沈橋林

(江西師范大學(xué)政法學(xué)院，江西 南昌 330022)

辛亥革命成功了，但辛亥革命開(kāi)啟的共和憲政卻不能說(shuō)是成功的。革命成功之后制訂的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，原本是要鞏固辛亥革命的勝利成果，引領(lǐng)中國(guó)社會(huì)實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)型，將國(guó)家政治生活納入憲政和法治軌道。然而，結(jié)果卻事與愿違。《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的制訂和實(shí)施不僅沒(méi)有將中國(guó)帶上近代民主憲政的道路，反而引發(fā)了圍繞該法的一系列激烈政治斗爭(zhēng)，甚至上演了袁世凱復(fù)辟稱帝的鬧劇，致使中國(guó)錯(cuò)過(guò)了邁入近代憲政的一次大好歷史機(jī)遇。

百年后的今天，重溫這段歷史，依然不難有所體悟。本文嘗試結(jié)合袁世凱時(shí)代《中華民國(guó)臨時(shí)約法》實(shí)施的表現(xiàn)，談幾點(diǎn)憲政方面的學(xué)習(xí)體會(huì)。

一、憲法是政權(quán)的生命所在

憲法是一樣先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物，一國(guó)的憲法不是政府的決議，而是建立起政府的人民的決議……憲法對(duì)政府的關(guān)系猶如政府后來(lái)制定的各項(xiàng)法律對(duì)法院的關(guān)系，法院并不制定法律，也不能更改法律，他只能按已制定的法律辦事，政府也以同樣的方式受憲法的約束。［1］P146換句話說(shuō)，政權(quán)的生命來(lái)自于憲法，奉之則生，踏之則死。中國(guó)近代憲政史上，《中華民國(guó)臨時(shí)約法》及袁世凱政府經(jīng)歷的風(fēng)風(fēng)雨雨就證明了這一點(diǎn)。

眾所周知，辛亥革命勝利后，袁世凱竊取了勝利果實(shí)，坐上了中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)的寶座，但也有一個(gè)前提條件，就是袁世凱必須接受并遵守由南方革命黨人主導(dǎo)制定的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》(以下簡(jiǎn)稱《臨時(shí)約法》)。

南北議和初成后，袁世凱軟硬兼施、威逼利誘，終致清帝下詔退位。就在清帝宣布退位的同一天，孫中山先生即履行自己先前的諾言，向臨時(shí)參議院請(qǐng)辭臨時(shí)大總統(tǒng)，并推舉袁世凱接替。但孫對(duì)袁也有不放心之處，故在辭職文件中提出三點(diǎn)，作為對(duì)袁的約束，①其中，至為重要的就是最后一條，即遵行《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，這是防范袁世凱、阻止其專制復(fù)辟的利器。因?yàn)閷O先生認(rèn)為，“袁意不獨(dú)去滿政府，并須同時(shí)取消民國(guó)政府，自在北京另組織一臨時(shí)政府。此種臨時(shí)政府，將為君主立憲政府乎?抑民主政府乎?人誰(shuí)知之。”②孫中山先生還說(shuō):“北方將士以袁世凱為首領(lǐng)，與予議和。夫北方將士與革命軍相距于漢陽(yáng)，明明為反對(duì)民國(guó)者。今雖曰服從民國(guó)，安能保其心之無(wú)他?故予奉臨時(shí)約法而使之服從。蓋以服從約法為服從民國(guó)之證據(jù)。予猶慮其不足信，故必令袁世凱宣誓遵守約法，矢忠不二，然后許其和議。故臨時(shí)約法者，南北統(tǒng)一之條件，而民國(guó)所由構(gòu)成也?！保?］P13為讓袁世凱遵守該法，1912年3月9日，也就是《臨時(shí)約法》通過(guò)的第二天，南京參議院即電告袁世凱，“《臨時(shí)約法》七章五十六條，倫比憲法，其守之維謹(jǐn)，勿逆輿情，勿鄰專斷，勿押非德，勿登非才”。3月10日，即袁世凱就職的當(dāng)天，參議院又將《臨時(shí)約法》的全文電告袁世凱，“本院所定中華民國(guó)臨時(shí)約法七章五十六條，此謹(jǐn)電達(dá)。以資遵守。其文如下……?！痹绖P明知《臨時(shí)約法》是給自己戴上了一個(gè)“緊箍咒”，但為了登上大總統(tǒng)的寶座，他不得不表示接受《臨時(shí)約法》，并致電參議院，表明效忠共和，遵守約法。③

但袁世凱登上臨時(shí)大總統(tǒng)寶座后，深感《臨時(shí)約法》的掣肘，便開(kāi)始破壞和抵制約法。為了破壞臨時(shí)約法的內(nèi)閣制，他授意趙秉鈞、段祺瑞等親信抵制內(nèi)閣?！白蚤_(kāi)國(guó)務(wù)會(huì)議以來(lái)，趙秉鈞迄未一至”，［3］P101有關(guān)公務(wù)，他都是直接向袁世凱請(qǐng)示匯報(bào)。在王芝祥的任命問(wèn)題上，袁世凱更是明目張膽地違反約法，未經(jīng)總理副署，徑直將委任狀交給王芝祥，違背此前讓王任直隸總督的承諾，將他派往南方慰軍。王芝祥的任命問(wèn)題讓總統(tǒng)與內(nèi)閣的矛盾公開(kāi)化，國(guó)務(wù)總理唐紹儀忍無(wú)可忍，憤然辭職，同盟會(huì)其他內(nèi)閣成員宋教仁、蔡元培等也聯(lián)袂辭職，民國(guó)第一屆內(nèi)閣隨之解散。袁世凱也因?yàn)楣贿`反《臨時(shí)約法》關(guān)于總理副署的規(guī)定而陷入危機(jī)。只是由于同盟會(huì)的克制，讓袁世凱這次有驚無(wú)險(xiǎn)而已。

當(dāng)然，此時(shí)的袁世凱因?yàn)樯袑倥R時(shí)大總統(tǒng)，也不敢過(guò)于放肆。這一時(shí)段，他考慮的是如何去掉大總統(tǒng)前面的“臨時(shí)”二字。在國(guó)會(huì)選舉他為正式大總統(tǒng)之后，他自以為寶座已穩(wěn)，便開(kāi)始公然抵制臨時(shí)約法和依法成立的國(guó)會(huì)。1913年10月16日，袁世凱就任正式大總統(tǒng)的第六天，便迫不及待地向國(guó)會(huì)提出增修約法案，指責(zé)《臨時(shí)法約》“限制過(guò)苛”，“國(guó)家政治刷新，亦因約法施行之結(jié)果而橫生障礙”。當(dāng)國(guó)會(huì)以“憲法正在起草，不久便可完成”為由，對(duì)袁世凱的提案置之不議時(shí)，袁又要求派人出席憲法起草委員會(huì)會(huì)議，對(duì)草擬中的憲法提供咨詢意見(jiàn)，均遭拒絕。袁世凱干預(yù)國(guó)會(huì)制憲不成，惱羞成怒，索性另起爐灶，解散國(guó)會(huì)、廢除《臨時(shí)法約》，炮制出自己的《中華民國(guó)法約》。在發(fā)布的長(zhǎng)篇布告中，袁對(duì)《臨時(shí)約法》大加指責(zé)，認(rèn)為，制定國(guó)法，要與一國(guó)之歷史地理風(fēng)俗習(xí)慣相符合，而不能與他國(guó)求勉強(qiáng)一致。從歷史上說(shuō)，中國(guó)幾千年都是封建帝國(guó)，今雖易帝國(guó)為民國(guó)，然一般人民心理，仍責(zé)望于政府者獨(dú)重，而責(zé)望于議會(huì)者尚輕，使為國(guó)之元首而無(wú)權(quán)，即有權(quán)而不能完全無(wú)缺，則政權(quán)無(wú)由集中，群情因之渙散，恐為大亂所由生。［4］P121在此，袁世凱的專制野心昭然若揭。袁世凱取締國(guó)民黨、解散國(guó)會(huì)、廢除《臨時(shí)法約》等一系列舉動(dòng)顯然是為其實(shí)行專制統(tǒng)治掃清障礙，但讓他沒(méi)有想到的是，他的這些舉動(dòng)也讓國(guó)人認(rèn)清了他的真實(shí)面目，乃至于原本對(duì)他抱有希望、給他支持的不少人都走向了他的反面，甚至發(fā)動(dòng)和參與了后來(lái)的護(hù)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)、護(hù)法戰(zhàn)爭(zhēng)。

