魏 瓊

（華東政法大學法律學院，上海200042）

簡政放權背景下的行政審批改革*

魏 瓊

（華東政法大學法律學院，上海200042）

我國歷次行政審批制度的改革經驗充分表明，法治化道路是行政審批改革的必由之路，故新一輪行政審批改革必須立足于《行政許可法》及國務院的相關文件的框架下，認真對待并徹底治理非行政許可審批，應當嚴格遵循行政法治原則，進行精細化的改革，即在取消和下放行政審批問題上，貫徹與落實行政審批權的法制化、規(guī)范化、科學化，鏟除非行政許可審批，規(guī)范行政審批事項，監(jiān)督新增行政審批。

簡政放權；行政審批改革；非行政許可審批；依法行政

簡政放權，就是要確立政府職能在市場、社會中的公共屬性地位，既包括政府向社會與市場放權，也包括上級政府向下級政府放權。行政權力是一種公權力，行政審批是政府行政權力配置和進行公共管理的一種常態(tài)方式，是行使這一公權力的重要體現。當下，第七輪的行政審批改革是簡政放權背景下的行政審批改革。其核心和要旨就是要探求對這一行政權力的有效制約框架，將其納入到法治的軌道上運行。

一、法治化道路是行政審批改革的必由之路

我國行政審批改革由來已久，取得的成效不小，《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的頒布施行就是這一改革的法治化成果。然而，歷經約十年之后，國務院通過取消部分行政審批權力和放權給地方等形式，仍在努力推進第七次行政審批改革。這也表明了，行政許可法律制度的實施成效并不理想。因此，新的一輪行政審批改革，應當立足于《行政許可法》所確立的基本制度框架和基本原則，真正將行政審批改革舉措納入到法治軌道上來，依法快速實施推進。

（一）反思歷次行政審批改革

所謂行政審批，是行政審批機關作為行政主體對相對人實施的具體行政行為。從法律意義上講，行政審批是一種行政執(zhí)法行為，內含行政審批主體與被審批主體雙方之間的雙重法律關系，即行政法律關系和經濟調節(jié)法律關系。就其表現形式看，它是行政審批機關（主要是行政機關，也包括有行政審批權的其他組織）依據法律規(guī)定的條件，對公民、法人或者其他組織提出的申請，經過依法審查，作出準予或者不準予其從事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關系或者特定權利能力和行為能力的行為。作為政府行政權力配置和進行公共管理的一種形式，行政審批行為普遍存在于市場經濟國家、計劃經濟國家和轉型經濟國家?？梢哉f，任何一個有效的政府都存在必要的行政審批制度，隨著政府管理策略在不同時期的改變，政府也相應對其進行改革。在我國亦是如此。我國的行政審批制度脫胎于計劃經濟體制，當時的一切資源分配權力高度集中在政府手中，行政審批對那個階段的社會經濟發(fā)展起了重要作用。改革開放以后，政府、社會和市場的關系不斷調整，以充分解放生產力并進而改變生產關系，政府管理方式的改革也在持續(xù)推進。特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來，改革行政審批制度就成為創(chuàng)新政府管理方式，規(guī)范政府、市場和社會關系的一個重要著力點。改革行政審批，就是要讓政府在成熟的市場經濟體制中找到其恰當的位置，同時讓政府的一切行政行為都在法治的軌道上運行。

2004年3月22日，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中鄭重承諾，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。也就是在這一年，《行政許可法》正式實施，它是世界上第一部有關行政許可的單行法律，也是我國行政審批改革的法治化成果。它為我們樹立了一個全新的理念，即政府必須切實轉變職能，堅持有所為、有所不為，沒有法律法規(guī)依據，任何行政機關不得設定或變相設定審批事項以增加公民、企業(yè)和其他社會組織的責任和義務。近十年來，國務院已經先后取消和調整了數千項行政審批項目，占原有行政審批項目總數的近七成，各地方政府取消和調整行政審批的數量更是不勝枚舉。例如，浦東新區(qū)作為上海行政審批改革的綜合試驗區(qū)，從2001年至2011年，先后進行了四輪行政審批改革，行政審批事項從最初的724項減少到244項，減少審批率達到了66.3%。1然而，綜觀歷次行政審批改革，不難發(fā)現，已經公布的六次集中清理的行政審批事項均屬于批量改革，缺少制度革新的亮點。也就是說，以往改革大多采用合并（即將兩個或兩個以上的審批項目合并為一個審批項目）、取消和改變管理方式等形式。此舉僅僅是將原先的審批方式改為審核、核準或備案等其他相對比較寬松的管理方式，相關改革舉措并未真正撼動行政審批的既有格局和利益，政府行政權力仍然很大，尤其是通過行政審批權力設租、尋租的現象屢禁不止。其主要原因在于兩個方面：一是《行政許可法》未得到一體遵行和有效實施；二是行政審批改革中出現了邊清理邊新增的現象。這些現象主要表現為，有些已經被取消的項目，以核準、備案乃至非行政許可審批等新名稱變相設定或者繼續(xù)存在，規(guī)避了《行政許可法》的調整，達到實際審批的目的。

