● 李 宏

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)重要的階段，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著社會(huì)分化加劇、利益主體多元分化等帶來的一系列矛盾沖突和社會(huì)問題。這就要求持續(xù)推進(jìn)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。由此，如何面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種新的變化，加強(qiáng)和推進(jìn)社會(huì)管理方式的創(chuàng)新，是現(xiàn)階段的一個(gè)重要課題。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要特征

社會(huì)轉(zhuǎn)型，就是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過渡。由于各個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)等各方面的基礎(chǔ)、背景與條件不同，社會(huì)轉(zhuǎn)型所經(jīng)由的路徑、遇到的問題以及轉(zhuǎn)型的效果都有很大的差異。我國(guó)自20世紀(jì)80年代末開始了對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型問題的深入而廣泛的研究與探討，對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型的理解和解釋，除了看待問題的角度與著重點(diǎn)有所不同外，總的來說都是一致的。比較有代表性的觀點(diǎn)可見于鄭杭生、陸學(xué)藝以及李培林等學(xué)者的一系列研究。如鄭杭生認(rèn)為，社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)有特定含義的社會(huì)學(xué)術(shù)語，意指社會(huì)從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，或者說由傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代型社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程。具體的，就是從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉—半封閉的傳統(tǒng)型社會(huì)，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會(huì)的轉(zhuǎn)型。社會(huì)轉(zhuǎn)型著重強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在這個(gè)意義上，社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)現(xiàn)代化是重合的，幾乎是同義的。①陸學(xué)藝與李培林也曾經(jīng)指出，社會(huì)轉(zhuǎn)型中轉(zhuǎn)型的主體是社會(huì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型的標(biāo)志是中國(guó)社會(huì)正在從自給自足的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)社會(huì)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型；從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型；從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型；從封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)型等。②事實(shí)上，無論對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型有著怎樣差異化的理解，中國(guó)社會(huì)自20世紀(jì)80年代以來一直處于轉(zhuǎn)型過程之中。鄭杭生甚至將近代以來的中國(guó)社會(huì)都視作是處于轉(zhuǎn)型過程之中，并從速度、廣度、深度以及難度等方面對(duì)其在不同時(shí)期的表現(xiàn)進(jìn)行了比較，詳見表1。

表1 中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型在不同時(shí)期的表現(xiàn)

由于改革開放，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大而深刻的變化，社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型是社會(huì)轉(zhuǎn)型的最主要和重要的特征。原先由工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)以及知識(shí)分子階層所構(gòu)成的、比較單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸被打破，隨之產(chǎn)生了一些新的社會(huì)階層。各階層之間，由于在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生活方式，以及利益認(rèn)同上的差異日益明晰化，使得以職業(yè)為基礎(chǔ)的新的社會(huì)階層分化機(jī)制逐漸取代了過去的以“政治身份”、“戶口身份”和“行政身份”為依據(jù)的分化機(jī)制。③尤其是20世紀(jì)90年代以來，由于在國(guó)企改革、失業(yè)治理、社會(huì)保障以及社會(huì)治安等方面實(shí)施了許多行之有效的政策，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐不斷加快。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出幾個(gè)主要特征：第一，社會(huì)結(jié)構(gòu)的中下層在逐步縮小，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者不斷向其他社會(huì)階層流動(dòng)，同時(shí)商業(yè)服務(wù)業(yè)人員和產(chǎn)業(yè)工人階層也在分化之中；第二，社會(huì)中間階層已經(jīng)開始出現(xiàn)，并且正在不斷壯大。社會(huì)上的大部分成員處在中等和中上層，只有少數(shù)人處于高層和較高層，而處于最低層的人也是少數(shù)；第三，掌握或運(yùn)作經(jīng)濟(jì)資源的階層正在興起和壯大；第四，現(xiàn)代化社會(huì)階層的基本構(gòu)成成分已經(jīng)開始具備；第五，現(xiàn)代化的社會(huì)階層位序已經(jīng)得到確立；第六，現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)機(jī)制已經(jīng)出現(xiàn)，并正在逐漸取代傳統(tǒng)的流動(dòng)機(jī)制。④

中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，由于經(jīng)濟(jì)體制改革以及工業(yè)化和城市化的推動(dòng)，在社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變過程中部分群體的利益受到了損害，從而出現(xiàn)了非均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)，因此，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型又具有著高度復(fù)雜性和艱巨性。

