動態(tài)監(jiān)管、基于信用采集的分類監(jiān)管、基于風險分析的分級監(jiān)管等，將深層次地影響著安全監(jiān)察的模式與效能。

（三）安全監(jiān)察與節(jié)能監(jiān)管并舉。2007年我國新修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》，將高耗能特種設備納入了國家監(jiān)管范疇；2009年國務院新修訂的《特種設備安全監(jiān)察條例》具體提出了相關高耗能特種設備節(jié)能監(jiān)管內容，這是優(yōu)化政府管理資源、促進特種設備安全與節(jié)能協(xié)調發(fā)展的一項法律措施。鑒于安全監(jiān)察主要體現(xiàn)為監(jiān)管制約，而節(jié)能發(fā)展則更多體現(xiàn)為激勵引導，因此需要加快實現(xiàn)監(jiān)管方式與機制的協(xié)調銜接。從這個意義上說，節(jié)能監(jiān)管工作不僅賦予了安全監(jiān)察機構的新職能，也提出了創(chuàng)新監(jiān)管模式的新要求。

（四）開放型經濟體系建設加快。在全球化、市場化大背景下，著力培育開放型經濟發(fā)展新優(yōu)勢涉及到多個領域。世界各國特種設備安全監(jiān)管模式不盡相同，但共同點是重視市場在配置資源中的基礎性作用，包括準入制度、抽查制度、檢驗制度以及社會監(jiān)督制度等。我國這些基本制度的建立源于計劃經濟時期，現(xiàn)階段有序推進特種設備制造許可、人員資質、標準制訂、檢驗檢測等方面的國際接軌，營造無差別、高效率的市場環(huán)境，對于增強產業(yè)核心競爭力、維護國家利益、促進外貿發(fā)展都是重要的。特種設備監(jiān)管模式的變革不僅是經濟發(fā)展方式轉變的要求，也是開放型經濟體系培育完善的需要。

二、新思考

轉變政府職能是行政體制改革的核心。按照社會主義市場經濟的改革方向，要更加尊重規(guī)律，轉變政府職能，處理好政府與市場、政府與社會的關系，以促進特種設備安全與節(jié)能事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）深化監(jiān)管模式改革。改革監(jiān)管模式，是促進政府職能轉變的重要內容。我國特種設備行政審批制度建立于改革開放初期，實施30多年來，在促進特種設備質量提升、保障特種設備安全使用方面發(fā)揮了重要作用。近幾年，特種設備安全監(jiān)察部門探索了審查、批準、監(jiān)督“三分離”的行政許可改革，在規(guī)范運行、監(jiān)督制約、提高效能等方面取得了明顯成效，但也存在著改革不徹底、權責不對應的問題。從長遠看，根本出路是按照國務院行政審批制度改革的方向，逐步探索審批主體的轉變，將具體審批工作交由中介機構、社會組織承擔，而政府部門主要履行制定規(guī)則、監(jiān)督執(zhí)法、咨詢服務等職能，真正實現(xiàn)特種設備安全監(jiān)察機構由“監(jiān)管”重回“監(jiān)察”的角色。這種轉變具有審批制度改革的徹底性，與國際通行做法接軌。

（二）推進檢驗工作改革。特種設備檢驗檢測力量由二部分組成，一 是隸屬政府的檢驗機構，二是包括企業(yè)自檢、行業(yè)檢驗機構等社會檢驗力量。監(jiān)管部門所屬的檢驗機構目前具有兩重性質：一方面是政府履行監(jiān)管職能的基礎，為特種設備安全監(jiān)察提供技術支撐；另一方面則面向市場，為社會提供檢驗檢測技術服務。在市場經濟充分發(fā)展的條件下，兩種檢驗職能應予以分離，不宜混淆。鑒于特種設備涉及國計民生、公眾安全，各級政府須保留一支足以支撐監(jiān)管履職的檢驗技術力量，主要承擔監(jiān)督檢驗、風險監(jiān)測、預警評估、事故調查以及基礎研究等工作，對此類檢驗機構，各級政府應給予充分的經費保障和政策支持，使其成為行政監(jiān)管部門強有力的技術支撐。另外，對大量承擔社會委托檢驗檢測任務的機構，要按照國務院提出的高技術服務領域的發(fā)展方向，面向服務市場，打破地域限制，探索檢驗檢測機構新的發(fā)展方向（如非政府組織），實施跨地區(qū)、跨行業(yè)聯(lián)合重組的模式，在更高層次、更廣領域實現(xiàn)檢驗檢測機構的做大做強和集約化發(fā)展，打造“中國特檢”的世界品牌。