顯而易見，考察行政審批改革成功與否、衡量行政審批改革成效如何的一個重要參數，就是取消和下放行政審批事項是否真正落實了《行政許可法》的立法精神和基本制度。行政審批的改革必須在法治軌道上進行，才能實現改革的目的和取得實效，這是歷次行政審批改革留給我們的一個經驗教訓。

（二）現階段新一輪行政審批改革的評析

以目前正在緊鑼密鼓進行之中的第七輪行政審批改革來說，它是政府的一場“自我革命”，是對傳統(tǒng)行政管理體制的揚棄和變革，是行政體制改革和政府職能轉變的突破口，更是落實《行政許可法》的一個難得機遇。此次改革涉及政府部門職能定位和權力調整，承襲以往改革經驗，其舉措仍然有二，一是取消行政審批事項，二是下放行政審批權限。其目的在于簡繁政、放實權。那么，應當如何貫徹這一改革精神，推進依法行政呢？即行政審批權限應該如何簡和如何放？這些問題是重中之重。

2013年5月15日，國務院發(fā)布了《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，決定取消和下放117項行政審批事項，其中被取消的行政審批事項達71項之多，它們可以歸納為以下五大類：一是特定活動，如“企業(yè)投資擴建民用機場項目核準”、“舉辦全國性人才交流會審批”等；二是獲得特定權利，如“水利工程開工審批”、“林業(yè)科技示范縣審批”、“石油、天然氣、煤氣層對外合作合同審批”等；三是獲得特定資質、資格，如“通信用戶管線建設企業(yè)資質認定”、“價格評估人員執(zhí)業(yè)資格認定”等；四是檢驗、檢疫以及檢測的事項，如“境內單位或者個人從事境外商品期貨交易品種核準”等；五是獲得主體資格，如“安全培訓機構資格認可”、“設立出版物全國連鎖經營單位審批”等。比照《行政許可法》第12條規(guī)定，上述這些事項似乎在可以設定行政許可的范圍之內，為何被取消呢？其主要原因在于隨著經濟社會的發(fā)展以及法制的完善，上述這些項目可以通過由公民、法人或者其他組織自主決定，或者可以由市場競爭機制進行有效調節(jié)，或者可以通過行業(yè)組織等非政府機構能夠自律管理，甚至有的可以通過行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠予以解決?！缎姓S可法》第13條在行政審批領域確立了個人自治優(yōu)先、市場優(yōu)先、自律優(yōu)先和事后監(jiān)督優(yōu)先的原則，依此規(guī)定上述五大類事項可以不設立行政許可。

“法無授權不可為”，這是法治政府應當遵循的一項重要原則。行政權力應當來自法律授權，無法律即無行政。高度集中的行政審批權（包括行政許可權、行政確認權及非行政許可審批權）應當依法而為。否則，在缺乏法律的有效調整下，在缺失監(jiān)督制衡的情況下，行政審批權即便是掌握在最高層級的行政機關手中，也很容易異化為權力尋租的工具。比如，在宏觀經濟調控過程中，國務院某些部門或者省級政府的行政審批權限過大，管得過多過細，這樣不僅管不好，相反還可能助長權力腐敗、行政性壟斷等。此輪行政審批改革，惟有立足于《行政許可法》、《國務院全面推進依法行政實施綱要》和《國務院機構改革和職能轉變方案》等法律及規(guī)范性文件所確立的基本制度框架、基本原則和行政體制目標，才能較以往改革取得更大成效。