二、轉(zhuǎn)型期社會(huì)管理面臨的主要問題

現(xiàn)階段我國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)管理面臨的問題主要有：

一是社會(huì)管理觀念滯后。從我國(guó)社會(huì)管理體制的變遷與發(fā)展過程可以看出，當(dāng)面對(duì)各種社會(huì)矛盾和問題以及社會(huì)發(fā)展的各種需求時(shí)，社會(huì)管理的格局與體系就必然要發(fā)生變化，事實(shí)上，相應(yīng)變化的產(chǎn)生無不是以觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)橄葲Q條件的。改革開放以來，雖然社會(huì)管理的理念逐步由管控向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，但是由于處于劇烈轉(zhuǎn)型這一特殊的歷史時(shí)期，面對(duì)各種問題與需求，社會(huì)管理的觀念轉(zhuǎn)變?nèi)匀幌鄬?duì)滯后，“服務(wù)”和“以人為本”等理念還沒有完全融入到政府機(jī)構(gòu)以及社會(huì)各界的觀念中。從政府社會(huì)管理的實(shí)踐來看，重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而輕視社會(huì)事務(wù)與社會(huì)發(fā)展的思想仍然廣泛地存在著。很多地方政府仍然認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才是第一要?jiǎng)?wù)，而社會(huì)事務(wù)與社會(huì)發(fā)展在很多方面都是“看不見、摸不著”的，很難有比較客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，因此社會(huì)管理和公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后,不能滿足公眾的基本需求。

二是社會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制不健全，社會(huì)管理方式落后。社會(huì)管理體系的有效運(yùn)行需要一系列機(jī)制的配合。從管理主體的明確到管理過程的規(guī)范，以及管理手段與技術(shù)的不斷提高，都是社會(huì)管理運(yùn)行機(jī)制健全的標(biāo)志。然而，目前我國(guó)社會(huì)管理的運(yùn)行機(jī)制還不完善。例如，從政府社會(huì)管理的職能來看，“多頭管理”、“部門分割”、“人員冗余”等現(xiàn)象仍然大量存在；從社會(huì)管理的方式與手段來看，對(duì)不同群體利益關(guān)系的調(diào)節(jié)往往過于依賴行政手段，且制度化與規(guī)范化的水平比較低；從應(yīng)對(duì)新的社會(huì)問題和社會(huì)事務(wù)的方面看，還存在一些明顯的缺陷甚至是空白地帶。對(duì)于社會(huì)組織的管理，沒有專門的法律來賦予社會(huì)組織明確的權(quán)利義務(wù)，必然導(dǎo)致社會(huì)組織的活動(dòng)開展受到極大的限制，從而也就約束和限制了社會(huì)組織在社會(huì)管理過程中本來可以發(fā)揮的積極作用。

三是社會(huì)管理主體單一，社會(huì)各方力量參與不足。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益主體的多元化是必然現(xiàn)象，社會(huì)管理應(yīng)該發(fā)揮不同利益主體的作用。目前我國(guó)的社會(huì)管理中，政府仍然居于主導(dǎo)地位，但是，過于重視和強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，忽視甚至是壓制非政府主體的發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)性力量參與不足，成為了轉(zhuǎn)型期社會(huì)管理迫切需要解決的難題。因?yàn)?，相關(guān)的理論研究與實(shí)踐活動(dòng)都已經(jīng)表明：現(xiàn)代社會(huì)中，尤其是處于轉(zhuǎn)型過程中的現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)問題層出不窮，社會(huì)事務(wù)種類繁多，群體差異明顯，需求也是千差萬別，這必然需要有多元化的管理主體。單純依賴政府處理所有社會(huì)管理事務(wù)，不可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)，甚至可能會(huì)加劇社會(huì)矛盾而出現(xiàn)相反的效果。在后面這一點(diǎn)上，2008年汶川地震的救援賑災(zāi)活動(dòng)是一個(gè)典型的正面例子，社會(huì)力量的參與不但推動(dòng)了地震救援活動(dòng)的順利展開，而且也增強(qiáng)了社會(huì)的凝聚力。

四是社會(huì)管理載體不明確，相關(guān)法律法規(guī)不健全。社會(huì)管理活動(dòng)的開展以及功能的發(fā)揮，往往并不能夠通過直接作用于社會(huì)管理的對(duì)象來實(shí)現(xiàn)，而是通過一個(gè)或者多個(gè)承擔(dān)中介作用的載體才能夠?qū)崿F(xiàn)。簡(jiǎn)言之，社會(huì)管理活動(dòng)必須以特定的社會(huì)組織為載體，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公民和社會(huì)事務(wù)的有效管理。改革開放以來，當(dāng)戶籍制度開始松動(dòng)，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)等多個(gè)層面上的“二元”分割局面逐步被打破，社會(huì)的流動(dòng)性大大增加，出現(xiàn)了多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在這種情形之下，需要逐步明確更多的社會(huì)管理載體，以承載應(yīng)有的社會(huì)管理功能。在諸多社會(huì)組織形式中，我們認(rèn)為社區(qū)是社會(huì)事務(wù)管理的最基本單元。盡管我國(guó)的社區(qū)建設(shè)已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但它仍然沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。認(rèn)同感和歸屬感的缺乏、外來人口的“游離狀態(tài)”，以及社區(qū)組織的行政化傾向等，都是目前社區(qū)作為社會(huì)管理重要載體的重大缺陷和不足。