（三）發(fā)揮社會組織作用。近些年，特種設備安全監(jiān)管部門在這方面進行了有益的探索，通過政府委托、購買服務等方式發(fā)揮社會組織的作用，強化指導和管理，規(guī)范社會組織的運作，取得了較好效果。今后可在以下幾方面進一步加大力度，謀求更大突破：一是研究特種設備監(jiān)管模式的頂層設計，按照與市場經濟相適應的社會治理結構的建設方向，明確相關社會組織在制度框架內的定位；二是選擇切入點，根據社會組織發(fā)展情況，逐步讓其有序承接政府委托或轉移的社會管理工作，支撐審批制度改革，促進政府職能轉變；三是指導、監(jiān)督社會組織加快形成行業(yè)自律、健康發(fā)展的運行機制，使其真正成為社會管理的重要組成部分；四是促進社會組織提供更多優(yōu)質的公共服務，包括政策咨詢、技術支持、信息交流、國際合作等，在政府與企業(yè)間發(fā)揮出應有的橋梁紐帶作用。

三、新探索

廣東省處于改革開放的前沿，市場發(fā)育程度較高，經濟社會發(fā)展正全面進入轉型期，深化行政審批制度改革、進一步轉變政府職能的要求十分緊迫。廣東省2012年底在用特種設備達到96萬臺（套），總量和增幅均排在全國前列，安全監(jiān)管矛盾十分突出。在廣東省進行特種設備安全監(jiān)察工作改革探索，具有很強示范意義。經國家質檢總局同意、廣東省政府批準，廣東省質量技術監(jiān)督局選擇數量最多、公眾關注度最高、影響最大的電梯設備，作為特種設備安全監(jiān)察工作改革突破口進行探索。

廣東省電梯安全監(jiān)察模式改革的方向是：堅決轉變以強化行政手段為主要方式的傳統(tǒng)監(jiān)察理念，厘清政府與市場的邊界，形成以電梯安全主體責任落實為核心，社會救助及時、各方監(jiān)督有力的運行機制，營造自我約束、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境。具體改革方案是：明確一個責任、實施兩項改革、建立兩項制度。即落實企業(yè)主體責任，每一臺電梯都必須明確一個“使用權者”，由其承擔安全首負責任；改革電梯維保模式，推進制造企業(yè)為主體的維保體系；改革電梯檢驗模式，發(fā)揮社會檢驗力量的作用；構建電梯安全責任保險制度，發(fā)揮保險機制在事故賠付和風險防范中的作用；構建落實電梯維修改造資金的制度，解決電梯維修改造資金的保障渠道。

目前，廣東省已在廣州、東莞兩市全面鋪開各項改革。兩市70380臺電梯明確了使用管理責任主體，“使用權者”的“首負責任”逐步深入人心；按照國務院批準廣東省行政審批改革先行先試的意見，廣東省不再實施電梯安裝、改造、維修單位許可，由制造企業(yè)維護保養(yǎng)電梯的比例逐步提高；財政劃撥3000萬元專項經費，監(jiān)管部門組織所屬檢驗機構對34084臺在用電梯進行監(jiān)督抽查，為推動電梯定期檢驗社會化創(chuàng)造條件；兩市64%的在用電梯投保第三者責任保險，以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)已初步形成；省住建廳指導各地提取住宅專項維修資金進行電梯維修和更新改造，解決電梯維修資金短缺問題。

廣東省特種設備安全監(jiān)管體制改革探索剛剛起步，盡管選擇的是八類特種設備中的一種，而且目前僅在二個市試點，但展示出的改革理念、發(fā)展方向具有深遠意義，至少體現(xiàn)了以下三點：一是更加突出了企業(yè)安全主體責任。按照“權責對應”原則，企業(yè)承擔首負責任，也賦予了企業(yè)依法選擇檢驗機構的權力。二是更加突出了社會組織作用。相關社會各方在競爭中提供安全技術服務，同時加快建立社會救濟與責任保險制度等。三是更加突出了政府監(jiān)管的科學定位。在市場經濟條件下，政府監(jiān)管功能主要表現(xiàn)在制訂規(guī)則、監(jiān)督檢查、營造和維護公平競爭的環(huán)境。