蔣仁開， 張冰松， 肖 宇， 薛翠翠

（中國土地勘測規(guī)劃院， 北京 100035）

5月31日，《中國土地科學(xué)》和《土地科學(xué)動態(tài)》編輯部在北京召開了“新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃研討會”。北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席張曙光教授、北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長馮長春教授、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長嚴(yán)金明教授、中國人民大學(xué)農(nóng)村與農(nóng)業(yè)發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田教授、中國地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院院長白中科教授、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所區(qū)域與城市規(guī)劃設(shè)計研究中心主任方創(chuàng)琳研究員、北京市國土資源局規(guī)劃處楊挺經(jīng)濟(jì)師、《中國土地科學(xué)》執(zhí)行主編馮廣京研究員等專家學(xué)者以及清華大學(xué)、中國人民大學(xué)等高校的師生共30余人參加了研討會。與會專家針對（1）土地利用規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的特殊地位和作用；（2）現(xiàn)有土地利用規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)；（3）土地利用規(guī)劃如何更好地保障和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等三個方面的問題進(jìn)行了深入研討。

1 關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

研討新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃問題，首先要界定清楚什么是新型城鎮(zhèn)化。

張曙光認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是人口的城鎮(zhèn)化，是土地和人口協(xié)調(diào)配套的城鎮(zhèn)化，這樣的城鎮(zhèn)化可以解決過去城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的一系列問題。馮長春認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化要從4個方面去理解并付諸實施，一是人口城鎮(zhèn)化，即人口向城鎮(zhèn)集中的過程；二是經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化，指由于經(jīng)濟(jì)專業(yè)化的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，人們離開農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)移并在城鎮(zhèn)中集聚的過程，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化過程和機(jī)制；三是社會城鎮(zhèn)化，即伴隨著經(jīng)濟(jì)、人口、土地的城鎮(zhèn)化過程，人們的生產(chǎn)方式、行為習(xí)慣、社會組織關(guān)系乃至精神與價值觀念都會發(fā)生轉(zhuǎn)變，城市文化、生活方式、價值觀念等向鄉(xiāng)村地域擴(kuò)散的較為抽象的精神上的變化過程；四是資源城鎮(zhèn)化，包括土地、水資源和能源，這些是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要因素，在城市建設(shè)過程中要高效、集約利用。馮廣京認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是中央十八大確定下來的一個大的戰(zhàn)略，是在分析和把握我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的大趨勢和階段性主要問題與矛盾下，促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展的一種戰(zhàn)略選擇，旨在消除長期以來影響我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。其標(biāo)志應(yīng)該是有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于城鄉(xiāng)居民的共同富裕和發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，國家實力增強(qiáng)，人民能夠更加富裕。白中科等認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化要以人為本，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)問題、生活問題和生態(tài)問題。亟待研究制定基于環(huán)境容量和資源承載下的我國不同類型區(qū)城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展模式。嚴(yán)金明等認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是綜合城鎮(zhèn)化，是社會經(jīng)濟(jì)、自然資源、生態(tài)環(huán)境等各個層面的綜合協(xié)同城鎮(zhèn)化過程。具體來說包括三個部分，即人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和工業(yè)城鎮(zhèn)化。蔡繼明指出城鎮(zhèn)化的本質(zhì)不是空間（土地）的城鎮(zhèn)化而是人口的城鎮(zhèn)化，現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)人口的城鎮(zhèn)化，是回歸城鎮(zhèn)化的本來面目，城鎮(zhèn)化的核心就是伴隨著工業(yè)化農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)變。