袁記《中華民國(guó)法約》給自己的權(quán)力足夠大:該法共10章68條，明確規(guī)定大總統(tǒng)為國(guó)家元首，總攬統(tǒng)治權(quán)，并取消立法機(jī)關(guān)對(duì)大總統(tǒng)的彈劾權(quán)、國(guó)務(wù)員對(duì)大總統(tǒng)發(fā)布命令的副署權(quán)等等。不僅如此，袁世凱還授意參政院修改1913年10月公布的《大總統(tǒng)選舉法》。根據(jù)新修改的大總統(tǒng)選舉法，總統(tǒng)可以連選連任終身，而且，總統(tǒng)任期屆至?xí)r，參政院還可以直接決定總統(tǒng)連任而不經(jīng)選舉。更有甚者，總統(tǒng)繼任人也由現(xiàn)任總統(tǒng)圈定。這個(gè)約法中的大總統(tǒng)已經(jīng)跟過(guò)去的皇帝相差無(wú)幾，然而，即使如此，袁世凱依然沒(méi)有滿足，緊接著。1916年1月1日，一個(gè)叫作“洪憲”的年號(hào)便開(kāi)始了。

伴隨這個(gè)年號(hào)而來(lái)的是，中國(guó)大地對(duì)袁世凱的全面聲討。在聲討和責(zé)罵聲中，僅僅做了83天皇帝夢(mèng)的袁世凱黯然離去。這一次，其主動(dòng)宣布取消帝制也沒(méi)有能夠挽救他的政權(quán)與生命。隨他而去的當(dāng)然還有他的《中華民國(guó)法約》。此后，先前的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》又獲重生，原副總統(tǒng)黎元洪依據(jù)該法坐上了總統(tǒng)的寶座?？梢?jiàn)，《中華民國(guó)臨時(shí)約法》是袁世凱政府存在的前提，也是其政權(quán)生命之所在。袁世凱因承認(rèn)并接受這一法律而當(dāng)上中華民國(guó)的大總統(tǒng)，后來(lái)也是因?yàn)槠茐倪@一法律而給自己帶來(lái)危機(jī)。每當(dāng)袁世凱不信守該法，就會(huì)面臨一次危機(jī)。而且，危機(jī)的嚴(yán)重程度與其踐踏法律的嚴(yán)重程度大致相當(dāng)。當(dāng)袁世凱最終公然廢除該法，冒天下之大不韙復(fù)辟帝制時(shí)，他的生命和政權(quán)也走到了盡頭。

二、強(qiáng)力不能成為政治的支點(diǎn)

何為政治?拿孫中山先生的話說(shuō)，政是眾人之事，治乃管理眾人之事。可見(jiàn)，政治與人民大眾是分不開(kāi)的。那么，政治人物與人民大眾應(yīng)該是一種什么樣的關(guān)系呢?或者說(shuō)，政治人物拿什么來(lái)讓民眾服從，又憑什么能夠讓民眾自覺(jué)自愿地接受領(lǐng)導(dǎo)，維持統(tǒng)治秩序?古人云，可以騎在馬背上打天下，但不能騎在馬背上治天下。也就是說(shuō)，武力不應(yīng)成為維持統(tǒng)治的常規(guī)手段。近、現(xiàn)代社會(huì)，政治應(yīng)以民意為依歸，法律是凝聚公民共識(shí)的首選。為保持社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)統(tǒng)治秩序，政治人物應(yīng)該帶頭遵守法律，特別是憲法，厲行憲法之治，而不能迷信武力，推行強(qiáng)力之治。

袁世凱在民國(guó)初期憑借政治手段騙得了不少人的信任，也實(shí)現(xiàn)了自己的一些目的。但終因其專制野心與當(dāng)時(shí)的主流民意背道而馳，最后不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自己的專制統(tǒng)治，反而在眾叛親離中郁悶而死。更由于他過(guò)于相信自己的北洋武裝，動(dòng)輒以武力相威脅，不僅自己落得個(gè)身敗名裂的下場(chǎng)，同時(shí)也給國(guó)家和民族造成了災(zāi)難。

唐內(nèi)閣解散后，袁世凱提名陸征祥為總理人選，獲參議院通過(guò)，但隨后提出的六名候選國(guó)務(wù)員卻無(wú)一通過(guò)。袁世凱于是便想到了強(qiáng)力手段，授意趙秉鈞召集北京軍警聯(lián)合會(huì)召開(kāi)特別會(huì)議，通電痛罵議員，甚至狂妄叫囂要用武力解散議院。一時(shí)間，各類攻擊謾罵傳單遍布京城。有的傳單還點(diǎn)名攻擊參議院議長(zhǎng)吳景濂和谷鐘秀等人，甚至以“取得吳、谷兩人頭顱者，賞洋一萬(wàn)元”相恫嚇。另有署名為“健公十人團(tuán)”者，“封送一百零三封信，分配各議員，言若再不犧牲黨見(jiàn)者，將以炸彈從事。”［5］P76再后來(lái)，袁世凱提出內(nèi)閣新名單交參議院后，未及參議院開(kāi)會(huì)，北京軍警聯(lián)合會(huì)又舉行會(huì)議，以武力威脅參議院。投票當(dāng)日，會(huì)場(chǎng)內(nèi)外氣氛十分緊張，一群武夫揚(yáng)言;“你們?nèi)舨灰獓?guó)家，我們就不要法律?！保?］P73最后，參議院不得不屈從于袁世凱的壓力，通過(guò)了他提出的閣員名單。

1913年10月6日，國(guó)會(huì)選舉正式大總統(tǒng)時(shí)，袁世凱命令派軍警“保衛(wèi)”國(guó)會(huì)。與此同時(shí)，會(huì)場(chǎng)外還有自稱“公民團(tuán)”的便衣軍警千余人，他們將國(guó)會(huì)團(tuán)團(tuán)圍住，所有人準(zhǔn)進(jìn)不準(zhǔn)出。根據(jù)《大總統(tǒng)選舉法》，選舉大總統(tǒng)應(yīng)有國(guó)會(huì)議員四分之三以上出席，得票達(dá)出席人數(shù)三分之二以上方能當(dāng)選。一次無(wú)果則舉行二次投票，二次投票無(wú)果，則取得票較高者二人決選，以得票多者為當(dāng)選。前兩輪投票下來(lái)，袁世凱均未能達(dá)到當(dāng)選票數(shù)。這時(shí)已過(guò)中午，議員們要求先回家吃飯?！肮駡F(tuán)”卻守住大門(mén)，高聲喊叫:今天不選出我們中意的大總統(tǒng)，就休想出院!這些“公民團(tuán)”雖然外面穿的是便衣，但軍褲、皮靴和短槍都赫然可見(jiàn)。議員們無(wú)奈，只好忍氣吞聲。直至第三輪投票，在袁世凱和黎元洪二人之間決選時(shí)，袁獲多數(shù)票當(dāng)選。時(shí)間已經(jīng)是晚上9點(diǎn)。

