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        科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源的思考和構(gòu)想

        2013-03-21 03:16:14繆可言
        中國機(jī)構(gòu)編制 2013年10期
        關(guān)鍵詞:資源系統(tǒng)

        ● 王 川 鄒 進(jìn) 繆可言

        (作者系四川省編辦主任;四川省編辦市縣處處長;四川省編辦市縣處副主任科員)

        有效配置機(jī)構(gòu)編制資源,不僅關(guān)系到行政組織的科學(xué)架構(gòu)、政府職能的正確履行和財政供養(yǎng)人員的合理規(guī)模,也直接影響黨和政府執(zhí)政方式的改進(jìn)以及在群眾心目中的形象。在中央已明確“十二五”以及今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)編制總量不再增加的情況下,如何切實管住、管好、用活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源,服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,是機(jī)構(gòu)編制部門面對的重大問題。

        當(dāng)前,在機(jī)構(gòu)編制資源配置上,存在科學(xué)依據(jù)不足、主觀隨意性強,預(yù)測分析不夠,調(diào)整不及時等問題。其中,統(tǒng)籌不夠表現(xiàn)突出,主要表現(xiàn)在三個方面:

        一是黨群與政府系統(tǒng)之間統(tǒng)籌不夠。改革開放以來的歷次政府機(jī)構(gòu)改革主要是集中調(diào)整政府系統(tǒng),對黨群系統(tǒng)的資源配置調(diào)整不多。由于缺乏對黨群和政府系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制資源的統(tǒng)籌規(guī)劃,使得部分黨群機(jī)構(gòu)與政府部門之間長期存在著體制不順、職責(zé)交叉問題,也導(dǎo)致了編制資源結(jié)構(gòu)不合理,黨群系統(tǒng)機(jī)構(gòu)編制相對穩(wěn)定,且所占比例呈逐年上升趨勢,而政府履行社會管理、公共服務(wù)等職能所需要增加的編制,很難通過資源的統(tǒng)籌和整合得以有效加強。如《中共中央關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案〉和〈關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實施意見〉的通知》(中發(fā)〔1993〕7號),雖然對省級各系統(tǒng)人員編制比例作出了明確規(guī)定,黨委機(jī)關(guān)占12%,政府機(jī)關(guān)占80%,人大、政協(xié)機(jī)關(guān)占4%,民主黨派和工青婦等社團(tuán)機(jī)關(guān)占4%,但由于此后的歷次改革均主要在政府系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行,政府系統(tǒng)的實際編制比例逐漸下降,黨群系統(tǒng)比例則逐年攀升。以四川省為例,省級政府系統(tǒng)的編制比例由80%下降至65.5%,而黨委機(jī)關(guān)的編制比例則由12%上升到21.9%,民主黨派和工青婦等社團(tuán)機(jī)關(guān)的編制比例也提高了近1倍,如圖1所示。

        圖 1 四川省省級黨政群系統(tǒng)編制比例情況

        二是不同行政層級之間統(tǒng)籌不夠。歷次改革中,很少根據(jù)不同層級政府的職能情況特點以及履職變化進(jìn)行跨層級調(diào)整。比如,隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),大量農(nóng)村人口向城市和中心城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,城市及中心城鎮(zhèn)的管理和服務(wù)范圍不斷拓展、職能不斷加強,而普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)對象和管理職能則相對弱化。面對這種現(xiàn)實和變化,編制資源的配量調(diào)整卻相對滯后,城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有充分考慮規(guī)模大小、地域特性和發(fā)展特色的影響。以自貢市為例,自1986年以來,該市城區(qū)人口和面積分別增長了191%和333%,但市轄區(qū)機(jī)關(guān)行政編制僅增加了8%,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)行政編制自1991年至2006年維持不變,2007年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時,才根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r精簡了10%。如圖2、圖3所示。

        圖 2 自貢市部分年份城區(qū)人口、面積及編制情況

        三是部門之間和部門內(nèi)部統(tǒng)籌不夠。由于配置方式相對單一、手段缺乏,目前,機(jī)構(gòu)編制資源很難在部門之間根據(jù)職能的調(diào)整變化進(jìn)行有效整合和統(tǒng)籌,造成資源的閑置和浪費,而確需增加的編制往往只能通過使用十分有限的待分配編制去解決。此外,編制資源的分配在一些部門內(nèi)部之間也不合理,業(yè)務(wù)處室編制偏少,而非業(yè)務(wù)處室的編制偏多,一定程度上影響了部門的正常履職。

        圖 3 自貢市部分年份城區(qū)人口、城區(qū)面積及編制變化趨勢

        中央已經(jīng)明確“十二五”及今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)編制總量不增加,在這一背景下,如何科學(xué)有效配置機(jī)構(gòu)編制資源,用好用活資源,實現(xiàn)資源效用最大化,成為進(jìn)一步改革的重點。