三、轉(zhuǎn)型期社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇

我國(guó)仍然處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，社會(huì)轉(zhuǎn)型必然是一個(gè)長(zhǎng)期過程，這就是現(xiàn)階段的基本國(guó)情。同時(shí)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還遠(yuǎn)未達(dá)到很高的程度，解決社會(huì)矛盾與社會(huì)問題的物質(zhì)基礎(chǔ)還比較薄弱，發(fā)展過程中的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)問題依然比較突出。要提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平，不斷創(chuàng)新是唯一的選擇。

（一）不斷創(chuàng)新管理理念。任何制度體系的背后都隱含著某種價(jià)值體系。不同的時(shí)代有著不同的社會(huì)背景，從而社會(huì)管理的理念也就必然不同。處于轉(zhuǎn)型期的社會(huì)，其文化和價(jià)值觀也在隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷而變遷，要對(duì)社會(huì)進(jìn)行科學(xué)化的管理，必然要不斷創(chuàng)新管理理念。一是堅(jiān)持“以人為本”的理念。各個(gè)領(lǐng)域要采用不同的方法和途徑，具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也可能不同。但最根本的思想內(nèi)涵應(yīng)是一切以人民群眾的根本利益為本；二是強(qiáng)化服務(wù)理念。當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期所面臨的是在工業(yè)化、城市化、信息化、市場(chǎng)化以及全球化的推動(dòng)之下，以工業(yè)化社會(huì)、城鎮(zhèn)化社會(huì)、法理社會(huì)、能動(dòng)社會(huì)、原子化社會(huì)、多樣化社會(huì)、豐裕社會(huì)、公民社會(huì)、信息社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)為特征的新的發(fā)展階段。⑤轉(zhuǎn)型期的特殊性使得傳統(tǒng)的管制理念，已經(jīng)完全不適應(yīng)新的時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的要求，必須根據(jù)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化以及解決新的社會(huì)矛盾與沖突的要求，樹立和強(qiáng)化服務(wù)理念；三是建立并完善預(yù)防的理念。正如減少火災(zāi)的損失，既在于提高救火的技能，但更在于提升“防患于未然”的能力一樣，防止社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)累積和擴(kuò)張，最重要的就是強(qiáng)化“重在預(yù)防”的理念。

（二）加快政府職能的轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理職能已經(jīng)開始從政治與經(jīng)濟(jì)職能之中逐步分化出來，但到目前為止，作為政府的主要職能之一，黨委、政府、社會(huì)、公眾等“四位一體”的社會(huì)管理主體格局還遠(yuǎn)沒有達(dá)到比較完善的地步。為此，首先，要進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確職能分工。政府對(duì)一切社會(huì)事務(wù)都大包大攬，必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)的任務(wù)過于繁重，管理效果差，但是如果因?yàn)闄?quán)力與責(zé)任范圍不清晰導(dǎo)致管理上出現(xiàn)真空地帶，又會(huì)導(dǎo)致一些社會(huì)事業(yè)發(fā)展的滯后，影響政府的權(quán)威與公信力。其次，要強(qiáng)化社會(huì)管理責(zé)任，建設(shè)服務(wù)型政府。雖然不同時(shí)期政府社會(huì)管理的內(nèi)容不同，其相應(yīng)的職責(zé)依然必須由政府部門承擔(dān)，并且在社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，鑒于社會(huì)矛盾與沖突的凸顯，政府的社會(huì)管理責(zé)任尤其要得到強(qiáng)化。政府職能的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移出去的只能是具體的服務(wù)項(xiàng)目，而不是社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任。再次，要健全社會(huì)管理機(jī)制，提高效率。當(dāng)前要以政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，建立健全社會(huì)管理機(jī)制，不斷提升社會(huì)管理的效率。從整個(gè)社會(huì)管理事業(yè)的大局來看，除利益協(xié)調(diào)機(jī)制外，還應(yīng)建立社會(huì)保障機(jī)制、公眾參與機(jī)制、社會(huì)組織管理機(jī)制以及應(yīng)急管理機(jī)制等。

