● 傅小隨

城市社會管理承擔(dān)著一個全覆蓋、綜合性、高靈敏度和高復(fù)雜程度的任務(wù)體系，特別需要一種集戰(zhàn)略管理、高效能服務(wù)以及形勢應(yīng)對能力于一身的組織管理體系。單一具體事務(wù)性或協(xié)調(diào)議事性的組織體系都難以勝任，必須以大數(shù)據(jù)理念和大部門模式來構(gòu)建足以承擔(dān)使命的組織體系。深圳市將市委和市政府的社會工作委員會作為核心部門、以“織網(wǎng)工程”整合相關(guān)部門工作任務(wù)，形成了新型社會管理組織體系，將給城市管理帶來一種新境界。

一、城市社會管理組織體系創(chuàng)新的緊迫性和必要性

理論研討

城市社會管理組織體系是指為加強(qiáng)社會建設(shè)、統(tǒng)籌推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，地方黨委和政府在原有專業(yè)工作部門的基礎(chǔ)上設(shè)立層次更高、統(tǒng)籌和決策能力更強(qiáng)的綜合性機(jī)構(gòu)，以及與之相配套的強(qiáng)化社會管理頂層設(shè)計、立體建設(shè)和推動力度的職能安排、與各專業(yè)工作部門形成的管理核心—組成部門、決策機(jī)構(gòu)—執(zhí)行機(jī)構(gòu)、宏觀統(tǒng)籌—中微觀協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作關(guān)系格局等完整履行社會管理使命的龐大組織、職能、機(jī)制、資源和方式體系。

近年來，一些地方以黨委的社會工作委員會、社會建設(shè)工作委員會或社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為核心，配合政府的社會建設(shè)工作辦公室或二者兩塊牌子、一套人馬、合署辦公的方式，開始建立自己的社會管理組織體系。這在一些方面、一定程度上突破了過去社會管理工作分散在各個專業(yè)部門的模式，由部門分別決策、分門別類實施的分割式管理局面，克服了社會管理“碎片化”、各自為政、缺乏寬視野和高統(tǒng)籌性等弊端，將社會管理作為一項整體任務(wù)全面推進(jìn)，取得了較好效果。

但是，由于各地在城市社會管理理念上存在差異及各種條件的限制，這種社會管理組織體系及其實際效果在不同城市之間存在不小差距，一些方面與黨的十六屆六中全會以來歷次中央重要文件提出的社會管理的目標(biāo)要求相距甚遠(yuǎn)。具體來說，現(xiàn)有城市社會管理組織體系普遍存在如下三個問題：

一是核心機(jī)構(gòu)定位模糊?，F(xiàn)行管理模式的一個共同之處是把核心機(jī)構(gòu)設(shè)在黨委的機(jī)構(gòu)序列，以增強(qiáng)其權(quán)威性和指揮管理能力。這個思路是明確的，也符合我國的國情和政體。但問題在于，有的城市將黨委序列新增設(shè)的委員會級的社會管理專門機(jī)構(gòu)這個十分寶貴的組織資源僅視作一個普通的新設(shè)部門，沒有對其從宏觀和戰(zhàn)略上進(jìn)行定位，重點建設(shè)其決策和統(tǒng)籌能力，因此無法體現(xiàn)出與各相關(guān)政府部門在位置和性質(zhì)上的區(qū)別，定位模糊且有機(jī)構(gòu)重疊的問題，不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的特殊作用。

二是職能偏差，核心使命難以發(fā)揮。社會工作委員會作為統(tǒng)籌管理社會建設(shè)和社會管理的核心機(jī)構(gòu)，其主要使命當(dāng)然是社會建設(shè)的整體大局，從本級黨委和政府的角度全面謀劃和推動城市社會管理。有些地方卻將其職能任務(wù)設(shè)定在進(jìn)行民間社會和民企領(lǐng)域的純粹黨建工作上，從黨務(wù)的角度側(cè)面地切入社會建設(shè)和社會管理領(lǐng)域，進(jìn)行相關(guān)的組織人事、宣傳和思想政治工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作和群團(tuán)工作等，實質(zhì)上是和黨委的組織、宣傳和統(tǒng)戰(zhàn)三大部門實行了切塊管理，變成了一個特定領(lǐng)域的黨務(wù)工委，而不是主抓社會建設(shè)和社會管理的黨的工作部門。還有一些地方把它設(shè)計成一個跨部門的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，因為它既不具備各業(yè)務(wù)部門的專業(yè)技術(shù)和工作手段，又缺乏執(zhí)法和監(jiān)管的法定資格，變成了一個缺乏行動能力的“軟性部門”。

