■王淑萍 (北京政法職業(yè)學(xué)院副教授)

一、問題的提出

作為當(dāng)今世界范圍內(nèi)行刑制度發(fā)展趨勢(shì)與潮流的代表，社區(qū)矯正制度已成為我國的一項(xiàng)重要刑罰制度。和傳統(tǒng)的監(jiān)禁刑罰相比較，社區(qū)矯正制度更具有當(dāng)代所倡導(dǎo)的正義、人道和效益等價(jià)值追求，更能應(yīng)和如今刑罰理論界的呼聲，契合當(dāng)今刑罰理論的學(xué)理特點(diǎn)，同時(shí)，在推動(dòng)和鼓勵(lì)罪犯完成自我改造方面具有積極作用，能更好地實(shí)現(xiàn)刑罰的功能目的。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展社區(qū)矯正工作的通知》，標(biāo)志著社區(qū)矯正工作在我國正式鋪開。隨后，北京、江蘇、上海等省市正式開展了試點(diǎn)。歷經(jīng)十年探索，社區(qū)矯正工作取得了很大的進(jìn)展，但相關(guān)探討還在進(jìn)行，理論研究尚未達(dá)到一定深度，行之有效的法律體系還未形成，實(shí)踐中社區(qū)矯正依然是由各省 (自治區(qū)、直轄市)自行主導(dǎo)，表現(xiàn)出較重的地方性和局限性特點(diǎn)。發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，本文對(duì)我國社區(qū)矯正制度從法律制度、機(jī)制體制建設(shè)和矯正手段方法等方面存在的問題進(jìn)行研究分析，旨在為該制度更好地發(fā)展完善提供視角。

二、我國現(xiàn)有社區(qū)矯正制度存在問題之剖析

(一)社區(qū)矯正法律制度不完善

1、現(xiàn)行規(guī)范性文件規(guī)格太低。除了《刑法修正案 (八)》外，當(dāng)前開展社區(qū)矯正工作最高規(guī)格的法律依據(jù)和支撐有司法部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部下發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正工作的通知》以及后來的《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，其中較為系統(tǒng)最為規(guī)范的當(dāng)屬2012年出臺(tái)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》。此外，各試點(diǎn)省 (直轄市、自治區(qū))根據(jù)工作實(shí)際也分別制定出臺(tái)了一些地方規(guī)章，如北京市的《社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》、浙江省的《浙江省社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》、上海市的《關(guān)于開展社區(qū)矯正工作試點(diǎn)的意見》等。但此類文件均沒有上升到法律層次，甚至是沒有按照程序形成地方性法規(guī)。況且根據(jù)《立法法》的規(guī)定和精神，凡是涉及犯罪和刑罰的事項(xiàng)，必須也只能由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過立法來規(guī)定。十年鑄劍尚未成，社區(qū)矯正立法缺位，僅有的“辦法”“規(guī)定”所具有的權(quán)威性實(shí)在不能與社區(qū)矯正工作的重要性相匹配。此外，這些用于指導(dǎo)全國開展社區(qū)矯正工作的規(guī)范性文件太過于原則，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能像《刑事訴訟法》及相關(guān)解釋那樣具有實(shí)際操作性、責(zé)權(quán)明確性，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)諸多茫然和無措。

