宋建輝，孫國興，崔 凱

(天津市農(nóng)村經(jīng)濟與區(qū)劃研究所，天津 300192)

近年來，我國城市化水平加快推進。截至2011年底，我國以城鎮(zhèn)人口占全國總人口比重計算的城市化率達到51.3%，全國城鎮(zhèn)人口首次超過了農(nóng)村人口。城市化水平的提高使大量農(nóng)村集體土地轉為城市國有土地，產(chǎn)生了大量“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的失地農(nóng)民。然而，土地對于農(nóng)民來說具有特別重要的經(jīng)濟價值和社會價值，土地是農(nóng)民的衣食之源，生存之本，發(fā)展之基。農(nóng)民失去了土地，也就等于失去了最基本的生活資料及生計來源?，F(xiàn)階段，我國采取一次性貨幣補償安置只是解決了失地農(nóng)民的眼前利益，已有大量實證調查顯示該種補償在結果上無法恢復被安置者失地以前的收入和生活水平。多數(shù)情況下，用地單位即便及時足額給付了經(jīng)濟補償，失地農(nóng)民在一段時間后仍會處于貧困狀態(tài)，且很少能享有和城市居民一樣的社會保障來保證其基本生活。據(jù)九三學社于2003進行的一項調查表明:60%失地農(nóng)民的生活十分困難，而有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30%［1］。實際上，失地農(nóng)民問題的本質是生計問題，而生計問題的核心在于收入問題?；诖耍P者以收入作為失地農(nóng)民問題的研究視角，通過對已有相關研究成果的梳理，力求明確未來失地農(nóng)民問題的研究方向與主題。

1 失地農(nóng)民與失地農(nóng)民收入

對于“失地農(nóng)民”這一概念，當前國內外學界并未形成統(tǒng)一認識，尤其國外針對類似中國現(xiàn)階段農(nóng)民失地現(xiàn)象的直接研究較少。然而，國外關于非自愿移民方面的研究則對目前國內失地農(nóng)民問題研究可提供有益的參考。非自愿移民指因興建工程項目而引起較大數(shù)量的、有組織的人口遷移及其社區(qū)重建活動。非自愿移民中，涉及的人口大部分是農(nóng)民，也就是說這部分人口也可稱為失地農(nóng)民［2］。國內相關學者則從各自視角對這一概念分別給予了不同界定。宋春玲認為失地農(nóng)民是指在我國城市化背景下因自己承包的土地被征用而喪失土地的農(nóng)民［3］。劉翠霄認為失地農(nóng)民是指那些原來擁有土地并且以土地收入為主要生活來源的農(nóng)民，其土地被政府部門或開發(fā)商征用了，征用者只提供給農(nóng)民有限的補償費而不負責為其安排工作，有限的補償費根本無法保障失地農(nóng)民的長期穩(wěn)定生活問題，這些沒有穩(wěn)定生活來源又失去了土地的農(nóng)民被稱為失地農(nóng)民［4］。金麗馥指出，失地農(nóng)民是依法被全部或部分征用承包地的農(nóng)民［5］。潘光輝則認為失地農(nóng)民是指因土地被征用等各種原因而失去大部分或全部土地的農(nóng)民［6］。總體而言，現(xiàn)有研究揭示了失地農(nóng)民“被動失地”這一基本特征，指出了農(nóng)民失地后對其未來生計的影響。綜合已有理論觀點，失地農(nóng)民特指工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村集體土地因非農(nóng)建設需要被征收或征用而導致失去全部或絕大部分土地的農(nóng)民。他們有的在失地時已轉居轉工，在戶籍上成為城市居民;有的在失地時未轉居，戶籍仍為農(nóng)民。然而，他們與未失地農(nóng)民相比，失去了籍以營生的土地;與城市居民相比，則在工作選擇、權利待遇、生活方式等方面也有諸多不同，處于農(nóng)民與市民的邊緣化地帶。

