● 劉安慶

（作者系山東省萊蕪市編辦主任）

目前，除中小學(xué)、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等教育、衛(wèi)生事業(yè)單位已制定編制標(biāo)準(zhǔn)外，其他大量事業(yè)單位至今還沒有建立編制標(biāo)準(zhǔn)，這在很大程度上制約了事業(yè)單位的管理水平，影響了事業(yè)單位公益服務(wù)職責(zé)的有效履行。盡快制定科學(xué)、規(guī)范、合理的編制標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)系到社會(huì)事業(yè)的合理布局，關(guān)系到事業(yè)單位的高效運(yùn)行，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)事業(yè)單位改革、促進(jìn)公益事業(yè)資源優(yōu)化配置和事業(yè)單位服務(wù)功能的發(fā)揮意義重大。

一、制定標(biāo)準(zhǔn)框架體系的原則

1. 精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則。精簡(jiǎn)是指事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制在滿足工作需要的前提下盡量壓縮，降低運(yùn)行成本；統(tǒng)一是指機(jī)構(gòu)編制管理統(tǒng)一，職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一；效能是指通過完善事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，不斷提高編制資源利用效率。

2. 與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)原則。機(jī)構(gòu)編制要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，按照自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，科學(xué)合理地配置各種資源。

3. 總量控制原則。統(tǒng)籌考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口自然條件、行政區(qū)劃和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力等因素，合理確定各層級(jí)事業(yè)編制總量，既能滿足基本需要，又要保持適度規(guī)模，因地制宜，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制核定符合區(qū)域發(fā)展要求。

4. 動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。按照經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、公益服務(wù)供求變化狀況和逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，及時(shí)調(diào)整事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量，有增有減，使機(jī)構(gòu)編制總體規(guī)模在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)段內(nèi)處于合理的運(yùn)行狀態(tài)。

二、對(duì)標(biāo)準(zhǔn)框架體系制定的認(rèn)識(shí)

（一）分級(jí)核編及測(cè)算

根據(jù)不同層級(jí)服務(wù)人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)，通過核算確定各指標(biāo)所占比例，制定事業(yè)編制總量核編標(biāo)準(zhǔn)。核定編制總量時(shí)，實(shí)行總量控制，由上一級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門審批下達(dá)下一級(jí)政府的事業(yè)編制總量，即中央審批省級(jí)的總量，省級(jí)審批市級(jí)的總量，市級(jí)審批縣區(qū)級(jí)的總量，縣區(qū)級(jí)審批鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的總量。

基礎(chǔ)指標(biāo)包括公益服務(wù)范圍、人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（地方財(cái)政總收入）、職責(zé)和成本。同時(shí)，將目前編制狀況、同等市（縣）編制狀況等作為輔助指標(biāo)進(jìn)行參考?？紤]到上下業(yè)務(wù)對(duì)口關(guān)系，不論城市大小，明確一個(gè)總量最低限值。

具體測(cè)算步驟為：首先，以有利于履行公益服務(wù)職能和滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（地方財(cái)政總收入）、職責(zé)和成本等基礎(chǔ)指標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)估，確定各指標(biāo)所占比例，計(jì)算出基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；其次，根據(jù)目前編制狀況、同等市（縣）編制狀況等輔助指標(biāo)，確定各指標(biāo)所占比例，計(jì)算出上下浮動(dòng)數(shù)據(jù)；最后，將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和浮動(dòng)數(shù)據(jù)整合起來，得出層級(jí)事業(yè)機(jī)構(gòu)編制總額。

（二）分類核編及測(cè)算

根據(jù)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的要求，在編制“總量控制”的前提下，對(duì)公益一類、公益二類事業(yè)單位分別研究制定編制標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上，再按各行業(yè)領(lǐng)域事業(yè)單位歸屬的公益單位類別，依據(jù)行業(yè)性質(zhì)、提供公益服務(wù)數(shù)量和達(dá)到效果的差別，選擇測(cè)算指標(biāo)，并確定每項(xiàng)指標(biāo)所占的比例。

與事業(yè)單位公益服務(wù)密切相關(guān)的各種指標(biāo)包括：人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（地方財(cái)政總收入）、行政區(qū)劃、下轄機(jī)構(gòu)、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)范圍與質(zhì)量、費(fèi)用支出、人員結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)、行業(yè)現(xiàn)有編制水平、就業(yè)狀況、城市化水平和信息化程度。公益一類，由于主要強(qiáng)調(diào)職責(zé)任務(wù)和成本，可選擇人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（地方財(cái)政總收入）、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)范圍與質(zhì)量作為主要測(cè)算指標(biāo)，同時(shí)，選擇歷史水平、同行水平、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、地區(qū)差異等作為上下浮動(dòng)指標(biāo)。公益二類，由于主要強(qiáng)調(diào)職能結(jié)果、成本及人事配置，可選擇服務(wù)數(shù)量、服務(wù)范圍和質(zhì)量、地域面積、人員結(jié)構(gòu)和素質(zhì)作為主要測(cè)算指標(biāo)，同時(shí)，選擇歷史水平、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、地理情況（城市、山區(qū)）等作為浮動(dòng)指標(biāo)。