三是偏重具體事務(wù)管理，決策與執(zhí)行不分或者決策與執(zhí)行合一。這類部門與其他許多部門的職能任務(wù)交叉，制造出新的機(jī)構(gòu)重疊問題。表現(xiàn)之一就是內(nèi)設(shè)處室或科室多，包括了若干業(yè)務(wù)性處室、協(xié)調(diào)性處室和綜合內(nèi)部事務(wù)管理處室等，是一個標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)專業(yè)部門，降低了社會管理核心機(jī)構(gòu)的地位和能量。

因此，城市社會管理的組織體系受傳統(tǒng)公共管理思維影響很深，很難從組織體制上對盡快形成十八大報告提出的社會管理“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的新體制和“源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的”社會管理新機(jī)制做出應(yīng)有貢獻(xiàn)，往往仍然停留在用傳統(tǒng)方式解決新問題、履行新使命的局面，亟待通過理念創(chuàng)新和組織體制創(chuàng)新加以解決。

二、大數(shù)據(jù)理念支撐、大部門模式運作是城市社會管理組織體系創(chuàng)新的重要方向

在新的城市社會管理組織體系建立之前，現(xiàn)有社會管理組織體系可以分為兩大部分：一是由各個政府部門組成的公共服務(wù)和社會事務(wù)監(jiān)督管理部分，其特點是專業(yè)化、重操作性、決策與執(zhí)行甚至監(jiān)督合為一體，包括文化教育、司法民政、勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房交通、人口計生、環(huán)境保護(hù)等各社會事業(yè)部門、民生保障部門和市場監(jiān)管部門等；二是在黨委的政法委和作為臨時機(jī)構(gòu)存在的信訪維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組等組織統(tǒng)籌管理下的綜治部門和司法系統(tǒng)，以及信訪、維穩(wěn)、安監(jiān)、基層社區(qū)、出租屋、流動人口管理部門等。后者處在社會建設(shè)和社會管理的下游和末端位置，側(cè)重于社會矛盾糾紛的預(yù)防和問題產(chǎn)生之后的處置。由于政法委等的強(qiáng)力統(tǒng)籌，社會管理中的這個以維穩(wěn)為主要目標(biāo)的部分作用非常突出，一段時間內(nèi)成為了社會管理的重點。而相比之下，處于前端位置的公共服務(wù)、社會事業(yè)和民生保障部門由于各自為政，難以在社會建設(shè)中表現(xiàn)出更強(qiáng)的綜合性效果。黨委新成立的社會建設(shè)工作委員會或社會工作委員會就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這樣的綜合推動作用。而以大數(shù)據(jù)理念和大部門模式來構(gòu)建這樣的重要核心機(jī)構(gòu)則顯得十分必要。所謂大數(shù)據(jù)，是“由數(shù)量巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、類型眾多數(shù)據(jù)構(gòu)成的數(shù)據(jù)集合，是基于云計算的數(shù)據(jù)處理與應(yīng)用模式，通過數(shù)據(jù)的整合共享，交叉復(fù)用，形成的智力資源和知識服務(wù)能力。”①大數(shù)據(jù)理念要求管理者具備迅速從各種類型數(shù)據(jù)中獲取有價值信息的能力，可以從不同角度對這些信息進(jìn)行整合分析，迅速發(fā)現(xiàn)新問題并加以有效解決。

因此，大數(shù)據(jù)理念首先需要破除社會建設(shè)和社會管理信息分散采集、分割利用的格局。以此來克服政務(wù)信息的“孤島化”和“碎片化”，通過建立標(biāo)準(zhǔn)化的采集方式和統(tǒng)一發(fā)布利用平臺，使社會建設(shè)和社會管理能夠在整個城市的所有相關(guān)領(lǐng)域間進(jìn)行整體性決策，并能夠以此為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮各相關(guān)專業(yè)部門的優(yōu)勢，從各自業(yè)務(wù)角度進(jìn)行數(shù)據(jù)深度挖掘利用，并在這個綜合平臺上建立工作對接，實現(xiàn)社會建設(shè)和社會管理的整體性推進(jìn)。如果沒有這樣一個權(quán)威部門擁有信息和資源統(tǒng)一完整的掌控能力，城市社會建設(shè)和社會管理的大局就難免不穩(wěn)固、不協(xié)調(diào)。上游問題不斷，下游疲于應(yīng)付，局面被動，效率低下。