2、社區(qū)矯正法律體系不完善。當(dāng)前我國在刑事執(zhí)行領(lǐng)域的唯一法律是1994實(shí)施的《監(jiān)獄法》，這是對(duì)監(jiān)獄刑事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的法律。雖然當(dāng)中個(gè)別條款涉及了社區(qū)矯正的內(nèi)容，但總體來看社區(qū)矯正仍然處于無法可依的尷尬境界，區(qū)區(qū)個(gè)別字句，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到規(guī)范社區(qū)矯正活動(dòng)的目的。比如社區(qū)矯正工作者沒有明確的法律規(guī)定，其應(yīng)具有的職責(zé)、法律地位、招聘的方式和程序、志愿者的權(quán)利、義務(wù)、具備的業(yè)務(wù)條件、后續(xù)的獎(jiǎng)勵(lì)措施更是無法可依。由于沒有保障，社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍流失情況嚴(yán)重。雖然《刑法修正案 (八)》對(duì)社區(qū)矯正制度進(jìn)行了規(guī)定，但在社區(qū)矯正制度的執(zhí)行主體方面卻沒有真正的明確;雖然司法部聯(lián)合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺(tái)了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，對(duì)此予以彌補(bǔ)和明確，但隨著我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生活觀念的巨大變化，社區(qū)矯正實(shí)用的范圍和執(zhí)行規(guī)模日益擴(kuò)大，社區(qū)矯正制度的運(yùn)行迫切需要一部《社區(qū)矯正法》或《刑事執(zhí)行法》來規(guī)范和指導(dǎo)。

(二)社區(qū)矯正專門機(jī)構(gòu)缺失

社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行措施，理應(yīng)由有刑罰執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行。然而，實(shí)踐中社區(qū)矯正的具體工作卻是由沒有獲得法律明確授權(quán)的社區(qū)矯正工作小組來完成的。雖然，新修訂的《刑訴法》明確了司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的執(zhí)法主體地位，但實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)尤其是基層司法行政部門的現(xiàn)實(shí)力量與肩負(fù)的責(zé)任明顯不匹配，不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求。機(jī)構(gòu)上、身份上都沒明確的法律權(quán)威支持，使得當(dāng)前社區(qū)矯正工作缺乏強(qiáng)制力，刑罰的功能過于削弱。

關(guān)于矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題，學(xué)界還持不同觀點(diǎn)，爭論的焦點(diǎn)就在于矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置縱向管理體制問題，如“社區(qū)矯正局到司法所模式①魯蘭：《論推進(jìn)社區(qū)矯正試點(diǎn)之制約因素》，《法學(xué)評(píng)論》，2007年第6期?！薄吧鐓^(qū)矯正局到社區(qū)矯正辦公室再到社區(qū)矯正工作站的模式②楊明、林宇虹：《對(duì)我國社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置的思考》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第1期。”以及“社區(qū)矯正局到社區(qū)矯正管理所模式③張峰：《論社區(qū)矯正機(jī)制的模式選擇》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第1期。”等等。具體來講，社區(qū)矯正局到司法所模式強(qiáng)調(diào)在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部從上而下設(shè)立一個(gè)社區(qū)矯正局，直到司法所，矯正執(zhí)法人員等人力物質(zhì)資源配備在司法所，進(jìn)一步整合發(fā)揮基層司法所的力量。矯正局到社區(qū)矯正辦公室再到社區(qū)矯正工作站的模式強(qiáng)調(diào)將社區(qū)矯正的職能并入司法部下屬的各監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)，由司法部成立社區(qū)矯正局主管全國的監(jiān)獄和社區(qū)矯正工作。同時(shí)在省 (自治區(qū)、直轄市)、地 (市)、縣司法局設(shè)立社區(qū)矯正辦公室，直到最基層組織為社區(qū)矯正所 (工作站)，這是與現(xiàn)有的司法所并立的機(jī)構(gòu)。社區(qū)矯正局到社區(qū)矯正管理所模式則強(qiáng)調(diào)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)可以依托各縣 (區(qū))司法局，并根據(jù)各地的實(shí)際情況設(shè)立基層組織社區(qū)矯正所 (站)，其工作轄區(qū)范圍可依據(jù)矯正對(duì)象工作量對(duì)應(yīng)相應(yīng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)。