2 土地利用規(guī)劃的地位和作用

土地利用規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)。

張曙光認(rèn)為土地利用規(guī)劃的作用一是要合理利用土地，做到土地利用結(jié)構(gòu)上的合理配置；二是要在土地數(shù)量上做到節(jié)約使用和有效利用，因為土地資源是有限和稀缺的。馮長春認(rèn)為土地利用規(guī)劃在控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速擴(kuò)張方面起到了重要作用，城鎮(zhèn)增長邊界在規(guī)劃中確定了，城市就可以集中緊湊布局和集約發(fā)展，提高土地資源的利用效率；同時，規(guī)劃在控制土地供給總量的前提下，剛性與彈性相結(jié)合，對保護(hù)耕地和促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展都起到了指導(dǎo)作用，既促進(jìn)城市發(fā)展，又保護(hù)了耕地。馮廣京認(rèn)為土地利用規(guī)劃在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展中作用很重要，一方面可以通過主動服務(wù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，另一方面也可以被動的方式適應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，兩個不同的出發(fā)點導(dǎo)致其在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中所處的地位和發(fā)揮的作用也會有所不同。新型城鎮(zhèn)化要求利用好土地利用規(guī)劃這樣的工具，主動參與其中，從而更好地引導(dǎo)和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。白中科認(rèn)為土地利用規(guī)劃的核心是土地資源的布局和利用時序安排，其在新型城鎮(zhèn)化中應(yīng)起到“護(hù)航”的地位，一是為城鎮(zhèn)化提供供地保障，即在用途管制制度的數(shù)量控制下，通過土地利用總體規(guī)劃對新增建設(shè)用地的初次分配，為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化中期發(fā)展階段提供用地數(shù)量指標(biāo)支撐；二是保障城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)業(yè)、生態(tài)的和諧性，即在用途管制制度的空間管制下通過土地利用規(guī)劃對新增建設(shè)用地進(jìn)行布局引導(dǎo)。楊挺指出土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，科學(xué)編制和實施土地利用總體規(guī)劃，合理安排城鎮(zhèn)化的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時序，對于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化科學(xué)理性發(fā)展具有重要意義。

3 現(xiàn)有土地利用規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

在中國快速城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的空間載體，土地利用規(guī)劃面臨著既要保護(hù)耕地紅線又要保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求的兩難局面，存在一些需要下大力氣加以解決的問題。

張曙光認(rèn)為土地利用規(guī)劃還沒有起到應(yīng)有的作用，目前，土地用途構(gòu)成很不合理，例如，全國各地都在爭相建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)、文化新區(qū)等，其中的浪費很大。馮長春認(rèn)為當(dāng)前耕地保護(hù)和城市發(fā)展用地的矛盾比較大，土地利用規(guī)劃既要促進(jìn)城市發(fā)展也要保護(hù)耕地。城市建設(shè)用地要集約化利用，農(nóng)地也要走規(guī)?；图s化經(jīng)營的道路。馮廣京認(rèn)為土地利用規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨很多挑戰(zhàn)，不同地區(qū)有不同的特點。其中城鎮(zhèn)化發(fā)展中突出的三個問題，一是農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，二是城鎮(zhèn)化所需要的土地，三是城鎮(zhèn)化所需要的資金，地方政府希望通過土地來解決，這在很大程度上受到土地利用規(guī)劃的約束和制約。土地利用規(guī)劃是去主動引導(dǎo)科學(xué)健康的城鎮(zhèn)化還是倉促或盲目地服從一些地方城鎮(zhèn)化對土地規(guī)劃修改的要求？這是一個非常大的挑戰(zhàn)。如何去應(yīng)對這種挑戰(zhàn)，在既能促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展又能確保節(jié)約集約利用土地的前提下，是否和如何調(diào)整土地利用規(guī)劃是一個重要的戰(zhàn)略抉擇。白中科等認(rèn)為規(guī)劃中存在的問題一是規(guī)劃的體系沒有理順到現(xiàn)在各地，住建部門的城鎮(zhèn)規(guī)劃、國土部門的土地規(guī)劃、發(fā)改委部門的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，很難銜接，致使一地多用，“一女多嫁”的現(xiàn)象頻出。二是規(guī)劃的科學(xué)性無法保證，目前的土地利用規(guī)劃在實際操作中仍然是停留在行政命令“分指標(biāo)”的階段。土地規(guī)劃面臨的最大挑戰(zhàn)是規(guī)劃編制體制的革新，以及規(guī)劃科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步。蔡繼明認(rèn)為中國的土地實行兩種所有制，城市實行國有制，農(nóng)村實行集體所有制，兩種制度沒有做到同地同權(quán)同價，土地利用規(guī)劃對不同所有制的土地應(yīng)一視同仁。鄭風(fēng)田認(rèn)為中國大都市的潛力還遠(yuǎn)未得到發(fā)揮，跨省人口城鎮(zhèn)化如何激勵，城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民承包地與宅基地如何釋放和農(nóng)民承包地確權(quán)頒證后所引發(fā)的新矛盾是土地利用規(guī)劃需要關(guān)注和解決的問題。方創(chuàng)琳認(rèn)為中國的城市化是一種高能耗、高水耗和高地耗的高資源消耗的城市化，這種高資源消耗的城市化在未來20年內(nèi)將難以改變。建設(shè)用地越來越緊張，未來新型城鎮(zhèn)化亟需解決建設(shè)用地從哪兒來的問題。