其次，社會建設(shè)和社會管理適合并需要運用大部門制的模式來建設(shè)其組織管理體系。由于大部門制目前主要在行政部門探索完成，本文將以黨委的組織機(jī)構(gòu)為核心的社會管理組織體系稱為大部門模式。實踐中，在政府部門內(nèi)很難再用一個更大的機(jī)構(gòu)將社會管理的任務(wù)領(lǐng)域統(tǒng)一起來，黨委的社會建設(shè)委員會或社會工作委員會充當(dāng)這樣的角色比較合適。因為在現(xiàn)行管理體制下，它具有更高的權(quán)威性，也具有更強(qiáng)大的政策制定能力，由其充當(dāng)這個大系統(tǒng)的決策運籌機(jī)構(gòu)是合理的，也具備可操作性。在社工委的作用充分發(fā)揮出來的情況下，各個政府部門可以轉(zhuǎn)而弱化原有與自身層級不盡相稱、條塊分割式的宏觀決策功能，強(qiáng)化政策推行者的角色和能力。兩者密切配合，可以實現(xiàn)城市社會建設(shè)與社會管理大系統(tǒng)內(nèi)由頂層集中決策，各個業(yè)務(wù)部門分工實施、服務(wù)提供和專業(yè)性監(jiān)管，雙方協(xié)調(diào)互動的格局。

再次，信息時代的大部門運行需要建立在大數(shù)據(jù)理念的基礎(chǔ)之上。決策機(jī)構(gòu)要運用大數(shù)據(jù)理念和思維方式進(jìn)行社會發(fā)展的趨勢預(yù)測、前瞻分析和長遠(yuǎn)決策研究，對社會狀況進(jìn)行整體把握。執(zhí)行性的業(yè)務(wù)部門則需要提供社會建設(shè)和管理各個專門領(lǐng)域、各個業(yè)務(wù)種類的新動態(tài)、新問題，特別是從部門角度展開的專業(yè)分析，以及及早發(fā)現(xiàn)各種潛在的規(guī)律性現(xiàn)象，尋求有效的對策措施以支撐宏觀決策，高效實施宏觀決策。做不到這一點，城市社會管理就難以具備超前預(yù)判能力，往往只能坐等新問題發(fā)展到一定階段才能加以準(zhǔn)確認(rèn)識，措施的針對性和及時性都難如人意。

三、深圳社工委及其“織網(wǎng)工程”：一個理念、技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)相結(jié)合的新體系個案②

自2010年起，深圳市在社會管理工作中開始推行“織網(wǎng)工程”。其含義是以構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)，以“知民情、體民意、得民心”為核心價值導(dǎo)向，以網(wǎng)格化、信息化管理為依托，最廣泛調(diào)動社會建設(shè)和社會管理資源，通過整體規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，將其全面聯(lián)結(jié)起來，形成具有整體性功能的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，包括管理網(wǎng)、服務(wù)網(wǎng)、溝通網(wǎng)、居民自治網(wǎng)、社區(qū)統(tǒng)籌網(wǎng)等，實現(xiàn)社會管理由封閉向開放轉(zhuǎn)變、由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變、由政府部門推動為主到全社會共同參與轉(zhuǎn)變，推動社會結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)再造，形成新的社會融合，達(dá)成公共治理新局面。2011年1月，深圳市委市政府一號文件關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定部署了織網(wǎng)工程。這種以整體規(guī)劃、統(tǒng)籌布局形式來全面推動的社會建設(shè)和社會管理工作需要相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。2011年12月，參照廣東省委設(shè)立社會工作委員會的做法，深圳設(shè)立了市社會工作委員會。這個委員會既是市委的工作機(jī)構(gòu)，又是市政府的工作機(jī)構(gòu)，列在市委工作機(jī)構(gòu)序列，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)全市社會建設(shè)工作。與廣東省社會工作委員會相比，它不掛靠在市政法委，完全單獨建立，承擔(dān)著廣泛而巨大的工作任務(wù)，且其工作重心在前端的社會建設(shè)，與政法委主抓的以社會穩(wěn)定為主要目標(biāo)的社會管理有工作鏈條上的上下游分工關(guān)系。

深圳市社工委的職能被確定為以決策為主，主要包括研究、擬定和組織實施社會建設(shè)工作的規(guī)劃和重大政策，統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)全市的社會建設(shè)工作，統(tǒng)籌推進(jìn)擴(kuò)大公共服務(wù)、保障和改善民生、協(xié)調(diào)和構(gòu)建綜合性社會服務(wù)體系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等，研究推動社會建設(shè)和管理體制改革創(chuàng)新。社工委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有兩個，即社會建設(shè)指導(dǎo)處和公共服務(wù)促進(jìn)處，其職能的共同之處都是關(guān)于社會建設(shè)和社會管理宏觀性的研究、規(guī)劃、政策、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、決策與組織實施等。