實(shí)踐中，司法部已于2012年正式成立了專門的社區(qū)矯正工作管理局，但在各省 (自治區(qū)、直轄市)是否對(duì)應(yīng)成立社區(qū)矯正局依然標(biāo)準(zhǔn)不一，如青海、江蘇等省已經(jīng)成立社區(qū)矯正局，但其行政級(jí)別也不一，有副局級(jí)、有處級(jí)。沒有成立矯正局的省市，在有關(guān)負(fù)責(zé)矯正工作事宜的組成部門更是各行其是，矯正管理處、矯正幫教處、社區(qū)矯正處、社區(qū)矯正與安置幫教工作處、矯正工作委員會(huì)等等，稱呼十分繁雜，有的還是臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。其人員構(gòu)成也是來源復(fù)雜，警察、公務(wù)員、人民調(diào)解員、社會(huì)工作者、臨時(shí)工等等，職數(shù)和職責(zé)都存在隨意性，嚴(yán)重影響了社區(qū)矯正各項(xiàng)工作的研究推進(jìn)及作用發(fā)揮。

(三)社區(qū)矯正實(shí)踐不規(guī)范

1、社區(qū)矯正程序制度上存在缺失。作為一項(xiàng)刑罰執(zhí)行工作，社區(qū)矯正必須具有嚴(yán)謹(jǐn)法定的規(guī)章程序。但實(shí)踐中，在有關(guān)社區(qū)矯正對(duì)象的審前調(diào)查程序、危險(xiǎn)評(píng)估程序、接收程序、個(gè)案矯正程序、幫扶解困運(yùn)行程序、考核獎(jiǎng)懲程序以及居住地與戶籍地分離的異地委托程序、就業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)指導(dǎo)程序解除與終止矯正程序等非常缺失，至今未有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。大家都是試驗(yàn)田，標(biāo)準(zhǔn)不一，管理機(jī)構(gòu)不對(duì)稱，各項(xiàng)工作對(duì)接起來問題繁瑣。這些都需要在未來的《社區(qū)矯正法》或者《刑事執(zhí)行法》或者相應(yīng)的司法解釋中一一梳理確認(rèn)。

2、社區(qū)矯正管理措施單一、缺乏。在各地的試點(diǎn)實(shí)踐中，關(guān)于社區(qū)矯正中管理管控措施單一、短缺，力度不夠等問題，是困擾社區(qū)工作開展的普遍現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，很多地方尤其是缺乏人手的基層司法所，有限的力量開展正常的人民調(diào)解、法律宣傳等工作外，還要經(jīng)常被抽調(diào)參加拆遷維穩(wěn)等事關(guān)轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大行動(dòng)，有限的精力使得對(duì)于轄區(qū)內(nèi)矯正對(duì)象的管理還是處于登記造冊(cè)的水平。有檢查了，抓緊做做文字工作，補(bǔ)充一下登記材料，有關(guān)的督促檢查也止步于聽取匯報(bào)層面。之所以會(huì)出現(xiàn)許多尷尬的局面，例如，要求服刑人員參加社區(qū)勞動(dòng)，但這是否于法無據(jù)，場所誰來提供，誰來監(jiān)管?一個(gè)社區(qū)矯正工作人員面對(duì)處于方圓幾十里的不同矯正對(duì)象，缺乏組織開展集體矯正活動(dòng)的可行性。而交給社區(qū)，與其還要抽調(diào)幾個(gè)人監(jiān)督一個(gè)矯正對(duì)象進(jìn)行簡單的打掃衛(wèi)生等工作，還不如踏踏實(shí)實(shí)聘用一名臨時(shí)工做得更好，所以，社區(qū)對(duì)于接受此類工作持消極態(tài)度。缺乏合適固定的社區(qū)工作崗位，手段單一，措施短缺，相應(yīng)監(jiān)督考核薄弱，這都是現(xiàn)行社區(qū)矯正工作的短板。因此，加快立法和修法的進(jìn)程，通過制定法律來明確相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，建立和完善相應(yīng)配套的習(xí)藝性矯正基地，豐富矯正措施手段是當(dāng)務(wù)之急。