當(dāng)上正式大總統(tǒng)后，袁世凱隨即著手解決《臨時(shí)約法》這個(gè)戴在頭上的“緊箍咒”。在增修《臨時(shí)約法》和干預(yù)制憲均未能如愿后，袁便故伎重演，通電各省都督及民政長(zhǎng)官，公開(kāi)反對(duì)憲法草案，并要求各地文武官員“于電到五日內(nèi)，迅速條陳電復(fù)。”此時(shí)各地文武長(zhǎng)官多屬袁氏私黨，立刻心領(lǐng)神會(huì)。“各省都督、民政長(zhǎng)、鎮(zhèn)守使、師長(zhǎng)、旅長(zhǎng)等，皆攘臂嗔目而議憲法。”［6］P89張勛、馮國(guó)璋、韓國(guó)鈞等人更是通電說(shuō)，國(guó)民黨議員已沒(méi)有代表資格，應(yīng)將國(guó)民黨從速禁除，以穩(wěn)定國(guó)本，撫慰國(guó)民厭倦之心理，提請(qǐng)大總統(tǒng)明發(fā)命令，將國(guó)民黨本支各部一律解散。11月4日，袁世凱以查獲國(guó)民黨議員與李烈鈞“勾結(jié)謀亂”的電報(bào)為由，下令解散國(guó)民黨，撤銷國(guó)民黨議員資格，追繳議員證書(shū)和徽章。撤銷國(guó)民黨議員資格后，國(guó)會(huì)由于不足法定開(kāi)會(huì)人數(shù)而被迫休會(huì)，名存實(shí)亡。1914年1月14日，袁世凱干脆正式下達(dá)解散國(guó)會(huì)的命令。中華民國(guó)第一屆國(guó)會(huì)從1913年4月開(kāi)會(huì)到被非法解散，僅僅存在了九個(gè)月。

所有這一切所作所為，包括后來(lái)有恃無(wú)恐地公然稱帝，袁世凱都是靠武力給自己撐腰。在他看來(lái)，掌握武力便能掌握一切。政治統(tǒng)治就是靠武力來(lái)支撐。

然而，真正的政治，必須以民意為基礎(chǔ)，若無(wú)民意支持，則很難取得政治上之成功;若有民意為基礎(chǔ)，則即便在軍事等方面存在這樣那樣的不足，成功也是指日可待?！靶梁ジ锩栽绖P軍力之盛，所向無(wú)敵，孱弱民軍，何足以當(dāng)之?故辛亥革命之成功，實(shí)由于輿論而非假籍武力也。”［7］P57這一點(diǎn)，連隆裕太后都已經(jīng)明白。在《遜位詔書(shū)》里，隆裕太后清晰地說(shuō)道:“今全國(guó)人民心理，多傾向共和，南中各省既倡議於前，北方各將亦主張於后，人心所向，天命可知，予亦何忍以一姓之尊榮，拂兆民之好惡?是用外觀大勢(shì)，內(nèi)審輿情，特率皇帝，將統(tǒng)治權(quán)歸諸全國(guó)，定為共和立憲國(guó)體，近慰海內(nèi)厭亂望治之心，遠(yuǎn)協(xié)古圣天下為公之義?！保?］但袁世凱卻被他的北洋集團(tuán)沖昏了頭腦。到后來(lái)，就連曾經(jīng)給他大力支持的立憲派代表人物梁?jiǎn)⒊妥约旱牡靡飧蓪ⅠT國(guó)障都站到了公開(kāi)反對(duì)袁世凱的隊(duì)伍中。

“袁世凱最先給中國(guó)政治帶進(jìn)來(lái)了槍桿子。通過(guò)對(duì)槍桿子的純熟掌握運(yùn)用，滿清王朝不得不接納他，辛亥革命也不得不接納他?！保?］P103但物極必反，已經(jīng)身居中華民國(guó)大總統(tǒng)要位的袁世凱，依然一味迷信強(qiáng)力手段，試圖以武力強(qiáng)化對(duì)內(nèi)統(tǒng)治，甚至以武力對(duì)抗民意和歷史發(fā)展規(guī)律，終于在武力面前徹底栽了跟頭。在那個(gè)人民主權(quán)日漸深入人心、共和憲政已經(jīng)是人心所向的時(shí)代，北洋軍閥的螳臂已經(jīng)無(wú)法阻擋住歷史的車輪。此時(shí)的袁世凱不去思考如何革除封建陋習(xí)，如何將民主憲政推向深入，反倒絞盡腦汁琢磨如何回歸傳統(tǒng)，如何做他的皇帝，焉能不被拋進(jìn)歷史的垃圾堆?袁世凱自以為武力能夠支撐起自己的政權(quán)，不知審時(shí)度勢(shì)，革故鼎新，以至于誤國(guó)、誤民、誤己，實(shí)在令人嘆息!

三、政體設(shè)計(jì)要有一以貫之的精神

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》誕生后，圍繞該法的斗爭(zhēng)幾乎從未停止過(guò)。袁世凱時(shí)代如此，之后依然如此。究其原因，除了袁世凱等人的專制野心之外，首要的就是該法的政體設(shè)計(jì)?？梢哉f(shuō)，幾乎所有圍繞該法的斗爭(zhēng)都與其政體設(shè)計(jì)緊密相關(guān)。

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的前身是辛亥革命勝利后倉(cāng)促制定的《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》。該組織大綱借鑒美國(guó)的政體模式，實(shí)行的是總統(tǒng)制。因?yàn)樵撜M織大綱自身存在諸多不足，加之明確規(guī)定的六個(gè)月內(nèi)召集國(guó)會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，故必須對(duì)之修改。又因修訂后的法律已不再只是政府組織法而是憲法性質(zhì)的法律，為避免名實(shí)不符，又將擬修訂的法律名稱改為臨時(shí)約法。

在《中華民國(guó)臨時(shí)約法》制訂過(guò)程中，對(duì)于政體設(shè)計(jì)問(wèn)題展開(kāi)過(guò)熱烈討論。不少人因?yàn)閷?duì)即將擔(dān)任臨時(shí)大總統(tǒng)的袁世凱缺乏信任，主張采用內(nèi)閣制，限制總統(tǒng)的行政權(quán)。曾任南京都督府代表會(huì)成員、南京臨時(shí)參議院參議員的吳景濂先生，親身參與了《臨時(shí)約法》的制定。談到該法政體設(shè)計(jì)時(shí)，他曾說(shuō):“議約法時(shí)，關(guān)于取美國(guó)制度，抑取法國(guó)制度，當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論甚多，有速記錄可證?！薄靶姓?quán)采法國(guó)內(nèi)閣制，自國(guó)務(wù)總理以及各國(guó)務(wù)員，由大總統(tǒng)提出，交臨時(shí)參議院同意。”④同盟會(huì)在其一份通電中亦曾公告道:“民國(guó)約法，采法國(guó)制。參議院為最高之機(jī)關(guān)，而國(guó)務(wù)院為責(zé)任之主體，總統(tǒng)所發(fā)布之法制、命令及一切公文，皆須國(guó)務(wù)院副署，始能發(fā)生效力，其實(shí)權(quán)握在國(guó)務(wù)員之手”。［10］P54