在指標(biāo)選擇上，根據(jù)各行業(yè)的性質(zhì)、提供公益服務(wù)和達(dá)到的效果，選擇測(cè)算指標(biāo)和所占比例。中小學(xué)在類別上屬于公益一類，其教職工編制將服務(wù)人口數(shù)量（學(xué)生數(shù)量）作為主要測(cè)算指標(biāo)，同時(shí)將特殊任務(wù)、地理環(huán)境（偏遠(yuǎn)山區(qū)）等因素作為浮動(dòng)指標(biāo)。幼兒園劃歸為公益二類，其教職工編制以班級(jí)規(guī)模和服務(wù)人口數(shù)量（幼兒數(shù)量）作為主要測(cè)算指標(biāo)。萊蕪市在測(cè)算時(shí)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別作為測(cè)算指標(biāo)。2010年對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分類時(shí)，將鎮(zhèn)（街）總?cè)丝?、?cái)政總收入、行政區(qū)域面積作為分類的測(cè)算指標(biāo)，同時(shí)，考慮到區(qū)（管委會(huì)）駐地幼兒相對(duì)集中等因素，將是否設(shè)有開發(fā)區(qū)（工業(yè)園）等因素作為編制核增的浮動(dòng)指標(biāo)。對(duì)于衛(wèi)生行業(yè)，山東省也出臺(tái)了核編標(biāo)準(zhǔn)。公立醫(yī)院作為公益二類單位，主要考慮了公立醫(yī)院的等級(jí)層次（一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)）、類型特點(diǎn)（綜合、?？疲⒋参粩?shù)、門診量、服務(wù)區(qū)域人口、地域面積等因素，浮動(dòng)指標(biāo)考慮了日均門診量、醫(yī)學(xué)院附屬醫(yī)院、承擔(dān)公共衛(wèi)生、疾病預(yù)防控制、醫(yī)療應(yīng)急救治、基層幫扶等因素?；鶎有l(wèi)生機(jī)構(gòu)人員編制的主要測(cè)算指標(biāo)包括承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)、服務(wù)人口、服務(wù)半徑、交通狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況等因素?；鶎愚r(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)可將服務(wù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物播種面積、農(nóng)戶數(shù)、行政村數(shù)作為人員編制測(cè)算的基礎(chǔ)指標(biāo)，并分別設(shè)定權(quán)重，山區(qū)根據(jù)實(shí)際需要可適當(dāng)放寬；基層林業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)可依據(jù)林業(yè)用地面積核定人員編制；基層水利技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)可依據(jù)有效灌溉面積、防汛除澇面積、機(jī)井工程、小型抗旱水源工程、堤防工程核定人員編制。

（三）分事核編及測(cè)算

根據(jù)特定或特殊工作要求，采取“一事一議”、“就事論事”、“特事特辦”、“因事設(shè)編”、“以事定費(fèi)”、“以費(fèi)限編”等思路和辦法制定事業(yè)單位編制標(biāo)準(zhǔn)。核定編制時(shí)堅(jiān)持總量控制原則，采取內(nèi)部調(diào)劑的辦法使用編制。

測(cè)算指標(biāo)指主要根據(jù)事業(yè)單位的工作任務(wù)（職責(zé)）和機(jī)構(gòu)的運(yùn)行順暢程度選擇測(cè)算指標(biāo)，可包括職責(zé)大小、運(yùn)行成本、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（地方財(cái)政總收入）、人員素質(zhì)、人員結(jié)構(gòu)、單位層級(jí)、下轄機(jī)構(gòu)、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)范圍與質(zhì)量、費(fèi)用支出、同行業(yè)編制水平和信息化程度（辦公條件）等，要注意公共服務(wù)水平、收益和滿意狀況以及工作效能等影響，考慮人力成本的影響。

具體測(cè)算方法：一是根據(jù)實(shí)際工作要求和履職需要，選擇測(cè)算指標(biāo)和各指標(biāo)所占比例，制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)方案。二是根據(jù)方案測(cè)算高效完成工作任務(wù)的編制總量。三是依據(jù)職能變化情況，適時(shí)同步調(diào)整機(jī)構(gòu)編制，人員編制隨職能走，內(nèi)部調(diào)劑，有增有減，保持總量。

（四）分期核編及測(cè)算

根據(jù)動(dòng)態(tài)調(diào)整原則，考慮事業(yè)單位編制在不同歷史時(shí)期和發(fā)展階段的要求，回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)公益服務(wù)要求不斷提升的現(xiàn)實(shí)，分期對(duì)事業(yè)單位編制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化，允許事業(yè)單位人員保持增量。

測(cè)算指標(biāo)包括不同時(shí)期的行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、編制要求、機(jī)構(gòu)編制效益、機(jī)構(gòu)編制機(jī)動(dòng)水平、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)環(huán)境、地理因素以及組織自身狀況對(duì)編制標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)要求等。

具體測(cè)算方法：每一行業(yè)系統(tǒng)按分類測(cè)算出編制數(shù)量的最大值，然后根據(jù)整體編制規(guī)劃、行業(yè)在不同時(shí)期的發(fā)展?fàn)顩r、當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制效益和機(jī)動(dòng)編制水平等指標(biāo)，綜合評(píng)估并計(jì)算各類事業(yè)單位不同時(shí)期的適當(dāng)?shù)木幹茢?shù)額。