4 如何更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展

研究新型城鎮(zhèn)化中的土地利用規(guī)劃問題，其最終目的就是要明確如何運用土地利用規(guī)劃才能更好地促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

張曙光提出新型城鎮(zhèn)化中的土地利用規(guī)劃要把城市土地利用規(guī)劃和人口發(fā)展緊密結(jié)合起來。首先，做好規(guī)劃，把城市的邊界和范圍劃清楚；其次，解決自愿遷移人口進(jìn)城的住房和戶籍問題；再次，解決農(nóng)村的土地問題。白中科認(rèn)為通過土地利用規(guī)劃，可以使土地得到充分、有效的科學(xué)利用，協(xié)調(diào)新時期各行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化提供用地支撐。馮廣京認(rèn)為土地利用規(guī)劃既不能阻礙和限制新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，又不能盲目地服從于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中某些浪費資源的不科學(xué)需要，從而影響新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。要堅持在節(jié)約集約利用土地的原則下，堅持保護(hù)耕地和糧食安全生產(chǎn)的前提下，適時、主動、科學(xué)合理地調(diào)整應(yīng)當(dāng)調(diào)整的土地利用規(guī)劃，并以此促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。蔡繼明認(rèn)為實現(xiàn)土地資源的有效配置，土地規(guī)劃必須建立相應(yīng)的機(jī)制?？梢酝ㄟ^土地制度改革建立一種機(jī)制，一方面給農(nóng)民工建立起社會保障，另一方面使他們從農(nóng)地上有償退出，這樣以家庭為單位的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模才能成倍擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有望實現(xiàn)。鄭風(fēng)田認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)充分考慮大都市吸納農(nóng)村人口的潛力，超大城市的住房建設(shè)、城市規(guī)劃要考慮城市的流動人口；同時要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃推進(jìn)跨省人口城鎮(zhèn)化，通過建設(shè)用地指標(biāo)激勵諸如長三角、珠三角等我國最有活力的地區(qū)進(jìn)行跨省的勞動力城鎮(zhèn)化。

5 土地利用規(guī)劃改革方向和建議

新型城鎮(zhèn)化中的土地利用規(guī)劃改革的方向包括規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃主體、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃布局、規(guī)劃實施的改革方向以及相關(guān)規(guī)劃的相互銜接問題等內(nèi)容。