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》對(duì)《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》修改最為引人注目的地方就是將原來(lái)的總統(tǒng)制改成了后來(lái)的內(nèi)閣制，這是迄今為止的通說(shuō)。然而，《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的政體卻不是真正的內(nèi)閣制，也沒(méi)有貫徹內(nèi)閣制的主要原則(關(guān)于這一點(diǎn)，本人在另一篇文章中已有專門(mén)論述)。而且，該法對(duì)國(guó)家政體的設(shè)計(jì)缺乏一以貫之的精神，存在巨大解釋空間，給后面的政治斗爭(zhēng)留下了隱患。

根據(jù)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第30、44、45條規(guī)定，臨時(shí)大總統(tǒng)代表臨時(shí)政府，總攬政務(wù)，公布法律;國(guó)務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任;國(guó)務(wù)員于臨時(shí)大總統(tǒng)提出法律案、公布法律及發(fā)布命令時(shí)，須副署之。這里的第44、45條置于該法第五章。第五章即是“國(guó)務(wù)員”專章，是《中華民國(guó)臨時(shí)約法》新增的，也是主張?jiān)摲▽賰?nèi)閣制的依據(jù)所在。就是因?yàn)檫@個(gè)第五章，在后來(lái)的理論和實(shí)踐中都引發(fā)了不少爭(zhēng)論和爭(zhēng)端。認(rèn)真分析《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的政體可以發(fā)現(xiàn)，盡管《臨時(shí)約法》在第四章“臨時(shí)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)”之后為“國(guó)務(wù)員”專設(shè)了一章，即第五章。但這一章總共才5個(gè)條款，通觀這5個(gè)條款，競(jìng)沒(méi)有賦予國(guó)務(wù)員任何一項(xiàng)獨(dú)立職權(quán)。相反，第44條倒是明確規(guī)定，國(guó)務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任。這里的“輔佐”一詞明確宣稱了國(guó)務(wù)員的地位，表明了國(guó)務(wù)員不是獨(dú)立的行政責(zé)任主體，只是臨時(shí)大總統(tǒng)的輔助機(jī)關(guān)。如果再結(jié)合第30條之規(guī)定，臨時(shí)大總統(tǒng)代表臨時(shí)政府，總攬政務(wù)，公布法律。法律關(guān)于國(guó)家行政權(quán)的分配已經(jīng)非常清晰，這樣的行政權(quán)力配置根本不符合內(nèi)閣制特征。

由此，我們有理由認(rèn)為，在防止總統(tǒng)專權(quán)、濫權(quán)的制度設(shè)計(jì)上，《臨時(shí)約法》沒(méi)有采用西方的限權(quán)或分權(quán)理論，不是對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的范圍嚴(yán)加限制，也沒(méi)有對(duì)行政權(quán)力實(shí)行再劃分，而是遵循中國(guó)傳統(tǒng)的權(quán)力牽制思想，先是明確由總統(tǒng)“總攬”政務(wù)，繼而又設(shè)計(jì)了總理“副署”這一制度，規(guī)定，當(dāng)總統(tǒng)行使重要權(quán)力時(shí)，必須得到總理的副署，以此對(duì)總統(tǒng)進(jìn)行牽制。因?yàn)楦笔痫@然不是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力，其本身并不是一項(xiàng)行政權(quán)，但通過(guò)副署這一環(huán)節(jié)的確能夠牽制總統(tǒng)，影響其權(quán)力的行使。雖然副署不可能否決總統(tǒng)的法案和命令，但若總理對(duì)總統(tǒng)的法案或命令不認(rèn)同，擱置和拖延、甚至迫使總統(tǒng)修正都是可能的，這就能夠有效的牽制總統(tǒng)權(quán)力，使總統(tǒng)無(wú)法肆意妄為。

《臨時(shí)約法》這種制度設(shè)計(jì)的靈感也許是來(lái)自中國(guó)歷史。早在唐朝改變漢代行政體制，設(shè)置三省六部后，政府最高命令通常由中書(shū)省起草發(fā)布(盡管是以皇帝的名義)，但需要門(mén)下省審查認(rèn)可，若門(mén)下省反對(duì)中書(shū)省擬定的某一詔書(shū)，即將原詔書(shū)批注送還，稱為“涂歸”，意即將原詔書(shū)涂改后送還中書(shū)省重?cái)M。涂歸亦稱“封駁”、“駁還”等，其實(shí)質(zhì)就如同今天的副署權(quán)。缺少門(mén)下省副署的詔書(shū)，依法不得發(fā)布。宋代也有皇帝發(fā)布敕令需要宰相副署的成例。清朝光緒年間發(fā)布的《欽定憲法大綱》亦有類似內(nèi)容。該大綱規(guī)定，議院閉會(huì)時(shí)，遇緊急情況，皇帝“得發(fā)代法律之詔令，……惟至次年會(huì)期，須交議院協(xié)贊”。這里的“協(xié)贊”即類似于副署，而且是事后追認(rèn)性質(zhì)的副署。

由于《臨時(shí)約法》沒(méi)有具體規(guī)定總統(tǒng)與總理的關(guān)系，副署的含義又不十分明了，實(shí)際的政治運(yùn)行便有了巨大的解釋空間，在這個(gè)空間中，國(guó)務(wù)總理是關(guān)鍵角色，他能夠左右實(shí)際政治運(yùn)行甚至是決定政體性質(zhì)。當(dāng)總理與總統(tǒng)關(guān)系甚密時(shí)，“副署”對(duì)總統(tǒng)而言不是問(wèn)題，此時(shí)的內(nèi)閣形同虛設(shè)，政體像是總統(tǒng)制;當(dāng)總理攬權(quán)爭(zhēng)位時(shí)，“副署”便成了總理與總統(tǒng)分庭抗禮的依據(jù)，加之國(guó)家行政事務(wù)實(shí)際操于國(guó)務(wù)內(nèi)閣之手，內(nèi)閣儼然成為國(guó)家行政中心，政體便又像是內(nèi)閣制。這一點(diǎn)，袁世凱和同盟會(huì)都了然于心，故二者在總理人選上往往僵持不下。袁世凱剛剛接任臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)，即決意組織一個(gè)聽(tīng)命于自己的內(nèi)閣。同盟會(huì)為約束袁世凱也想組織一個(gè)忠于自己信念的內(nèi)閣，因而堅(jiān)持內(nèi)閣總理必須是同盟會(huì)會(huì)員。雙方僵持不下時(shí)，趙鳳昌提出了一個(gè)折中的辦法，“認(rèn)為第一任內(nèi)閣是新舊總統(tǒng)交替的關(guān)鍵，總理人選應(yīng)當(dāng)是孫中山先生和袁世凱共同信任的人，最為合適的人選應(yīng)是唐紹儀，并提議唐紹儀加入同盟會(huì)，問(wèn)題便可迎刃而解。孫中山先生和黃興等人對(duì)此均表贊同，歡迎唐紹儀加入同盟會(huì)，并決定請(qǐng)他出任首屆國(guó)務(wù)內(nèi)閣總理。”［11］P196-197唐紹儀擔(dān)任國(guó)務(wù)總理后，“毅然主張內(nèi)閣制，設(shè)國(guó)務(wù)會(huì)議，以為執(zhí)行職權(quán)之樞紐”。［4］P41府院之爭(zhēng)由此開(kāi)啟。