二、治理非行政許可審批是行政審批改革的關鍵

雖然我國施行《行政許可法》已近十年，同時已連續(xù)六次大幅減少和調整行政審批項目，但據不完全統(tǒng)計，截至2013年第一季度，全國層面上仍有約1.8萬項需要行政審批的項目，其數量之多在市場經濟國家中極為罕見。《行政許可法》在規(guī)范行政審批改革中的應有作用并沒有充分發(fā)揮出來，其根本原因在于我國行政審批的外延大大超出行政許可的范疇，《行政許可法》在很多領域形同虛設，依法行政和科學行政仍是步履維艱。

（一）非行政許可審批是歷次行政審批改革的衍生物

2013年5月中旬，國務院分兩批取消和下放了133項行政審批事項，其中格外引人矚目的是取消了一批非行政許可審批事項，如“舉辦全國性出版物訂貨、展銷活動審批”、“在境外展示、展銷國內出版物審批”、“漁業(yè)污染事故調查鑒定機構”、“非營利性科研機構認定”、“國家級示范生產力促進中心認定”及“煙草基因工程事項審批”等事項。那么，什么是非行政許可審批呢？它為何成為行政審批改革的削減對象呢？這要從行政審批、行政許可及非行政許可審批的源流關系說起。

通常情況下，行政審批可以分為內部行政審批和外部行政審批。在行政審批制度改革之初，國務院行政審批改革工作小組把這一改革對象限定為針對行政相對人的外部行政審批，至于行政機關對其內部有關人事、財務、外事等事項的審批、決定，則不納入行政審批改革的對象范圍。在《行政許可法》起草初期，行政審批和行政許可還基本被認為是一個等同的概念。但在該法律頒行之后，這一認識卻有了轉變，即根據該法第2條和第3條的規(guī)定，其僅調整針對行政相對人的外部行政審批，不包括內部行政審批。此外，作為我國行政審批改革的另一對象，行政確認也不納入該法的調整范圍。這樣，《行政許可法》頒行后，行政審批成為行政許可的上位概念，行政許可是行政審批的一個重要組成內容，但行政審批卻不僅僅指行政許可，“而是一個包括了行政許可行為在內的諸多行政行為的結合體，行政許可僅是行政審批行為的一部分”。2這就是說，亟待改革的行政審批，其外延變得非常廣泛，內容甚是繁雜。

誠然，以《行政許可法》頒行為契機，我國行政審批改革上了一個新臺階，法治政府建設正在穩(wěn)步推進。在中央層面，國務院取消和調整了大量行政審批項目，對確需保留的行政審批項目以決定的形式設定了行政許可。2004年6月29日國務院發(fā)布的《對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》對具有特殊信譽、特殊技能的資質、資格認定等500項設定了行政許可，自當年7月1日起施行。3然而，大量的行政審批事項以“核準或備案不是行政許可”為由，或者以“內部管理事項”的名義，開始從行政許可中不斷分離出來，作為“非行政許可審批”事項而規(guī)避了《行政許可法》的調整。

例如，2004年7月16日，在《行政許可法》生效約半個月之后，《國務院關于投資體制改革的決定》指出，“對于企業(yè)不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況施行核準制和備案制”。就此導致此類核準或備案不被視為行政許可，可以不適用《行政許可法》。其實，有些備案屬于事后告知程序，而有些備案則必須在備案機關回復同意備案后，報備事項才得以生效，后者在本質上仍是行政許可。與此情形類似的，還有諸如審定、核查、認定、同意、確認、登記、年檢、驗證、驗收、年審、監(jiān)制以及準銷證、準運證等，它們均被視為“不屬于行政許可的行政審批”、“不作為行政許可的行政審批”、“不屬于行政許可法調整的其他行政審批”等事項。