城市化的快速推進直接帶來農(nóng)民收入來源和收入方式的變化。以前從土地上獲得的實物產(chǎn)出直接被有限的補償款替代，農(nóng)民暫時獲得了補償性收入，卻失去了基本的生計來源。農(nóng)民失去土地之后，多數(shù)人收入減少，生活水平降低?！笆杖搿鞭o海中釋義為收進的錢物。據(jù)此，失地農(nóng)民收入可理解為農(nóng)民失去土地后為維持生計所獲得的財物，其通常包括征地補償收入、就業(yè)工資收入、社會保障收入、財產(chǎn)性收入及其他正當合法途徑獲得的收入。城市化的重點在于減少農(nóng)民，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縮小城鄉(xiāng)差距、帶動農(nóng)民致富，而不是讓農(nóng)民以土地換貧困、由農(nóng)民變?yōu)槌鞘胸毭瘛?/p>

2 失地農(nóng)民征地補償收入

國外對失地農(nóng)民征地補償制度較為健全，征地程序公開、透明，補償范圍較全面合理。如英國《都市與鄉(xiāng)村計劃法 (1962年修正案)》提出被征土地按市價補償，其補償范圍和標準為:土地 (包括建筑物)的補償，其標準為公開的土地市場價格;殘余地的分割或損害補償，其標準為市場的補償價格;租賃權的損失補償，其標準為契約未到期的價值及因征用引起的損害;遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補償;其他必要費用支出的補償［7］。美國、加拿大、德國、日本等其他國家法律也都規(guī)定按土地征用前的市場價格給予補償，不僅補償被征土地的現(xiàn)有價值，而且還應補償被征土地可預期、可預見的未來價值。由此可知，國外針對失地農(nóng)民征地補償標準較為科學、公正，農(nóng)民失去土地后基本能得到公平合理的補償。而我國《土地管理法》規(guī)定，被征用的土地補償費為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的6～10倍，安置補助費為4～6倍，如果土地補償費和安置補助費不能使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平，可增加安置補助費，但這兩項費用總和不能超過土地被征用前平均年產(chǎn)值的30倍。蔣和勝、涂文明依據(jù)以上法律規(guī)定結合全國典型省區(qū)具體征地制度和征地實踐測算的征地補償費，東部地區(qū)大約為3萬～12萬元/667m2，中西部地區(qū)大約為1.5萬～6萬元/667m2。有限的土地征用補償費在經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留，村社留存后，剩余部分再按一定方法分配到農(nóng)戶手中，這種補償水平人均僅能維持基本消費2～3年［8］，尚不能解決失地農(nóng)民的長遠生計。而且，征地補償范圍過窄，僅限于土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費，國內相關土地補償法律制度有待修正和完善以充分保障失地農(nóng)民受償權利。據(jù)山西省晉城市城區(qū)農(nóng)林局經(jīng)管站2007年對全市失地農(nóng)民生活狀況組織的問卷調查顯示，10%失地農(nóng)民家庭完全沒有經(jīng)濟來源，20%無固定收入，30%的家庭僅1人有固定工作或2人有臨時工作，許多失地農(nóng)民家庭收入僅夠維持生活，負擔沉重［9］。具體到天津失地農(nóng)民補償安置而言，一個顯著的特點即采用“宅基地換房”實物補償?shù)姆绞綖檗r(nóng)民解決失地后的安居住房問題，農(nóng)民不必為住房無著落而發(fā)愁。然而，失去土地后，農(nóng)民迫于自身技能所限無法在當?shù)囟a(chǎn)業(yè)順利實現(xiàn)就業(yè)，未來生存發(fā)展面臨極大挑戰(zhàn)?？梢姡恋匾恢笔寝r(nóng)民最主要的關鍵自然資本，農(nóng)民失去了土地，也就意味著失去了最主要的經(jīng)濟來源和生活保障。