可以說(shuō)，導(dǎo)致府院之爭(zhēng)的根本原因就是《臨時(shí)約法》在政體設(shè)計(jì)時(shí)，沒(méi)有徹底跳出傳統(tǒng)思維，沒(méi)有遵循憲政的基本理路，以至于設(shè)計(jì)出來(lái)的政體沒(méi)有貫徹任何一種政體的精神，失掉了任何一種政體的精華?！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》政體設(shè)計(jì)是在原《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》總統(tǒng)制的基本框架下，加入“國(guó)務(wù)員”一章。因其總體框架是為總統(tǒng)制而設(shè)計(jì)，同時(shí)又保留了“總統(tǒng)代表臨時(shí)政府，總攬政務(wù)”的規(guī)定，該法總統(tǒng)制政體的性質(zhì)并未被徹底否定。僅僅加入“國(guó)務(wù)員”一章，只是添加了一些內(nèi)閣制的要素而已，不足以構(gòu)建出完備的內(nèi)閣制。所以，《臨時(shí)約法》的政體很難說(shuō)是內(nèi)閣制，也不能說(shuō)是總統(tǒng)制。又由于對(duì)來(lái)自中國(guó)傳統(tǒng)政治的“副署”制度缺少性質(zhì)和內(nèi)容等方面的界定，立法在此留下了巨大的模糊空間。

在西方內(nèi)閣制中，代表行政權(quán)的不是國(guó)家元首而是國(guó)務(wù)總理，國(guó)務(wù)總理也無(wú)需對(duì)元首負(fù)責(zé)而是對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。內(nèi)閣與議會(huì)發(fā)生矛盾時(shí)，議會(huì)可以通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任案，總理也可以提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì)。這樣一種制度設(shè)計(jì)同時(shí)賦予了議會(huì)和總理各自制約對(duì)方的手段，能夠起到很好的制約與平衡作用，以保證國(guó)家憲政體制的順利運(yùn)行。西方憲政體制是經(jīng)過(guò)多年演化發(fā)展而來(lái)的，無(wú)論是總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制都有其自身的原則和精神。《臨時(shí)約法》政體設(shè)計(jì)時(shí)，在原總統(tǒng)制框架下添加了內(nèi)閣制因素，同時(shí)又在內(nèi)閣制名義下，植入中國(guó)傳統(tǒng)的“權(quán)力牽制”思維，這樣一種既非總統(tǒng)制，亦非內(nèi)閣制，既不是完整的西方政體，也不是傳統(tǒng)的中國(guó)政體，在實(shí)踐中運(yùn)行不暢也就不難理解了。

四、政黨政治不符合當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)際

政黨政治不符合當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)際主要從兩方面而言，一是當(dāng)時(shí)的中國(guó)尚未走出人治傳統(tǒng)的影響，沒(méi)有打破傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，不具備西方國(guó)家那樣的政黨政治土壤;二是當(dāng)時(shí)的中國(guó)缺少真正意義的政黨競(jìng)爭(zhēng)，而真正意義的政黨競(jìng)爭(zhēng)是實(shí)現(xiàn)政黨政治的前提。

根據(jù)馬克思主義理論，政黨是特定階級(jí)利益的集中代表，它是在階級(jí)社會(huì)中，一定階級(jí)或階層政治上最積極的代表，為了共同的利益和共同的政治目的，特別是為了取得政權(quán)和保持政權(quán)，而形成的政治組織。通常而言，政黨具有以下幾個(gè)特征:有明確的政治綱領(lǐng);有成型的組織系統(tǒng);有一定數(shù)量的黨員;有約束黨員行為的紀(jì)律規(guī)范;通過(guò)黨組織和黨員的活動(dòng)，廣泛爭(zhēng)取非黨群眾支持，取得執(zhí)政權(quán)，以實(shí)現(xiàn)自己的政治綱領(lǐng)。而在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，盡管名義上政黨眾多，但實(shí)際上幾乎都不是真正意義的政黨，正如有的學(xué)者所言，“中國(guó)之政黨有與西洋稍類似者甚少，皆為利害結(jié)合，無(wú)一定之主義，亦無(wú)大政策，不足以言政黨也?！保?］P75后來(lái)參加革命的前清江蘇巡撫程德全更是直截了當(dāng)?shù)卣f(shuō)，現(xiàn)在根本說(shuō)不上有政黨，不過(guò)是一些沽名釣譽(yù)的人在搞，一些沒(méi)有政治頭腦的人在追隨。說(shuō)是政黨，問(wèn)他有什么政見(jiàn)，根本答不上來(lái)。

當(dāng)時(shí)的中國(guó)政治生態(tài)里，競(jìng)爭(zhēng)的主角不是政黨，而是南北兩大勢(shì)力集團(tuán)。在這兩大勢(shì)力集團(tuán)中，南方革命黨人在讓出總統(tǒng)大位、交出國(guó)家行政大權(quán)后，轉(zhuǎn)而采取的策略是組建政黨，在國(guó)會(huì)選舉中拿下多數(shù)席位，進(jìn)而通過(guò)國(guó)會(huì)把握國(guó)家命脈，執(zhí)掌國(guó)家大局。這樣一種思路本身就與政黨政治不符。因?yàn)樵谡h政治中，政黨的目標(biāo)是爭(zhēng)取執(zhí)政權(quán)，并通過(guò)執(zhí)政權(quán)將自己的政策付諸實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)自己的政治綱領(lǐng)。政黨政治中的政黨并不是要將整個(gè)國(guó)家置于自己的控制之下，以國(guó)家統(tǒng)治者自居。而當(dāng)時(shí)的國(guó)民黨卻存在這一傾向，試圖將國(guó)家的一切包括總統(tǒng)都置于自己的控制之下，這顯然與政黨政治的特征不符。所以我們有理由說(shuō)，國(guó)民黨不是完全意義上的政黨，而是與北洋軍閥爭(zhēng)奪統(tǒng)治權(quán)的政治集團(tuán)。此外，從組織體系等方面說(shuō)，國(guó)民黨也還沒(méi)有達(dá)到一個(gè)政黨的標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者說(shuō)道:“鮑羅庭之前，國(guó)民黨在政治上、組織上和理論上都無(wú)法算作一個(gè)政黨。它沒(méi)有綱領(lǐng)，沒(méi)有組織，沒(méi)有章程，沒(méi)有選舉，也沒(méi)有定期會(huì)議，連有多少黨員也是一筆糊涂帳?！保?］P90如果說(shuō)國(guó)民黨人的所作所為還存在不少政黨政治的因素，那么，北洋集團(tuán)就是一個(gè)徹頭徹尾的統(tǒng)治集團(tuán)，而不是一個(gè)政黨。