(四)社區(qū)矯正基礎(chǔ)保障不足

1、矯正執(zhí)行工作人員不足。新修訂的《刑訴法》明確了司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中的執(zhí)法主體地位，賦予了司法行政機(jī)關(guān)更大的責(zé)任和任務(wù)，但是，基層司法行政部門的現(xiàn)實(shí)力量與肩負(fù)的責(zé)任明顯不匹配，面臨人員嚴(yán)重不足等問題。具體體現(xiàn)在幾個(gè)方面。

第一，組織機(jī)構(gòu)不健全。因行政編制和行政區(qū)劃調(diào)整等原因，全國各地關(guān)于司法所的編制差別很大，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)甚至沒有成立司法所，相應(yīng)工作由綜治部門代管，社區(qū)矯正工作更沒有專門部門組織實(shí)施，依然只能由轄區(qū)派出所履行監(jiān)外執(zhí)行工作。

第二，在我國，除北京外，不少省市司法所中“空殼所”、“一人所”現(xiàn)象十分普遍。相當(dāng)?shù)貐^(qū)司法所僅有所長一人，既是所長，又是宣傳員，還是人民調(diào)解員，真正是“萬金油”。日常工作中，要承擔(dān)法制宣傳、法律保障和法律服務(wù)三大職能，后來陸續(xù)增加了包括人民調(diào)解、政府法律顧問、普法依法治理、刑滿釋放和解除勞教人員的安置和幫教、社區(qū)矯正、基層法律服務(wù)和法律援助等方面工作，同時(shí)承擔(dān)著指導(dǎo)、管理轄區(qū)內(nèi)村、組兩級(jí)調(diào)解組織以及企事業(yè)單位人民調(diào)解組織的職能。尤其是土地經(jīng)濟(jì)大潮中，配合拆遷做農(nóng)民、村民的矛盾糾紛調(diào)解更成為了司法所責(zé)無旁貸的首要職責(zé)，如此龐大的職能和繁重的工作任務(wù)致使基層司法所無法投入過多的精力從事社區(qū)矯正工作。

第三，缺乏專業(yè)的社區(qū)矯正專職工作者。目前，在沒有編制保障的時(shí)代，社區(qū)矯正工作實(shí)為無源之水，吸引不到專業(yè)的人士前來從事這項(xiàng)工作，人員流動(dòng)性太大，無法形成專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。許多基層司法所都臨時(shí)使用大學(xué)生村官來幫助司法所做社區(qū)矯正臺(tái)賬工作，一旦基層政府其他工作需要或出現(xiàn)空崗時(shí)，這些臨時(shí)抽調(diào)的人員就會(huì)義不容辭地努力另謀高就，致使社區(qū)矯正工作嚴(yán)重缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。

第四，社區(qū)矯正執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)不合理。如前所述，社區(qū)矯正工作是中國特色社會(huì)主義刑罰執(zhí)行工作的重要組成部分，是一項(xiàng)法律性、專業(yè)性、政策性、專門性要求很高的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行工作。大多基層司法所工作人員存在年齡老化、專業(yè)知識(shí)匱乏、理念陳舊、法律政策理論水平低下等諸多人員結(jié)構(gòu)性矛盾，無法為社區(qū)矯正工作提供有力的專業(yè)支持和人才保障，不同程度地制約了社區(qū)矯正工作的健康有序開展。

第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn) (辦事處)擠占挪用司法行政編制現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn) (辦事處)通過司法行政編制招錄人員以后，并沒有將這些招錄人員投放到司法所工作。這也是因?yàn)樗痉ㄋ青l(xiāng)鎮(zhèn) (辦事處)所屬部門，與上級(jí)司法局僅是業(yè)務(wù)上指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，造成有限的資源被挪用占用的幾率很大。