（三）完善多元化管理模式。轉(zhuǎn)型期的社會(huì)管理應(yīng)由政府來主導(dǎo)，也就是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，但同時(shí)還需要社會(huì)組織以及公民個(gè)人的協(xié)同和參與，從而形成一種多元化的管理模式。一是培育非政府主體。市場(chǎng)機(jī)制的引入帶來了個(gè)人利益意識(shí)和自主性的覺醒，反過來這種利益意識(shí)和自主性的覺醒也推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這一過程中，各類社會(huì)組織的發(fā)展壯大有利于社會(huì)成員維護(hù)各自利益，并與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相適應(yīng)。二是加強(qiáng)基層組織建設(shè)。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)的最基本單元，是社會(huì)管理的基本環(huán)節(jié)。多元化的管理模式的形成，政府在加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層組織建設(shè)與發(fā)展方面，無疑也就體現(xiàn)出了政府的主導(dǎo)性功能與作用。三是鼓勵(lì)公眾參與，激發(fā)社會(huì)活力與創(chuàng)造力。在我國(guó)，社會(huì)公眾從來都不缺乏參與社會(huì)公共事務(wù)管理的熱情和能力。然而有研究表明，改革開放以來工人、農(nóng)民等基礎(chǔ)階層中全國(guó)人大代表的比重呈現(xiàn)出了下降的趨勢(shì)，表明目前我國(guó)公眾參與嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀依舊在延續(xù)。⑥

（四）健全社會(huì)管理的方式。社會(huì)管理方式直接關(guān)系著管理理念的實(shí)現(xiàn)、政府職能的轉(zhuǎn)變以及多中心治理模式的形成。我們認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)管理方式創(chuàng)新的要點(diǎn)在于市場(chǎng)化、信息化和法治化手段的科學(xué)運(yùn)用。這就要求：一是積極探索市場(chǎng)化手段的開發(fā)與利用?，F(xiàn)階段的社會(huì)管理創(chuàng)新是在轉(zhuǎn)型期開展的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為大背景，同樣它也是社會(huì)管理及其創(chuàng)新的大背景。目前的主要問題在于，減少不必要的行政干預(yù)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制配置作用的影響和制約，諸如就業(yè)、教育等一些領(lǐng)域存在的扭曲現(xiàn)象，并非是市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的，而是市場(chǎng)機(jī)制沒有充分發(fā)揮作用導(dǎo)致的。當(dāng)然，也要注意“泛市場(chǎng)化”的傾向，科學(xué)合理地運(yùn)用市場(chǎng)化的手段與方式。二是大力推進(jìn)社會(huì)管理信息化建設(shè)進(jìn)程。我國(guó)已經(jīng)步入了后工業(yè)化時(shí)代，知識(shí)和信息將發(fā)揮主要甚至是決定性的作用。當(dāng)可以完全供個(gè)人自由支配的時(shí)間和空間通過網(wǎng)絡(luò)等手段得以實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，社會(huì)管理的要素就出現(xiàn)了爆發(fā)性的擴(kuò)張與膨脹，虛擬社會(huì)的出現(xiàn)并在經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)生活中扮演著越來越重要的角色就是最好的例證。三是不斷提高社會(huì)管理的法治化水平?！吧鐣?huì)管理創(chuàng)新是在法律規(guī)范的范圍內(nèi)創(chuàng)新，不是看著綠燈你就跑，看到黃燈趕緊跑，看著紅燈繞著跑?！雹哌@可以算是對(duì)提高社會(huì)管理法治化水平的一個(gè)生動(dòng)而形象的比喻。為此，應(yīng)持續(xù)深入地開展社會(huì)主義法治理念的教育與宣傳，嚴(yán)厲查處社會(huì)管理過程中主體的違法行為。同時(shí)，加快立法進(jìn)程，積極引導(dǎo)公眾理性地表達(dá)利益訴求，依靠法律規(guī)范來維護(hù)自身的合法利益與權(quán)益。

▲《積學(xué)致遠(yuǎn)》 廈門市編辦陳杉山書法

① 鄭杭生：“社會(huì)轉(zhuǎn)型論及其在中國(guó)的表現(xiàn)”，《廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第9期。

② 陸學(xué)藝、李培林：《中國(guó)社會(huì)發(fā)展報(bào)告》，遼寧人民出版社，1991年版，第9頁(yè)。

③ 陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第4頁(yè)。

④ 陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第7、8頁(yè)。

⑤ 何增科：“試析我國(guó)社會(huì)管理面臨的新挑戰(zhàn)”，《北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2009年第10期。

⑥ 李迎生：“全球社會(huì)管理模式轉(zhuǎn)型的中國(guó)對(duì)策”，《人民論壇》，2011年第4期。

⑦ 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)胡錦光教授2011年2月9日在江西省進(jìn)行的法治講座上進(jìn)行了上述概括，詳見：大力提升社會(huì)管理法治化水平，江西日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2011年2月15日。