對于政府而言，一次性貨幣補償安置簡便易行，只需將安置補償費發(fā)放給被征地農(nóng)民即可，然后讓其自謀出路。然而，對于失地農(nóng)民來說，這種以產(chǎn)值倍數(shù)法為標準進行的補償明顯偏低，因為它僅僅考慮到土地本身的價值，而未考慮到土地的非農(nóng)化價值及土地非農(nóng)化后的增值收益。那么，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民的利益為何受到損害呢?歸納起來主要有以下幾方面原因:第一，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權虛置。理論界普遍認為，農(nóng)村集體產(chǎn)權缺陷是農(nóng)民利益受損的根本原因。我國現(xiàn)有法律規(guī)定了我國農(nóng)村的土地所有權是屬于農(nóng)村集體，而在實踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”，是一個虛置的權利主體［10］。而西方發(fā)達國家土地征收的產(chǎn)權關系非常明晰，征地主體和客體都比較明確，征地雙方尤其是失地農(nóng)民充分享有法律賦予的各項權利并承擔相應義務，有效避免了土地征收過程中的侵權行為。如美國的《聯(lián)邦土地政策管理法》、英國的《強制征購土地法》都規(guī)定:在土地私有的前提下，征地雙方必須在法定的權利義務框架內實施行為［11］。國外雖實行土地私有制，但在完善我國土地產(chǎn)權制度中仍可以有選擇的吸收借鑒，使農(nóng)村集體土地產(chǎn)權主體實體化或指定關系緊密的代理人切實維護農(nóng)村集體利益。第二，現(xiàn)有土地征用制度不合理。世界上大多數(shù)國家法律明確規(guī)定，國家為了公共利益需要可以對土地實行征收或征用并給予補償，且對“公共利益”界定較為明確。如加拿大依據(jù)聯(lián)邦及安大略省征地法規(guī)定:征地范圍嚴格限制在為公共服務的交通、能源、水利、環(huán)境保護、市政建設及文物遺跡保護、學校、醫(yī)院、社會福利等領域［12］。美國、英國、日本、韓國等諸多國家也通過概括式或列舉式對公共利益做出了準確界定以防止征地權濫用。我國《憲法》和《土地管理法》對征地問題同樣做出了規(guī)定，然而卻未對“公共利益”范疇做出明確界定，使其成為相關職能部門和地方領導自由裁量的權力，這也為征地權的濫用提供了方便之門。另外，國土部門在征地過程中還存在征地程序不規(guī)范、“兩公告一登記”制度不能有效落實、公開性不夠、帶有暗箱操作等行政尋租行為，嚴重忽視了被征地主體的參與性及對自身利益的保護。第三，城鄉(xiāng)分割的二元制度是失地農(nóng)民利益受損的體制原因。多年來，我國實行了較為嚴格的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理體制，這一制度限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉變、農(nóng)村人口向城市人口流動，且在勞動就業(yè)、社會保障、義務教育等方面構建了城鄉(xiāng)之間難以逾越的屏障。這種城鄉(xiāng)有別的二元政策導致了農(nóng)民身份的制度安排，造成他們自身知識與技能素質上的欠缺，為后來農(nóng)民失地、利益受損埋下了隱患。第四，失地農(nóng)民缺乏維護自身利益的權力基礎和組織保證。作為農(nóng)民利益維護者的村集體，其一方面由村民直接選舉產(chǎn)生并應忠實代表農(nóng)民利益，另一方面又受鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府領導，對政府負責。這樣，在征地相關利益主體的反復博弈過程中，往往村集體組織、用地單位、地方政府形成一個共同利益集團，他們利用博弈過程中的信息不對稱優(yōu)勢迫使失地農(nóng)民被動接受利益受損的事實。此外，政府的利益本位取向和行政行為失范亦更加劇了被征地農(nóng)民的利益受損。

針對失地農(nóng)民補償性收入偏低，利益受損的實際情況，相關學者從完善征地補償?shù)闹贫仍O計與制度創(chuàng)新方面提出了自己的認識。征地補償原則方面，吳次芳、鮑海君通過對世界各國征地補償法律資料全面搜集整理并經(jīng)綜合比較分析后認為:我國土地征用補償應以市場價格為基礎、以相當補償為原則，提高征地補償和安置標準，一次性足額支付補償安置費［13］。對于征地補償費用測算，朱明芬在對浙江5市255戶失地農(nóng)民進行問卷調查的基礎上提出應參照當前物價水平、消費總體水平等因素，結合農(nóng)民意愿，提高補償標準［14］;諸培新、曲福田則依據(jù)資源環(huán)境經(jīng)濟總價值理論認為土地征用補償價格構成應包括土地的直接使用價值、間接使用價值、選擇價值、存在價值和遺贈價值內容［15］。在增加征地補償標的方面，較有代表性的觀點為將補償范圍擴大到包括直接損失和間接損失在內的兩個方面，即將原土地征用補償費改為包括土地所有權補償費、承包經(jīng)營權補償費、青苗及附著物補償費、殘余地補償費以及相關損害補償費等。另外，相關學者還從重構農(nóng)村土地產(chǎn)權關系、限定公共利益征地范圍、完善征地補償分配辦法等方面提出了保障失地農(nóng)民權益的措施。