2、物質(zhì)保障不到位。由于經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致了社區(qū)矯正工作在實(shí)際執(zhí)行過程中存在諸多困難。如作為一項(xiàng)經(jīng)常性的外勤工作，矯正機(jī)構(gòu)外出執(zhí)行社區(qū)服刑人員接收、督導(dǎo)、檢查是常態(tài)工作，面對(duì)矯正對(duì)象分散居住、路途遙遠(yuǎn)等現(xiàn)實(shí)問題，專門的執(zhí)法用車沒有相應(yīng)保障，在一定程度上影響了社區(qū)矯正工作的正常開展。相應(yīng)經(jīng)費(fèi)保障也還不到位，有些地區(qū)還沒有納入專門的財(cái)政預(yù)算，社區(qū)矯正實(shí)踐基地、項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的財(cái)力物力保障，這使得社區(qū)矯正日常管理中的組織培訓(xùn)、公益勞動(dòng)等活動(dòng)流于形式，對(duì)社區(qū)矯正的效果產(chǎn)生不利影響。

(五)社會(huì)支持度還有待于提高

社區(qū)矯正試點(diǎn)工作經(jīng)歷了十年發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)于這種開放式刑罰的認(rèn)識(shí)程度逐漸提高，但是仍存在疑慮、不理解和不支持的現(xiàn)象，尤其是很難得到受害者及其家屬的理解。有些地方、單位和機(jī)構(gòu)也存在對(duì)矯正人員就業(yè)、就學(xué)和生活保障等方面差別對(duì)待，不注意對(duì)當(dāng)事人的隱私保護(hù)，不情愿接收甚至歧視的問題仍然存在。對(duì)于被矯正對(duì)象本人來講，面對(duì)冷眼、拒絕等情景，也會(huì)增加無形的壓力，客觀上影響了矯正效果。

三、我國社區(qū)矯正制度完善的建議

針對(duì)以上不足，完善我國社區(qū)矯正制度首先要從法律制度上予以健全，這是踐行依法治國的必然要求，依法行刑的內(nèi)在要求，是社區(qū)矯正深入發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。在推動(dòng)社區(qū)矯正立法過程中，既要立足于現(xiàn)有的矯正類型和內(nèi)容，也要放眼未來，為未來發(fā)展預(yù)留充分的空間。在積極著手制定一部綜合性的《社區(qū)矯正法》的同時(shí)，也可以考慮行刑一體化的要求，結(jié)合現(xiàn)行《監(jiān)獄法》，對(duì)有關(guān)刑事執(zhí)行的內(nèi)容統(tǒng)籌考慮，制定一部完整的《刑事執(zhí)行法》。

為確保社區(qū)矯正工作向縱深發(fā)展，必須盡快成立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)即社區(qū)矯正工作管理局 (在基層也可稱社區(qū)矯正所或者工作站，但必須做到規(guī)范統(tǒng)一)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的組織、管理和實(shí)施。建議實(shí)行以條為主、以塊為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。人事歸條管理，財(cái)物歸地方，考核指標(biāo)納入地方維穩(wěn)及社會(huì)綜合治理項(xiàng)目中。

在社區(qū)矯正的實(shí)踐活動(dòng)中，要深化社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，引入電子監(jiān)控手段，探索實(shí)行刑罰易科制度，建立完善的調(diào)查評(píng)估制度。繼續(xù)推動(dòng)建立健全黨委、政府支持推動(dòng)、司法行政部門牽頭主抓、相關(guān)部門密切配合、社會(huì)力量廣泛參與的四輪驅(qū)動(dòng)大矯正工作體系，并不斷提高社區(qū)矯正隊(duì)伍執(zhí)法規(guī)范化水平，廣泛爭取社會(huì)對(duì)社區(qū)矯正工作的支持。

結(jié)語

我國社區(qū)矯正工作開展了十年，這是行刑理論和實(shí)踐開展重大探索的十年。凡事不可急功近利，也不可能一蹴而就，每一次實(shí)踐、每一次探索都是彌足珍貴的，我們必須認(rèn)真分析和總結(jié)這十年所得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為下一步工作明確方向，打通道路，這是社區(qū)矯正理論工作者和實(shí)踐執(zhí)行者共同的責(zé)任。