又如，2004年8月2日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于保留部分非行政許可審批項目的通知》（以下簡稱《通知》），進一步縮小了行政許可的范圍。這大概是政府文件中首次公開提出“非行政許可審批”這一概念。4《通知》指出：“根據現階段政府全面履行職能和有效實施管理的需要，經國務院同意，對其中的211項（非行政許可審批）暫予保留。這些項目，主要是內部管理事項，不屬于行政許可?！痹凇锻ㄖ匪信e的211項事項中，如“非營利性科研機構認定”等事項明顯屬于行政許可的審批項目，卻以內部管理事項為由而被納入非行政許可審批范圍，也不受《行政許可法》的調整。這211項非行政許可審批項目是國務院一次性列舉保留的審批事項，本來只是一種過渡性的行政措施。正如《通知》所強調的，對于211項非行政許可審批僅暫予保留，并“隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，今后還將逐步取消或者做必要的調整”。況且，依據《立法法》的相關規(guī)定，《通知》既不是法律也不是行政法規(guī)，不應當成為各地方政府“批發(fā)”設定審批項目的根據。但此后，一些國務院部門和地方各級政府卻仿照國務院的做法，采用列舉的方式以規(guī)章或者其他規(guī)范性文件為載體，詳盡地列出了本部門、本地區(qū)非行政許可審批或涉密類非行政許可審批的項目目錄，賦予了自身極大的行政審批權限。

由此可見，“非行政許可審批”基本上是與《行政許可法》相伴而生的一項制度，是歷次行政審批改革的衍生物，已演變?yōu)檎伞皩徟驼毕颉胺招驼鞭D變的牽制性因素。

（二）非行政許可審批的外延

審視行政法規(guī)、國務院決定、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章乃至“紅頭文件”或者“內部文件”所羅列的非行政許可審批事項，并結合《行政許可法》的規(guī)定，不難發(fā)現，現有的“非行政許可審批”已遠不止當初《通知》設定的所謂“內部管理事項”，即內部行政審批，其外延至少還包括了以下四種審批事項。

第一，有權機關設定的不符合《行政許可法》第12條設定條件的具有行政許可性質的審批事項。例如，深圳、珠海經濟特區(qū)邊境管理區(qū)通行證核發(fā)、外商投資企業(yè)有關企業(yè)所得稅減免事項審批等；5退出電信業(yè)務市場審批、互聯(lián)網電子公告服務專項審批（備案）等；6經營性互聯(lián)網信息服務提供者境內上市前置審查、房產測繪單位資格初審等。7這些均屬于根據相關行政法規(guī)設定依據而存在多年的審批事項。

第二，有權機關設定的符合《行政許可法》第12條的設定條件，但可以依據《行政許可法》第13條予以規(guī)范的審批事項。譬如，《國務院關于投資體制改革的決定》中所列舉的企業(yè)投資建設一定規(guī)模、某些領域的核準項目，如企業(yè)投資日產300噸及以上聚酯項目；企業(yè)投資城市軌道交通車輛、信號系統(tǒng)和牽引傳動控制系統(tǒng)制造等13項審批事項。8這類投資審批項目屬于投資主管部門可以通過監(jiān)管、備案等事后監(jiān)督形式，在其職責范圍內可以依法采取措施進行行政管理的事項。

第三，無權機關設定的雖然符合《行政許可法》第12條的設定條件，但可以依據《行政許可法》第13條予以規(guī)范的審批事項。例如，某省質監(jiān)局2012年7月廢止“暫行”了14個月的《生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》，該文件所規(guī)定的小作坊加工油條、賣饅頭“都需要辦行政許可證”的審批事項。9這一事例屬于不具有行政許可設定權的職能部門超越法定職權恣意干涉市場的典型。雖然這類生產活動直接涉及消費者健康與安全，但這類食品加工生產行為卻是屬于市場競爭機制能夠有效調節(jié)，并且相關職能部門通過事后質量監(jiān)督等方式能夠解決的事項。

第四，無權機關設定的不符合《行政許可法》第12條的設定條件，但具有行政許可性質的審批事項。比如，河北省某縣委發(fā)布《縣委縣政府關于秋季秸稈還田和禁燒工作的實施意見》，明確規(guī)定“確需放倒、撂倒玉米秸稈的農戶，需持有縣秸稈還田和禁燒指揮部統(tǒng)一印制的《秸稈放倒證》，并做到當天放倒，當天清運。否則，按影響農機統(tǒng)一作業(yè)論處”。10又如，依我國《憲法》規(guī)定，村委會、居委會等屬于社會自治組織，依法擁有自治權，它們并不具有行政審批權，而有些村委會、居委會卻以“鄉(xiāng)規(guī)民約”形式設定某種行政審批事項，并規(guī)定未經村委會、居委會的審批，不得從事某種行為。另外，某些中介機構、學會或者年會等在其章程中也規(guī)定，未經該社會團體的審批，不得從事某種活動。這類事項均屬于無權機關設定了不符合《行政許可法》卻具有行政許可性質的審批事項。