袁世凱表面上贊成共和，骨子里卻保留著傳統(tǒng)的封建習(xí)氣，視國(guó)家為私產(chǎn)，求專制而后快。他的權(quán)力基礎(chǔ)就是武力和狡詐，在他看來(lái)，只要憑借自己手中的北洋軍隊(duì)，就可以掌控一切，所以對(duì)政黨并沒(méi)有投入太多的熱情。這一點(diǎn)與南方革命黨人完全不一樣。南京臨時(shí)政府北遷后，在孫中山、黃興等人的首肯并支持下，宋教仁著手改組同盟會(huì)，組建國(guó)民黨，爭(zhēng)取贏得國(guó)會(huì)選舉，進(jìn)而實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣和政黨政治。宋教仁是同盟會(huì)成員中比較熟悉歐美國(guó)家制度并懂得政黨運(yùn)作的人，他“以為只要把這一套搬到中國(guó)來(lái)，就是抓住了事情的根本?！保?2］P247宋教仁到北京就任第一屆內(nèi)閣農(nóng)林總長(zhǎng)后，隨即開(kāi)始實(shí)施其主張，并對(duì)隨他到北京的革命黨人仇鰲說(shuō)，自己對(duì)農(nóng)林是外行，不想久干;中國(guó)要走上政黨政治的前途，須借報(bào)紙鼓吹。于是，他便讓仇鰲等人辦了一份報(bào)紙——《亞?wèn)|新報(bào)》。該報(bào)除報(bào)道中外新聞外，主要內(nèi)容就是宣傳政黨政治。宋教仁自己則以“桃源漁父”的筆名為該報(bào)撰寫(xiě)文章。［13］P144如果按照宋教仁的思路走下去，由國(guó)會(huì)多數(shù)黨組閣，建立責(zé)任內(nèi)閣制，那么，袁世凱必然淪落為“虛君”一個(gè)，這在當(dāng)時(shí)的袁世凱是萬(wàn)萬(wàn)不能接受的。當(dāng)國(guó)民黨人勸說(shuō)袁世凱加入時(shí)，袁表面上說(shuō)，自己入甲黨則乙黨不滿意，入乙黨則丙黨不滿意，所以什么黨都不加入，最好是奉行“不黨主義”。其實(shí)，袁世凱是沒(méi)有把國(guó)民黨真正放在眼里，在他看來(lái)，真正可以依靠的不是政黨，而是軍事，是他的北洋軍，只要掌握了強(qiáng)大的軍隊(duì)，就可以決定一切。

當(dāng)國(guó)會(huì)選舉結(jié)果揭曉后，宋教仁擔(dān)任內(nèi)閣總理、實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣的可能性很快就會(huì)變成現(xiàn)實(shí)，于是國(guó)民黨與北洋集團(tuán)特別是袁世凱的矛盾也就更加尖銳。因?yàn)樗谓倘省敖M織國(guó)民黨，除了實(shí)現(xiàn)他理想的政黨內(nèi)閣外，目的之一就是利用大黨的聲勢(shì)以限制袁世凱的獨(dú)裁。”［13］P170在這種形勢(shì)下，為阻止宋教仁責(zé)任內(nèi)閣的誕生，袁世凱不惜鋌而走險(xiǎn)，似乎就不難理解。

所以，宋教仁的政黨政治和責(zé)任內(nèi)閣思想從一開(kāi)始就注定要失敗。因?yàn)橹袊?guó)當(dāng)時(shí)根本就不具備政黨政治的大環(huán)境，甚至不存在真正意義上的政黨。辛亥革命“對(duì)中國(guó)政治體制以至社會(huì)意識(shí)形態(tài)帶來(lái)的變化是巨大的，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也起了重要作用。但這場(chǎng)革命是不徹底的，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有因此發(fā)生多大變化，中國(guó)舊社會(huì)勢(shì)力的根基幾乎原封不動(dòng)地保存了下來(lái)?！保?2］P249在當(dāng)時(shí)的中國(guó)，尚不具備政黨政治的社會(huì)環(huán)境和文化基礎(chǔ)，政治競(jìng)爭(zhēng)“更多地表現(xiàn)出黨派意識(shí)的極端對(duì)立、妥協(xié)意識(shí)的缺乏、敵對(duì)情緒的強(qiáng)烈，以及容易陷于意氣之爭(zhēng)和執(zhí)迷于自己黨派的利益，各政黨常常相互任意攻擊誹謗，不時(shí)引發(fā)混亂的黨爭(zhēng)，忽略和影響了重要的政治事務(wù)?！保?4］P30當(dāng)正式選舉總統(tǒng)之時(shí)，袁世凱不是從政治上爭(zhēng)取國(guó)民黨的支持，而是從軍事上進(jìn)行威脅，陸軍總長(zhǎng)段祺瑞也配合表演，表示:“至于黨派競(jìng)爭(zhēng)，不顧大局，非武力震懾不可，自當(dāng)密為籌備?！?/p>

在西方的政黨政治之下，政府大凡能夠得到國(guó)會(huì)多數(shù)黨的支持，與此同時(shí)，在野的少數(shù)黨作為反對(duì)黨，又能夠?qū)φ姓M(jìn)行有效監(jiān)督。這樣一種結(jié)構(gòu)下，因有相當(dāng)實(shí)力的反對(duì)黨存在，不至于導(dǎo)致多數(shù)專制;同時(shí)又由于政權(quán)實(shí)實(shí)在在地掌握在執(zhí)政黨手中，反對(duì)黨要想掌控行政、甚至凌駕于政權(quán)之上亦不可得。由此可以保持政局的穩(wěn)定和平衡。反觀當(dāng)時(shí)的中國(guó)，執(zhí)政一方依賴的原本就不是政黨的力量，在野一方也很難說(shuō)是真正意義的政黨。作為當(dāng)時(shí)的最大政黨，國(guó)民黨的所作所為早已超出了監(jiān)督國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的限度，而是試圖對(duì)政府全面控制。換句話說(shuō)，國(guó)民黨不是一個(gè)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督的在野黨，而是一個(gè)試圖凌駕于政府之上，讓政府，包括總統(tǒng)臣服的政黨。其思維就是追求一黨獨(dú)大，就是要將國(guó)家的一切大政方針“一統(tǒng)”于本黨之手，其實(shí)質(zhì)就是與北洋軍閥爭(zhēng)奪“大一統(tǒng)”。這種思維顯然尚未擺脫中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，其本質(zhì)與民主共和，或者說(shuō)是憲政和法治明顯不符。

五、“因人立法”可能招致“因人廢法”

《中華民國(guó)臨時(shí)約法》改《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》的總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，目的就是“以法制袁”，控制袁世凱的權(quán)力野心。據(jù)孫先生的秘書(shū)張競(jìng)生回憶，孫中山先生當(dāng)時(shí)對(duì)他有兩點(diǎn)指示，其中第二點(diǎn)是:“我們對(duì)袁世凱，要講究方法，把他緊緊套住。袁是大官僚，狡猾成性。從前他曾受清廷排斥，今雖重新掌權(quán)，但他骨子里是要推翻清朝的，這一點(diǎn)，和我們有共同的地方。至于他是否真心倒向民國(guó)，我是有懷疑的。對(duì)此，就必須認(rèn)真研究，拿出辦法來(lái)。我愿意讓出總統(tǒng)，只要他能擁護(hù)民國(guó)。我是用總統(tǒng)的名義，來(lái)?yè)Q取他接受革命的宗旨的。說(shuō)到這里先生遂以詼諧的口吻說(shuō)，這是給孫悟空戴上金剛箍，使他不能隨便作怪。”［15］孫先生的這個(gè)指示，實(shí)際上代表了當(dāng)時(shí)大多數(shù)革命黨人的觀點(diǎn)。在當(dāng)時(shí)，不少人都對(duì)袁世凱持懷疑心態(tài)。正如來(lái)自湖南的一位參議員所說(shuō):“現(xiàn)在清朝君主專制雖然已經(jīng)推翻，但是我們把建設(shè)的事業(yè)委托他們官僚，他們能夠厲行我們黨的主義，替人民謀幸福嗎?這種希望，我不免有些懷疑。尤其是就袁世凱的歷史來(lái)說(shuō)，他的政治人格，有好多令人難以相信的地方?！保?6］P55