可以看出，深圳市社工委的這種組織架構(gòu)和職能配置都符合大部門制核心決策機(jī)構(gòu)的特點，是社會管理組織體系的關(guān)鍵部門。它與教育、民政、司法、勞動就業(yè)、社會保障、住房建設(shè)、文化體育、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生等具體業(yè)務(wù)部門以形式上松散而內(nèi)容上緊密結(jié)合的方式，構(gòu)成了一個宏觀決策加專業(yè)性分工執(zhí)行的大部門模式的組織管理體系。執(zhí)行性業(yè)務(wù)部門雖然沒有明確為社工委的執(zhí)行局，但其定位及其與社工委之間的職能關(guān)系是非常清晰的。

其后，深圳市委以最高規(guī)格建立了社會建設(shè)“織網(wǎng)工程”的工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織架構(gòu)，由市委書記任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，將市社工委作為其辦事機(jī)構(gòu)，26個市委和政府的工作部門為其領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。這個組織體系格局把全市社會建設(shè)和社會管理作為一個大系統(tǒng)全面整合起來。

在這個組織體系中，以社工委為核心部門組織實施的“織網(wǎng)工程”，將社會管理政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)作為途徑，對全市社會管理核心資源實行“橫向到邊、縱向到底”式的全面聯(lián)結(jié)、相互聯(lián)通、深度開發(fā)、共同利用，最大限度地提高社會管理的統(tǒng)籌性、整體性和運行效能，用“一庫兩網(wǎng)一隊伍”實現(xiàn)社會管理信息資源的最大化和再開發(fā)價值?！耙粠臁笔侵负w實有人口、法人（機(jī)構(gòu)）、城市部件等公共基礎(chǔ)信息，共建共享公共基礎(chǔ)信息資源庫?！皟删W(wǎng)”是指面向政府部門，主要處理各類矛盾糾紛和問題隱患的社會管理工作網(wǎng)和面向社區(qū)居民提供個性化服務(wù)的社區(qū)家園網(wǎng)。“一隊伍”是指建立一支信息采集兼顧便民服務(wù)的網(wǎng)格管理員隊伍。在這個工作架構(gòu)支持下，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫可以以時間為維度，分階段獲取數(shù)據(jù)并存檔，形成數(shù)據(jù)鏈，將每一個管理對象從出生、教育、就業(yè)、人口流動到婚姻、住房、醫(yī)療、社保、司法、退休養(yǎng)老直至死亡的全過程構(gòu)筑成一個人的生命周期信息動態(tài)管理體系，成為城市社會管理的精確數(shù)據(jù)依據(jù)。

而“織網(wǎng)工程”組織體系的大數(shù)據(jù)理念則突出地從兩個方面體現(xiàn)出來：一是社會管理工作網(wǎng)把網(wǎng)格管理員采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作網(wǎng)服務(wù)端口的事件數(shù)據(jù)匯集起來，使各職能部門的數(shù)據(jù)能夠融合共享，并且經(jīng)過服務(wù)器系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)比對，形成可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源供決策使用。各部門基于這個公共基礎(chǔ)信息資源庫的基礎(chǔ)信息來改造自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)服務(wù)和管理的針對性，按照業(yè)務(wù)管理的需要在海量的數(shù)據(jù)中進(jìn)行專業(yè)角度的開發(fā)利用，履行部門的職能。二是社區(qū)家園網(wǎng)可以在街道辦事處或社區(qū)一級實現(xiàn)計生、民政、組織人事、房屋租賃、勞動保障、社會福利、安全生產(chǎn)、社區(qū)服務(wù)和法律援助等服務(wù)公眾的管理事項共用一個大平臺，在網(wǎng)上申請，并用同一個標(biāo)準(zhǔn)程序快捷辦理。服務(wù)事項的數(shù)據(jù)即時進(jìn)入統(tǒng)計系統(tǒng)，保存為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，辦理過程也同時接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督。

從個案分析可以看出，深圳市的社會管理組織體系是以大部門模式的組織結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制為基礎(chǔ)、以大數(shù)據(jù)理念和運用模式為內(nèi)涵的新型城市社會管理組織體系。目前它的體系建設(shè)和工作機(jī)制還沒有完全到位，但是在管理方式和技術(shù)等方面已經(jīng)突破了傳統(tǒng)社會管理思維，相信可以給其他地方的城市社會管理組織體系建設(shè)提供一種可供選擇的方案或參照。

① 360百科詞條釋義，見http∶//baike.so.com/doc/5374131.html#5374131-5610149-0。

② 本文關(guān)于深圳市社工委和“織網(wǎng)工程”的資料來源于有關(guān)新聞報道和深圳市社工委領(lǐng)導(dǎo)2013年5月在深圳市政協(xié)社會建設(shè)專題情況通報會上的展示資料。