上述審批事項均是變相地設定行政許可，這種“非行政許可審批”，實際上是違法審批。經過行政機關的自行解釋和對其行政許可色彩的淡化，“非行政許可審批”的范圍不斷地擴大，包括“涉密類行政審批”在內的一系列與行政許可相并列的事項，統(tǒng)統(tǒng)被歸類為“非行政許可審批”事項。由于這些“非行政許可審批”的背后還隱含著巨大的利益，它們呈現出蔓延的趨勢，國務院一些部門和地方政府“審批經濟”大行其道。雖然經過歷次清理之后，現在的“審批經濟”的吸引力已大不如前（“審批經濟”的收益在土地財政興起之前，全國各種收費、基金、附加等的總和，曾經相當于全年財政收入的一半），但是，仍然有很多收費多且頻率高的項目以“非行政許可審批”的形式游離于《行政許可法》的規(guī)范之外，有些地方的非行政許可審批項目，甚至完全以收費為存在目的，常以變換名稱的方式躲避清理，為審批權力設租、尋租創(chuàng)造了現實條件，“審批經濟”的長盛不衰就根植于此。時至今日，非行政許可審批事項的范圍幾乎涵蓋了社會經濟生活的各個領域。

由于是“非”行政許可，不管是在設定權限上還是在實施程序上，這些非行政許可審批實際上都不在《行政許可法》的調整范圍之內，因而強化了行政權對公民、市場乃至社會的過度干預，妨礙了社會主義市場經濟體制的發(fā)展。實踐也已表明，缺失了法律控制的非行政許可審批不僅挑戰(zhàn)了《行政許可法》的權威，而且還成為阻礙社會進步、制度創(chuàng)新的羈絆。如，在我國教育領域，增設專業(yè)、擴大招生名額、更改校名等都要審批，此舉扼殺了民間力量參與辦學、發(fā)展教育的積極性；在衛(wèi)生領域，行政機關一般通過嚴格的藥價審批來實現對藥品的限價，但忽視了對廉價藥品生產商的補貼扶持，這勢必導致廉價藥品無利可圖而被迫停產，最終造成老百姓買藥難，買廉價常見藥更難的局面。又如，2009年《保守國家秘密法》修改時，相關職能部門曾提出一個修改動議，要求增加一項涉密資格許可規(guī)定，由國家保密機關來對哪些賓館、飯店可以召開涉密的會議，哪些印刷廠可以印刷涉密的文件等，頒發(fā)許可，即試圖以法律來設定“涉密類行政審批”。11這些現象都深刻反映出，非行政許可審批的存在，有悖于我國歷次行政審批改革的初衷，也有違制定《行政許可法》的立法目的。因而，能否依法切實治理這些非行政許可審批，決定著此輪行政審批改革的成敗。

三、依法行政是行政審批精細化改革的路徑

我國行政審批改革一直以來都是采用強制和漸進并舉的模式，應該說是且行且進，認識上也在不斷深化。惟有法律可以切實厘清和理順政府、市場和社會的關系，可以“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”，讓政府回歸其本位。同時，讓政府的一切行政行為都約束在法治的軌道上運行。12因此，在行政審批改革中，應當嚴格遵循行政法治原則，在取消和下放行政審批問題上，貫徹與落實行政審批權的法制化、規(guī)范化、科學化，鏟除非行政許可審批，規(guī)范行政審批事項，監(jiān)督新增行政審批。

（一）依法取消行政審批事項

在我國，行政權對市場和社會的干預與管理，一般是通過行政審批來實現的。取消行政審批事項是各種既得利益進行激烈博弈的結果，是在真正革“權力”的命，是要減權、削權、限權乃至放權。取消行政審批事項直接的后果就是政府及職能部門退出私權領域，不再進行微觀干預與調節(jié)，將屬于社會與市場的權利交歸原主。