為約束袁世凱，《臨時(shí)約法》不僅改總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，而且在內(nèi)閣制的具體設(shè)計(jì)上，對(duì)法國(guó)內(nèi)閣制做了諸多修改，增加了許多限制總統(tǒng)權(quán)力的內(nèi)容。有人曾就此專門(mén)寫(xiě)文章進(jìn)行過(guò)對(duì)比:“我國(guó)《臨時(shí)約法》采用法國(guó)內(nèi)閣制，他日定憲，此制殆未必能易也。法國(guó)行用內(nèi)閣政治，其總統(tǒng)固不負(fù)責(zé)任，然一千八百七十五年之憲法所賦與總統(tǒng)之特權(quán)固自不少，若大赦之權(quán)，若統(tǒng)率海陸軍之權(quán)，若提出法案、發(fā)布法案之權(quán)，若提議改定憲法之權(quán)，若任命文武官吏之權(quán)，若解散下院之權(quán)，若召集臨時(shí)議會(huì)之權(quán)，若會(huì)議期中停止議會(huì)之權(quán)，若交還議定法案求下院再議之權(quán)，皆明確規(guī)定于憲法之中。我雖采用法制，然約法所定總統(tǒng)之權(quán)，視法制則遠(yuǎn)有不逮，其犖犖大者，約有數(shù)端:(一)法總統(tǒng)得上院之同意，有解散議會(huì)之權(quán)，我則并此而無(wú)之;(二)法總統(tǒng)有召集議會(huì)之權(quán)，而我之參議院得自行集會(huì)閉會(huì);(三)法總統(tǒng)有任命官吏之權(quán)，而我則任命閣員須得參議院之同意;(四)法總統(tǒng)有交還議案法案求下院再議之權(quán)，我則無(wú)此規(guī)定?！蔽闹?，作者還一針見(jiàn)血地指出:“我國(guó)今日定憲，……不宜逆慮總統(tǒng)之專橫，遂盡削其權(quán)，以縶縛其手足”。［17］

由于《臨時(shí)約法》“因人立法”的痕跡過(guò)于明顯，自公布之日起就引來(lái)諸多批評(píng)。統(tǒng)一黨曾指責(zé)《臨時(shí)約法》:“考其內(nèi)容，非美非法，國(guó)務(wù)員須求參議院同意，實(shí)為萬(wàn)國(guó)憲法所未有。將信任總統(tǒng)耶?何為予以總攬政務(wù)之虛名，而復(fù)加以層層縶耶?將不信任總統(tǒng)耶?何必?fù)泶丝苤馗?，加于全?guó)之上?……總統(tǒng)者，固全國(guó)之公仆也。一家之仆，不為主人所信，雖欲盡其任務(wù)，顧可得乎?今既認(rèn)其人為全國(guó)信仰之人，而畀以總統(tǒng)之任矣，乃既束縛之，又馳驟之，使無(wú)用其聰明材力，稍有失敗，則指摘隨之，狐埋狐骨，朝三暮四，循是不已，何以自存?”［18］P15康有為也說(shuō):“吾國(guó)責(zé)任內(nèi)閣制，……令總統(tǒng)垂拱畫(huà)諾，此為約法之意，蓋以制袁世凱也?！保?9］P1020

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《臨時(shí)約法》是革命黨人用心良苦的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)的形勢(shì)是，革命黨人為推翻滿清專制政權(quán)，追求民主憲政，拋頭顱、灑熱血，堅(jiān)持不懈地進(jìn)行斗爭(zhēng)，終于取得辛亥革命的勝利。辛亥革命勝利之初，清政府依然控制著祖國(guó)北部的半壁江山，袁世凱還掌握著當(dāng)時(shí)中國(guó)最精銳、最強(qiáng)大的軍隊(duì)。為了早日推翻滿清政府，降低革命成本，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，不少人主張南北議和，提出，只要袁世凱倒戈，并能讓清帝退位，就共舉袁為大總統(tǒng)。但與此同時(shí)，革命黨人又不能不考慮到，袁世凱是舊官僚，他的專制野心和政治人格一向不能令人信服。在這種形勢(shì)下，革命黨人一方面要信守承諾，在袁世凱逼迫清帝退位，并宣稱贊成共和后，讓出總統(tǒng)大位，將革命果實(shí)拱手相讓。另一方面，革命黨人對(duì)袁世凱的野心又不得不有所防范，于是便寄望于法律，試圖用《臨時(shí)約法》來(lái)約束袁世凱，迫使其將國(guó)家政治運(yùn)行納入憲政軌道。

然而，這種無(wú)奈之下的“因人立法”卻給袁世凱“因人廢法”落下了口實(shí)。袁世凱表面上接受《臨時(shí)約法》，心底里卻對(duì)該法不屑一顧。當(dāng)上臨時(shí)大總統(tǒng)之后，他一方面大肆散布《臨時(shí)約法》“因人立法”的論調(diào)，為抵制該法做輿論準(zhǔn)備。據(jù)吳景濂先生說(shuō)，用《臨時(shí)約法》束縛袁世凱的說(shuō)法是“袁氏倡之，國(guó)人不察而和之，發(fā)為怪誕議論甚多，以此抨擊約法”;“日后攻擊約法者，皆袁政府所唆使”。［20］另一方面，袁世凱又極力破壞內(nèi)閣，將國(guó)家行政大權(quán)牢牢掌握在自己手中。為破壞內(nèi)閣，袁世凱不惜公然違反《臨時(shí)約法》，將未經(jīng)總理副署的任命書(shū)直接交王芝祥拜領(lǐng)，命王去南方慰軍，導(dǎo)致民國(guó)第一屆內(nèi)閣僅成立三個(gè)多月就走到了盡頭。經(jīng)袁世凱或明或暗的破壞，《臨時(shí)約法》頒行不久便幾乎變成了一紙空文，再后來(lái)，袁世凱干脆廢除《臨時(shí)約法》，用自己的袁記約法取而代之。當(dāng)時(shí)的著名記者黃遠(yuǎn)庸曾經(jīng)如此評(píng)論道:“《臨時(shí)約法》頒布以后，排袁者謂足以箝制專擅，袒袁者為之扼腕嘆息。其實(shí)，雄才大略之袁公，四通八達(dá)，綽綽乎游刃有余，受任未及期年，而大權(quán)一一在握，約法上之所謂種種限制之不足以羈勒袁公，猶之吾國(guó)小說(shuō)家所言習(xí)遁甲術(shù)者，雖身受縛勒，而先生指天劃地，念念有詞，周身繩索，蜿蜒盡解，此真箝袁公者所不及料，而袒袁者所無(wú)用其嘆息也?！痹诹硪黄恼轮校S遠(yuǎn)庸還說(shuō):“臨時(shí)政府成立以來(lái)，于約法固儼然內(nèi)閣制，于事實(shí)上實(shí)已總統(tǒng)制;于約法固主權(quán)在于參議院，于事實(shí)則政府實(shí)為所欲為”。［15］章太炎先生也說(shuō):“一歲以來(lái)，內(nèi)閣只為總統(tǒng)臺(tái)隸，承流宣化，以衍其惡則有矣，而非能處于主動(dòng)之地也。”［21］P517