3 失地農(nóng)民就業(yè)工資收入

農(nóng)民失去土地后，來自于土地上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入明顯減少，就業(yè)工資收入成為家庭收入的主要來源。對此，國外部分學者從失地農(nóng)民生活現(xiàn)狀及形成原因進行了研究，如英國歷史學家考特認為英國“圈地運動”，使失地農(nóng)民不是流入城市就是淪為農(nóng)業(yè)工人階級，這些喪失了一部分甚至全部收入的農(nóng)民，田地拒絕了他們，去城市務工是他們唯一的出路［16］。另外，國務院發(fā)展研究中心課題組通過對北京市朝陽區(qū)、江蘇省蘇州市吳中區(qū)、山東省滕州市、四川省雙流縣1 106戶農(nóng)民的深度訪談且經(jīng)過對所獲調研數(shù)據(jù)統(tǒng)計整理分析獲知，農(nóng)民失地后就業(yè)性工資和勞動報酬收入占家庭總收入的比重由失地前52.5%提高至失地后58.8%，來自于土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占家庭總收入的比重則由失地前31%迅猛下降至7.1%［17］。就業(yè)工資收入在家庭總收入中的比重雖有較大上升，但實際月工資額卻相當有限。從已有資料來看，江靜等采用個案分析法選擇以北京市朝陽區(qū)來廣營村為案例，通過對村內農(nóng)民失地情況的全面調查獲悉，全村1 242名失地農(nóng)民中鄉(xiāng)、村兩級安排其中920人就業(yè)，月均工資性收入僅2 000元［18］;程同順等通過對天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)“宅基地換房”項目的案例研究獲悉，當?shù)亟值擂k為失地農(nóng)民所提供一些保安、環(huán)衛(wèi)工作，其月均工資收入只有800～1 000元［19］;而干經(jīng)天等通過對失地農(nóng)民的課題調研表明:上海市某鎮(zhèn)2 025名失地農(nóng)民中，參加培訓者共1 503人，真正就業(yè)者1 089人，月平均工資僅786元［20］，難以維持失地后逐漸增加的日常生活開支。盡管以上各地所獲調研數(shù)據(jù)時間不同，然而就現(xiàn)實實際生活需求而言，失地農(nóng)民月均就業(yè)工資收入總體上是偏低的。諸多調查表明，農(nóng)民失地或城市化后消費與生活支出相對增多，生計更加艱難。據(jù)筆者對天津市區(qū)周邊12個涉農(nóng)區(qū)縣113位失地農(nóng)民實際訪談獲悉，農(nóng)民失地后月人均生活消費支出至少在600元以上，占其月均收入的50%以上。

失地農(nóng)民就業(yè)工資收入偏低，有其深刻的歷史與現(xiàn)實背景。首先，計劃經(jīng)濟時期，政府采取“誰征地、誰安置”原則，失地農(nóng)民不存在失地后失業(yè)問題。然而市場經(jīng)濟條件下，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和戶籍制度與勞動用工制度的不斷改革，傳統(tǒng)的安置方式已逐漸在實踐中失去最初的作用和意義。其次，就現(xiàn)實外部經(jīng)濟環(huán)境而言，征地速度更是超越地方經(jīng)濟發(fā)展水平，導致大量農(nóng)民失地失業(yè)。本來，征地是城市化和工業(yè)化的必然結果，也是讓更多農(nóng)民離開土地，在城市非農(nóng)部門獲得就業(yè)機會，使農(nóng)民能夠分享經(jīng)濟發(fā)展和城市化帶來的利益［21］。不過，這種超越地方經(jīng)濟發(fā)展水平的征地非但不利于農(nóng)民致富，反而由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力造成大批農(nóng)民無法實現(xiàn)充分就業(yè)。另外，失地農(nóng)民就業(yè)渠道偏窄。從已有調研結果看，天津市區(qū)周邊失地農(nóng)民多通過自身社會關系獲得就業(yè)機會，借助職業(yè)介紹機構或網(wǎng)絡信息平臺獲取工作機會極少。最后，從失地農(nóng)民自身來講，其文化素質低、專業(yè)技能差也限制了在就業(yè)市場上的競爭力。多數(shù)失地農(nóng)民由于年齡偏大、文化程度低、觀念保守而導致其在就業(yè)中的學習能力與適應力差、掌握新知識和新技能難度大，成為一個缺乏競爭力的弱質群體。以上諸多因素造成失地農(nóng)民就業(yè)機會少、工資收入低，有些單位支付給失地農(nóng)民工資甚至低于當?shù)刈畹凸べY標準。