行政審批主要是依審批主體和審批形式來界定其權限的。一般說來，行政審批權包含了三大要素，即審批管轄權、審批處理權及審批適用的條件。具體表現為審批指標額度、審批裁量權、最終決定權等內容，因而每一項行政審批權限，無疑包含了一項甚至若干項的行政權限。根據政府職能轉變要求和市場經濟發(fā)展的需要，衡量一項行政審批事項是否有存在的價值，應該以合法性和合理性為標準。為此，筆者認為，取消違法或不當的行政審批的舉措有三項。

一是建立嚴格的行政審批事項準入制度。不可否認，在現階段，行政審批作為服務性政府依法行使調節(jié)市場功能的重要形式之一，有些行政審批仍有存在的必要，但它們必須被約束在“市場失靈”的方面，并且應當依法定程序進行設定和實施評估。首先，應當以法律、法規(guī)或者省級政府規(guī)章的形式設定行政審批；其次，對于擬設定的行政審批的事項，應當采取聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見；再次，向制定機關、行政相對人及社會公眾說明設定該行政審批的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況；最后，設立專門機構負責對每一項行政審批的合法性進行分析，進行事前審查、把關，提高行政審批項目設定的準入門檻。

二是清查現存的行政審批事項。對于屬于行政許可性質的行政審批事項，應當盡快納入行政許可法的調整范圍；對于沒有法律法規(guī)依據的非行政許可審批，要予以取消；確有法律法規(guī)依據，但性質上不符合行政許可規(guī)范的非行政許可事項，要按行政確認、內部管理、服務事項等標準進行分類管理，加強對它們的后續(xù)監(jiān)管，及時向社會發(fā)布，從而建立起一個比較完備的審批項目動態(tài)清理機制。

三是設定機關應當定期對增量的行政審批進行評價和監(jiān)管，建立一個動態(tài)的行政審批評價機制，通過定期評價，對每一項行政審批的合理性進行分析，作出成本和收益衡量，對已設定的行政審批中屬于必要的、可行的行政審批繼續(xù)實施，而對存在問題的行政審批，則應當及時予以修改、調整、廢止。

（二）依法下放行政審批權限

下放過于集中或者龐雜的行政審批權限要依法進行。無論是行使行政審批權，還是下放行政審批權，都要依法而為，受法律約束。行政審批應當由具有行政職權的行政機關在其法定職權范圍內實施，遵循行政高效、便民原則來實施行政審批。審視此次國務院的《決定》所下放管理層級的行政審批項目，共有20項，有關投資活動、生產經營活動等的行政審批設定權、管轄權及處理權限等由國務院各部委下放給省級相應的職能部門，這是行政權力縱向配置的一種積極嘗試。筆者就此主張，此種嘗試應當在《行政許可法》的框架下進行，對于審批項目的下放，要從以下兩個層面做好工作。

第一，科學確定可以下放的行政審批事項。我們應當依照以下三大標準進行權衡與甄別后，合理地配置這些事項的審批權限。首先，必須看有沒有法律法規(guī)明確規(guī)定必須由省級人民政府及其職能部門審批；其次，必須看屬不屬于需要本行政區(qū)域內統(tǒng)一管理、綜合平衡的項目；最后，必須看是不是涉及公民和社會的重大安全事項。經過這些篩選，才能確定能夠下放給下級行政機關的行政審批權。例如，2013年6月，上海市政府通過了《關于開展向上海張江高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)各分園下放行政審批權限試點的實施意見》，決定將包括土地出讓、規(guī)劃參數調整、外商投資企業(yè)設立審批、環(huán)境影響評價、上海市高新技術成果轉化項目認定及企業(yè)登記等在內的13類20項行政審批權限，下放給上海張江試點。其中涉及到的幾乎都是直接面向基層、量大面廣或者由地方實施更方便、更有效的事項，如預防性衛(wèi)生審核、企業(yè)登記注冊資本零首付和企業(yè)集中登記等項目。這些也是符合上述三大篩選標準的，性質上屬于行政許可的審批事項。

就此看來，行政審批改革中所謂下放行政審批權限，下放的大多是行政許可權限。為了充分發(fā)揮最基層的行政審批機關的活力，《行政許可法》第11條有關設定行政許可的總的原則，亦可成為規(guī)范下放行政審批權的重要法律根據之一，達到科學行政的目的，即下放行政審批，應當遵循經濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