        一是嚴(yán)格控制總量,切實管住機(jī)構(gòu)編制資源。繼續(xù)嚴(yán)格控制總量,也是有效配置機(jī)構(gòu)編制資源的一個重要前提。要嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制“一支筆”審批制度,嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制審批權(quán)限和程序,確保各級黨政機(jī)關(guān)行政編制總額和中央編委批準(zhǔn)的各類專項編制員額不突破。同時,繼續(xù)強化監(jiān)督檢查,堅決查處違規(guī)行為,不斷完善機(jī)構(gòu)編制評估、報告、公開制度,將事前審批與事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。

        二是切實盤活存量,動態(tài)調(diào)配機(jī)構(gòu)編制資源。有效盤活現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源存量是確保部門正確履職和合理配置、動態(tài)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制資源的重要手段。建議應(yīng)重點抓好三個環(huán)節(jié):全面實施機(jī)構(gòu)編制實名制管理,從制度上為有效配置機(jī)構(gòu)編制資源奠定基礎(chǔ);強化機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況評估分析,準(zhǔn)確掌握部門在規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額、編制員額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和配備人員情況以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制與實際履職的匹配情況,為合理有效配置機(jī)構(gòu)編制資源提供現(xiàn)實依據(jù);注重評估結(jié)果運用,及時發(fā)現(xiàn)并糾正機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)行為。

        同時,根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和職能的變化情況,對于職能弱化的部門,相應(yīng)核減編制或撤銷機(jī)構(gòu);對于加強和新增職能的部門,盡量通過內(nèi)部挖潛的方式調(diào)劑解決,如內(nèi)部調(diào)劑確有困難,考慮使用存量資源解決;對于因承擔(dān)大量臨時性工作任務(wù)而確需增加編制的部門,可采取下達(dá)臨時編制或周轉(zhuǎn)編制的方式解決,待階段性工作任務(wù)完成后及時收回。

        三是統(tǒng)籌推進(jìn)改革,有效整合機(jī)構(gòu)編制資源。進(jìn)一步明晰黨群系統(tǒng)與政府系統(tǒng)各自的職責(zé)分工和工作重點,調(diào)整完善黨群系統(tǒng)與政府系統(tǒng)編制比例;進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,理順職責(zé)關(guān)系,減少交叉重疊,切實加大農(nóng)業(yè)、交通、文化以及食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域的整合力度,為有效配置資源創(chuàng)造更大的空間;將空余出來的資源用于亟需加強的重點領(lǐng)域。

        四是注重標(biāo)準(zhǔn)研究。注重對機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的研究,在國家層面,建議結(jié)合人口、經(jīng)濟(jì)總量、財政承受力等因素,制定機(jī)構(gòu)編制總量的綜合指標(biāo)體系,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政府財政狀況,確定一定時期內(nèi)機(jī)構(gòu)編制總量的調(diào)整幅度,建立動態(tài)增減機(jī)制。同時,根據(jù)不同行業(yè)、不同性質(zhì)、不同層次、不同類型單位的實際情況,科學(xué)合理制定具體的機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。在相關(guān)指標(biāo)的選取上,可以對現(xiàn)有相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化,并引入新的指標(biāo)體系,如可將人口細(xì)分為流動人口和常住人口并設(shè)定相應(yīng)的權(quán)重,可引入城鎮(zhèn)化率指標(biāo),部門職責(zé)量化指標(biāo)等。在具體標(biāo)準(zhǔn)的制定上,可利用編制與各主要相關(guān)因素之間的函數(shù)關(guān)系建立數(shù)學(xué)公式,通過各因素之間、各因素與編制之間的相關(guān)分析,量化所得的有關(guān)參數(shù)和修正系數(shù),以此來確定編制數(shù)。成都市以標(biāo)準(zhǔn)工作量、實際工作量、教師與行政及工勤人員比例等因素,確定了中小學(xué)教職工編制的具體核定標(biāo)準(zhǔn)值。這些都為科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源作了有益的探索。

        五是適當(dāng)下放權(quán)限,激發(fā)地方資源配置活力。地方機(jī)構(gòu)編制資源占了我國整個機(jī)構(gòu)編制資源的絕大部分。適當(dāng)下放管理和審批權(quán)限,激發(fā)地方各級黨委、政府以及機(jī)構(gòu)編制部門在資源配置中的作用,有助于科學(xué)有效配置機(jī)構(gòu)編制資源。建議賦予地方一定的調(diào)配權(quán)。對于跨層級調(diào)劑行政編制,在確保編制總量不突破的前提下,可確定一個幅度,由省級機(jī)構(gòu)編制部門在規(guī)定的幅度內(nèi)根據(jù)各地工作需要進(jìn)行調(diào)劑并報中央編辦備案。對于符合規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制調(diào)整事項,可適當(dāng)下放審批權(quán)限,由各地自行審批并報上級機(jī)構(gòu)編制部門備案。

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