對于失去物質性和生產(chǎn)性資產(chǎn)的農(nóng)民而言，就業(yè)收入構成大多數(shù)失地農(nóng)民的生存策略的核心內容［22］。促進就業(yè)方面，國外多通過提供有針對性技術培訓與職業(yè)教育、培育主導產(chǎn)業(yè)或發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等方式促進失地農(nóng)民就業(yè)機會增加。如美國于20世紀60年代開始陸續(xù)頒布了一系列關于職業(yè)教育和職業(yè)培訓的法令，通過法律的方式促進和提高了失地農(nóng)民的受教育程度和就業(yè)能力［23］。德國、日本等諸多國家通過勞動者技能培訓，最終形成了培訓-就業(yè)-保障的良性循環(huán)。而國內多措并舉、加大力度推進就業(yè)也成為學界促進失地農(nóng)民收入提高的可行路徑選擇。一是積極探索失地農(nóng)民的就業(yè)安置方式。征地拆遷方案實施過程中，基于“誰用地、誰負責”原則，政府應通過稅費減免、社保補貼、崗位補貼等優(yōu)惠政策引導和鼓勵用地單位提供一定數(shù)量的就業(yè)崗位給失地農(nóng)民;地方勞動保障部門還可通過政府購買方式提供市政維護、園林綠化、城市環(huán)衛(wèi)、社區(qū)保安等公益性崗位，幫助失地農(nóng)民安置就業(yè)。二是加大失地農(nóng)民自身專業(yè)技能培訓。針對失地農(nóng)民專業(yè)技能較差的現(xiàn)實，應以市場需求為導向，結合企業(yè)用工要求和失地農(nóng)民意愿、愛好、性別等具體情況開展針對性和專業(yè)性培訓，促其掌握實用技術、提高轉崗就業(yè)能力。三是努力開發(fā)就業(yè)崗位、創(chuàng)造更多就業(yè)機會。從外在宏觀角度，部分學者建議選擇城鄉(xiāng)結合部或城市郊區(qū)等失地農(nóng)民較多地區(qū)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，通過小城鎮(zhèn)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個體私營經(jīng)濟發(fā)展來促進失地農(nóng)民就業(yè)。四是鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。政府應當將失地農(nóng)民納入創(chuàng)業(yè)扶持政策范圍，在小額貸款、稅費減免、技術指導等方面給予扶持和傾斜［24］，用創(chuàng)業(yè)帶動更多就業(yè)。此外，相關學者還從轉變就業(yè)觀念、建設就業(yè)信息網(wǎng)、搭建就業(yè)平臺、實施失業(yè)救助、鼓勵非正規(guī)就業(yè)等方面提出了推進失地農(nóng)民就業(yè)、增加收入的具體措施。

4 失地農(nóng)民社會保障收入

農(nóng)民失去土地之后，傳統(tǒng)土地保障功能被弱化的同時尚無法享受到與城鎮(zhèn)居民同樣完善的社會保障。當前，世界各國都堅持把社會保障作為保證國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的內在穩(wěn)定器，紛紛通過立法保證社會保障政策的實施。英國在工業(yè)化過程中為緩和社會矛盾分別于1601年和1975年制定了《濟貧法》和《斯賓漢姆蘭條例》，規(guī)定如果勞動所得不能維持生活，可獲得政府補貼;德國則于1957年頒布《農(nóng)民老年救濟法》，通過法律途徑建立起農(nóng)民養(yǎng)老保險制度［25］?？v觀國內各地推行的失地農(nóng)民社會保障方式，主要是提供一定程度的養(yǎng)老保障，失地農(nóng)民達到退休年齡后每月領取相應數(shù)額的養(yǎng)老金。如天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)允許達到退休年齡段失地農(nóng)民每月領取500元養(yǎng)老保障金［19］，浙江嘉興給予勞動年齡段以上失地農(nóng)民每人每月養(yǎng)老基本生活保障金580元［21］，北京朝陽區(qū)來廣營村則對年齡較大失地農(nóng)民執(zhí)行退休政策，退休后每月可享受1 000元退休金［18］。這些養(yǎng)老金在一定程度上減輕了農(nóng)民失去土地保障之后的后顧之憂，使其老年基本生活得以維系。另外，北京、天津等地還為失地農(nóng)民提供醫(yī)療保障，當?shù)卣罁?jù)農(nóng)民失地后生活就業(yè)情況分別為其出資選擇加入新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險體系，切實降低失地農(nóng)民醫(yī)藥費負擔;蘇州則為暫時失地未就業(yè)農(nóng)民提供一定數(shù)額生活補助，解決其當前生活來源問題。然而，各地在失地農(nóng)民失業(yè)保障、提供專業(yè)培訓和知識技能學習等保證未來持續(xù)生存的發(fā)展保障項目仍處于空白或探索階段，社會保障內容仍有待進一步充實完善。