第二，依法規(guī)范下放行政審批行為。從內容上來說，有權下放行政審批權的行政機關必須在其法定的行政審批權限內進行下放，并且可以被下放的行政審批權限，應是共有權力而不是專有權力。該行政機關在下放行政審批權時，應當恪守職權法定原則，在其法定權限范圍內下放審批權，超越職權范圍的下放行政審批權是違法行政行為、無效行政行為，應當依法追究其法律責任。因下放而獲得行政審批權的行政機關，其行政審批權應當與其外部行政管理職能相一致，審批權限的大小應該與管理權限的大小相一致。當然，行政審批權也可以依法下放給那些法律、法規(guī)授權具有管理公共事務職能的組織，但這種行政審批權移轉應當要通過法律、法規(guī)、規(guī)章的方式來實現，而非通過行政命令、行政指示、行政任務等方式來實現。

作為行政法三大法律支柱之一的《行政許可法》，既是一部實體法，更是一部程序法。該法第三章、第四章專門就“行政許可的實施機關”及其“實施程序”做出了較為詳盡的規(guī)定。這些規(guī)定既是行政審批權限下放的依據，也是獲得行政審批權的下級行政機關必須嚴格遵行的審批規(guī)則，依此規(guī)范自身的行政審批行為，實行“陽光審批”，打造出一個行政審批最開放、最透明、最高效的法治環(huán)境。正如上海張江的相關職能部門向媒體表示的，針對下放張江試點的20項行政審批權，試點分園在一定條件下，擬對多個關鍵事項實現園內審批。如在指定場地對不涉及前置許可的服務業(yè)企業(yè)集中登記。13這些配套措施和后續(xù)工作表明，下放行政審批權限，實際上為行政權力橫向配置模式——相對集中行政審批權創(chuàng)造了制度運行的有利條件。下放行政審批權限在一定程度上有助于確保行政權力真正回歸市場，服務于社會，有助于激發(fā)市場、地方乃至社會的創(chuàng)造力與積極性，有益于實現社會主義市場經濟是法治經濟的時代需求。

四、結語

行政審批改革與政府職能轉變，其實就是一個問題的兩種表述，二者的核心問題都是如何控制與規(guī)范行政權，實現簡政放權。未來的行政審批改革理應堅持“以不審批為原則，以審批為例外”的原則，將行政審批盡可能地納入《行政許可法》的調整范圍之內，最大限度地適用《行政許可法》來規(guī)范與控制行政審批權。當然，對于《行政許可法》中已不適應我國行政體制改革和經濟發(fā)展要求的內容進行必要且及時的修改，也是勢在必行的。

注：

1陳奇星、吳津：《行政審批改革：浦東的實踐和思考》，《中國浙江省委黨校學報》2011年第3期。

2王克穩(wěn)：《我國行政審批與行政許可關系的重新梳理與規(guī)范》，《中國法學》2007年第4期。

3有學者撰文指出，在國務院保留的500項行政許可事項中，卻有很多已在各地自行開展的審批制度改革中被徹底清理，不僅不再是行政許可事項，也不再是任何性質的審批事項，從而無需審批。參見馮威、朱恒順：《認真對待“非行政許可審批”》，《政法論叢》2009年第1期。

4應松年：《行政審批改革：反思與創(chuàng)新》，《學術前沿》2012年第5期。

5參見《國務院關于第四批取消和調整行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2007〕33號）。

6參見《國務院關于第五批取消和下放管理層級行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2010〕21號）。

7參見《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》（國發(fā)〔2012〕52號）。

8參見《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2013〕19號）。

9馮志軍：《甘肅省質監(jiān)局發(fā)文廢止食品小作坊加工許可管理辦法》，中國新聞網，http://www.chinanews.com/df/ 2012/07-09/4017862.shtml，2013年6月25日訪問。

10薛子進：《河北成安農民收玉米需辦秸稈放倒證》，《法制日報》2007年10月30日。

11王亦君：《對行政審批改革的進一步思考》，《中國青年報》2013年6月6日。

12胡敏：《行政審批改革的根本點在于轉變政府職能》，《中國經濟時報》2012年5月15日。

13吳凱、李治國：《上海20項行政審批權下放張江試點》，《經濟日報》2013年6月17日。

（責任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）09-0058-08

魏瓊，華東政法大學教授，法學博士。

*本文系作者主持的國家社會科學基金一般項目“行政法視野下的行政性壟斷問題研究”（項目編號：11BFX 097）的階段性成果。