嚴(yán)金明等認(rèn)為土地利用規(guī)劃需要秉持“提高效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、釋放空間”的原則，在5個方面進(jìn)一步改革。（1）規(guī)劃目標(biāo)的改革方向，包括新型社會目標(biāo)、新型經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和新型生態(tài)目標(biāo)。（2）規(guī)劃主體的改革方向，突出“以人為本”的規(guī)劃思想，加強(qiáng)公眾參與、促進(jìn)公開監(jiān)督、協(xié)調(diào)利益均衡。（3）規(guī)劃任務(wù)的改革方向，土地利用規(guī)劃在“保紅線”上，要充分與現(xiàn)代信息技術(shù)和信息系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)供銷及相關(guān)的管理和服務(wù)現(xiàn)代化相結(jié)合，即生產(chǎn)工具的機(jī)械化、生產(chǎn)技術(shù)的科學(xué)化、生產(chǎn)組織的產(chǎn)業(yè)化和勞動者素質(zhì)的提高，構(gòu)造城鎮(zhèn)化的嶄新供給推動力。（4）規(guī)劃布局的改革方向，根據(jù)未來我國城鎮(zhèn)布局的結(jié)構(gòu)特點，土地利用規(guī)劃在宏觀、中觀和微觀上規(guī)劃布局都需要進(jìn)一步調(diào)整。（5）規(guī)劃實施的改革方向，一要充分考慮未來的不可預(yù)見性和難以預(yù)測性；二要重視土地流轉(zhuǎn)市場的建立；三要實現(xiàn)土地利用規(guī)劃“保紅線”的重要目標(biāo)，不斷加強(qiáng)規(guī)劃用途管制功能；四要提高農(nóng)村土地利用集約程度；五要建立規(guī)劃利益協(xié)調(diào)機(jī)制。白中科認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，相當(dāng)多的城鎮(zhèn)是依托礦產(chǎn)資源發(fā)展起來的，因此土地利用規(guī)劃應(yīng)高度重視資源型城鎮(zhèn)“礦產(chǎn)—土地—產(chǎn)業(yè)—環(huán)境”問題，規(guī)避在資源枯竭后城市轉(zhuǎn)型的難題。楊挺提出土地利用總體規(guī)劃編制和實施需要注意4個方面，一是編制規(guī)劃要有一定的彈性；二是相關(guān)規(guī)劃要做好銜接；三是規(guī)劃編制和修改需要公眾參與；四是規(guī)劃編制和實施需要“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。蔡繼明認(rèn)為要用土地利用規(guī)劃解決土地資源配置，不應(yīng)該采取土地所有權(quán)歧視。無論是使用國有土地還是集體土地，都要符合土地利用規(guī)劃，只要符合土地利用規(guī)劃，集體土地就要和國有土地同權(quán)同價。同時實現(xiàn)土地資源的有效配置，土地規(guī)劃必須建立相應(yīng)的機(jī)制，比如規(guī)劃用地時允許工業(yè)企業(yè)和工業(yè)園區(qū)通過集約使用土地而節(jié)省出來的部分工業(yè)用地轉(zhuǎn)變成商業(yè)用地，有了這種機(jī)制，開發(fā)商和工業(yè)園區(qū)就會主動提高土地的節(jié)約和集約使用水平。方創(chuàng)琳針對新區(qū)建設(shè)中土地的集約利用提出了5點建議，一是把新區(qū)的建設(shè)作為協(xié)調(diào)“三規(guī)”關(guān)系的重要實驗平臺，爭取實現(xiàn)“目標(biāo)”、“坐標(biāo)”和“指標(biāo)”三標(biāo)合一；二是在土地利用規(guī)劃指導(dǎo)下，加強(qiáng)審批監(jiān)管，合理界定并嚴(yán)格控制新區(qū)規(guī)模和數(shù)量；三是優(yōu)化新區(qū)的建設(shè)用地，提高新區(qū)的土地利用效率，同時嚴(yán)防出現(xiàn)新區(qū)“建而不管、占而不用”的囤地現(xiàn)象；四是合理運用土地增減掛鉤機(jī)制，為新區(qū)建設(shè)提供適度的用地保障；五是新區(qū)建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)“產(chǎn)城一體”的要求，把新區(qū)建成產(chǎn)業(yè)功能區(qū)和城市功能新區(qū)。