與之前相比，失地農(nóng)民社會保障待遇雖有提升，但仍遠低于各地當年度城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金標準，無法充分有效滿足養(yǎng)老生活需求，使其生活壓力增大、生活水平降低。同時，各地社會保障制度執(zhí)行過程中仍存在繳費標準過高問題。僅以養(yǎng)老保險繳費標準看，最高個人要承擔65%的繳費比例，即使低的至少也要承擔20%的繳費比例，動輒上萬乃至幾萬元的繳存金額對于失地農(nóng)民而言確實負擔沉重，進而導致其參保積極性不高。而在這方面，韓國于20世紀70年代開展新農(nóng)村運動中針對失地農(nóng)民的安置政策值得借鑒。韓國把城市化和新農(nóng)村建設中出現(xiàn)的失地農(nóng)民歸屬于整個社會保障框架內，政府通過“基礎生活保障制度”給予失地農(nóng)民補貼，各個地方政府也都建立了公共保健所。另外，韓國政府還于20世紀80年代后實行了科技農(nóng)業(yè)教育和金融貸款制度，最終使失地農(nóng)民得到了妥善安置［26］?？梢姡鉀Q失地農(nóng)民安置問題應積極實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，進而在保障其基本生活穩(wěn)定的前提下努力通過專業(yè)技能培訓和政策扶持增強未來持續(xù)發(fā)展能力。同時，國內各地在失地農(nóng)民社會保障制度改革實踐中也采取了諸多有益的對策或措施正在朝這一方向努力。首先，強化政府財政投入。政府在失地農(nóng)民社會保障制度建設中應居于主體地位，承擔主要責任，這就要求發(fā)揮政府主導作用，加大財政投入力度［27］，相應降低個人繳費負擔，提高保障水平。其次，完善社會保障體系內容。構建社會保障目標不僅停留在保障失地農(nóng)民基本生活上，更應保障其持續(xù)的生存與發(fā)展，為此在不斷充實完善現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障基礎上，還要積極拓展和強化教育培訓、促進就業(yè)、留地與調地安置等。再次，健全監(jiān)管體系。各地在失地農(nóng)民社會保障資金管理和運營過程中正在逐步強化監(jiān)督機制，確保資金有效運營和及時發(fā)放。

5 失地農(nóng)民財產(chǎn)性收入

此處財產(chǎn)性收入主要包括股權分紅、租金、利息、股息、集體財產(chǎn)分成收入等，財產(chǎn)性收入是實現(xiàn)失地農(nóng)民生計可持續(xù)的有益補充。國外學者關于財產(chǎn)性收入問題研究較為深入，如Martin Bernstin在前人研究基礎上對周期性的財產(chǎn)收入問題進行了系統(tǒng)研究。然而國外在這方面研究多停留于金融市場與資本情況的探析，對農(nóng)民尤其失地農(nóng)民財產(chǎn)性收入研究甚少［28］。同樣，國內關于失地農(nóng)民財產(chǎn)性收入的研究也處于探索或初始階段。對現(xiàn)有有限資料的綜合分析發(fā)現(xiàn)，股權分紅已成為部分地區(qū)失地農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要來源。土地征用流轉實踐中，北京市、江蘇蘇州、福建泉州和漳州等地嘗試實行土地股份合作制，即以征地補償安置費或以經(jīng)批準的建設用地使用權作價入股，農(nóng)民成為用地單位股東且利用土地經(jīng)營所得按股份取得分紅收入。股權分紅一定程度上保證了失地農(nóng)民可以長期分享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果，為實現(xiàn)收入增長探索了新路。如楊嘉瑩對北京市豐臺區(qū)草橋村實地調研獲知，該村自1999年實行“土地變資產(chǎn)、農(nóng)民成股民”股份制改革以來，極大程度提高了失地農(nóng)民收入水平。2008年，草橋村包括股權分紅在內人均年收入達3萬元，每個村民股東平均身價達50萬元［29］，有效保證了失地農(nóng)民獲得土地增值收益、切實維護了其長期利益。另外，租金收入也有效促進了失地農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長。城市近郊工商業(yè)發(fā)達、流動人口較多，失地農(nóng)民大多將自有宅基地上住房或臨街商鋪店面用于出租，從中獲得不菲的租金收入。據(jù)黃建偉對我國東中西部地區(qū)典型省份城鄉(xiāng)結合部79戶失地農(nóng)民家庭實際調研表明，農(nóng)民失地后戶均出租收入達370.3元，為失地前出租收入的2.52倍［30］，部分緩解了農(nóng)民失地后的收入困境。此外，個別地區(qū)失地農(nóng)民還通過將征地補償安置費用于投資理財獲得利息或股息收入、分享集體財產(chǎn)收入等途徑努力促進家庭收入來源的多元化。

6 評述

縱觀已有研究，學界從不同角度對失地農(nóng)民問題展開了深入分析，充分認識到收入對于失地農(nóng)民生存與發(fā)展的重要意義。農(nóng)民失地是經(jīng)濟社會發(fā)展、工業(yè)化、城市化進程中的必然結果，失去土地的農(nóng)民天然地失去了其賴以生存的保障基礎，未來生計狀況令人擔憂。基于對失地農(nóng)民生計可持續(xù)和收入持續(xù)增加現(xiàn)實研究之需要，針對失地農(nóng)民收入問題研究尚存在以下不足和有待深入研究的地方:首先，失地農(nóng)民收入問題專題研究明顯不足。已有研究成果多集中于失地農(nóng)民補償安置、就業(yè)、社會保障、權益受損與保護、市民化與社會適應性等方面，這些研究大多間接涉及失地農(nóng)民收入和生計問題，然而專門從收入視角研究失地農(nóng)民問題文獻則相對較少。由于對失地農(nóng)民收入與生活狀況、利益訴求等方面內容調研不足，缺乏反映失地農(nóng)民生計狀況的第一手資料，使得這方面研究成果對現(xiàn)實狀況的理解和把握不夠透徹與深入，進而導致研究結論的專門性、針對性、可行性與說服力不強。其次，失地農(nóng)民收入保障長效機制研究有待深入和強化。相關學者對失地農(nóng)民收入研究多停留于對其當前生活狀況的簡單描述和改善的政策建議，很少從可持續(xù)發(fā)展角度探討構建失地農(nóng)民收入保障的長效機制。失地農(nóng)民生計的可持續(xù)要求其收入來源能夠得到長久的政策支持和保障，其生存的物質條件和物質基礎能夠隨著社會的發(fā)展而進步。這要求在考慮失地農(nóng)民問題時，不應只關注其短期生存質量，還應努力使其具有長期持續(xù)發(fā)展能力。第三，對失地農(nóng)民收入問題缺乏系統(tǒng)性研究。當前，理論界對失地農(nóng)民問題研究尚處于探索和初始階段，特別是對失地農(nóng)民收入問題研究還不夠全面、深入和具體。故對失地農(nóng)民收入與生活現(xiàn)狀、失地前后收入狀況對比、收入水平提高制約因素、保障收入提高對策措施等問題進行深入而系統(tǒng)地研究，對有效促進失地農(nóng)民收入提高和生計可持續(xù)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。第四，對失地農(nóng)民收入問題研究視野有待拓寬。通常，相關學者多局限于本地區(qū)的失地農(nóng)民問題研究，研究視野有待進一步拓寬。西方發(fā)達國家工業(yè)化、城市化進程較我國發(fā)展更為成熟，其在解決失地農(nóng)民收入問題方面有著豐富的經(jīng)驗教訓。后續(xù)研究中，學界可通過具體分析國外解決失地農(nóng)民收入問題的社會經(jīng)濟背景和具體措施并有選擇性地加以吸收借鑒，最終為我國妥善解決失地農(nóng)民收入問題提供有益的參考。

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