必須承認(rèn)，袁世凱破壞《中華民國(guó)臨時(shí)約法》的原因遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是《臨時(shí)約法》“因人立法”這么簡(jiǎn)單，而且，“因人立法”應(yīng)該也不是袁世凱破壞《臨時(shí)約法》的主要原因。袁世凱生性狡詐，權(quán)力私欲膨脹，必不甘受法律之約束。即便是無(wú)可挑剔的法律，只要給他行使權(quán)力帶來(lái)不便，袁世凱必然廢之而后快，這從他敢于冒天下之大不韙復(fù)辟帝制可以得到充分說(shuō)明。不過(guò)，“因人立法”畢竟讓袁世凱找到了一個(gè)不守法的借口，讓他多了幾份不守法的底氣。這一點(diǎn)，應(yīng)該是值得反思的。

六、工具主義法律觀必然傷及法律自身

法律可不可以是工具?如果從法治是當(dāng)今時(shí)代的治國(guó)方略、是公共事務(wù)的治理手段、是社會(huì)管理方式等等意義上說(shuō)，法律當(dāng)然可以是工具，我們甚至可以說(shuō)，憲法就是人民管理政府的工具，法律又是政府管理社會(huì)的工具。不過(guò)，中國(guó)傳統(tǒng)的法律工具主義與此有著完全不同的含義。中國(guó)傳統(tǒng)的法律工具主義“從不把法律當(dāng)作最高權(quán)威予以尊重，法律被尊重的程度完全取決于法律對(duì)統(tǒng)治者的現(xiàn)實(shí)目的有無(wú)幫助，這樣一來(lái)，統(tǒng)治者是否運(yùn)用和尊重法律，完全要根據(jù)具體情況和統(tǒng)治者個(gè)人的好惡而定。因此，這種工具論法價(jià)值觀與人治主義傳統(tǒng)是互為表里的?！保?］P23中國(guó)傳統(tǒng)的法律工具主義，是統(tǒng)治者為了自身利益的需要、把法律當(dāng)作統(tǒng)治人民的工具，這種法律工具主義的實(shí)質(zhì)就是人治，是與現(xiàn)代法治背道而馳的、也是我們必須旗幟鮮明地反對(duì)的。而且，我們要反對(duì)的還不只是把法律當(dāng)作個(gè)人統(tǒng)治的工具，同時(shí)也要反對(duì)把法律當(dāng)作特定階級(jí)、階層、集團(tuán)等一部分人統(tǒng)治另一部分人的工具?！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》從一定意義上說(shuō)就是這樣一種工具。《臨時(shí)約法》是在特定背景下，為了防止袁世凱復(fù)辟、控制袁世凱的權(quán)力野心，由革命黨人倉(cāng)促制定出來(lái)“奉送”給袁世凱的，其本身就是“一部分人制定出來(lái)約束另一部分人”的，而不是“所有人共同制定出來(lái)供所有人共同遵守”的，具有明顯的法律工具主義痕跡。當(dāng)時(shí)的一位湖南參議員說(shuō)得很明白:“今天改選總統(tǒng)，把革命大業(yè)讓渡于一個(gè)老奸巨滑的官僚，這是我很痛心的事，也是我很不放心的事。臨時(shí)約法，這時(shí)還在討論中。我們要防總統(tǒng)的獨(dú)裁，必須趕緊將約法完成。并且照法國(guó)憲章，規(guī)定責(zé)任內(nèi)閣制，要他于就職之時(shí)，宣誓遵守約法。”［16］P55很顯然，革命黨人的意思就是要制定自己的法律來(lái)束縛袁世凱的手腳。然而，“立憲的過(guò)程并不是簡(jiǎn)單的草擬法律，而同時(shí)也是政治精英之間進(jìn)行協(xié)商謀取共識(shí)的過(guò)程，只有一個(gè)承載了政治精英共識(shí)，同時(shí)也符合政治精英之間利益和實(shí)力分配格局的憲法，才能夠真正穩(wěn)定下來(lái)。”［22］

然而，在革命黨人的主導(dǎo)下，《臨時(shí)約法》不僅把總統(tǒng)制改成了內(nèi)閣制，而且還對(duì)法國(guó)內(nèi)閣制進(jìn)行了諸多改造。所有這一切，北洋集團(tuán)都無(wú)從參與，只能是單方面接受。根據(jù)《臨時(shí)約法》，總統(tǒng)任命國(guó)務(wù)員必須得到國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)，而且，國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)員還可以行使彈劾權(quán)，這樣一來(lái)，國(guó)會(huì)就能將國(guó)務(wù)院置于自己的控制之下。比較而言，作為“總攬”國(guó)家行政權(quán)的總統(tǒng)對(duì)國(guó)務(wù)院卻缺乏足夠的法律控制手段。同時(shí)，總統(tǒng)因沒(méi)有解散國(guó)會(huì)的權(quán)力，其制衡國(guó)會(huì)的手段也明顯不足。《臨時(shí)約法》因此得了個(gè)“因人立法”的名聲，也有了法律工具主義之嫌。這就給了袁世凱抨擊和蔑視該法以“理由”。但“當(dāng)時(shí)的參議員，大都不明白這種道理，以為只要是黑字寫(xiě)在白紙上經(jīng)過(guò)議會(huì)多數(shù)通過(guò)的法律便是神圣，可以壓制一切惡魔，便如鐵籠，可以防御一切猛獸。誰(shuí)知后來(lái)的猛獸惡魔，仍只把它看作一些黑字寫(xiě)在白紙上，到了妨礙他們的行動(dòng)的時(shí)候，一伸爪便把它撕破了。”［23］P310當(dāng)革命黨人將反映自己意志的《臨時(shí)約法》強(qiáng)加于北洋集團(tuán)頭上時(shí)，遭遇的抵抗可想而知。因?yàn)椋毖蠹瘓F(tuán)當(dāng)時(shí)的政治、軍事實(shí)力遠(yuǎn)強(qiáng)于革命黨人，而他們的意志卻無(wú)法在《臨時(shí)約法》中得到體現(xiàn)。尤其是當(dāng)國(guó)民黨贏得國(guó)會(huì)大選，試圖憑借在國(guó)會(huì)的優(yōu)勢(shì)地位，進(jìn)一步通過(guò)制定憲法，架空袁世凱的時(shí)候，這種抵抗就有可能進(jìn)入白熱化。正如有的學(xué)者所說(shuō):“當(dāng)民國(guó)二年四月，舊國(guó)會(huì)之召集也，兩院大權(quán)盡操諸國(guó)民黨，反對(duì)行政首領(lǐng)之袁世凱氏;夫民黨，革命之元?jiǎng)滓?，袁氏，北洋之領(lǐng)袖也。二者如冰炭之不相容，水火之不相入，其結(jié)果遂成對(duì)峙之局，而國(guó)會(huì)遭解散之慘酷焉。迨袁歿，國(guó)會(huì)于民五重光，而前此之沖突復(fù)起……夫安得而不惹起北洋督軍之反感而有二次解散，擲憲稿于字簏中也!”［7］P53-54

當(dāng)然，“袁世凱攻擊《臨時(shí)約法》，并非是為了要改正它的缺陷，建立一種完善的民主共和制度，而是要以此為口實(shí)破壞《臨時(shí)約法》，追求絕對(duì)的專制獨(dú)裁，從根本上破壞民主共和制度，更進(jìn)而復(fù)辟帝制?！保?5］但革命黨人在《臨時(shí)約法》中所持的工具主義法律觀嚴(yán)重?fù)p害了該法權(quán)威性、科學(xué)性，給袁世凱破壞該法留下了“話柄”，也是不容否認(rèn)的事實(shí)。正因?yàn)槿绱?，?dāng)時(shí)抨擊該法的大有人在，這些人并不都是聽(tīng)命于袁世凱才這么做的。對(duì)此，孫中山先生曾總結(jié)道，“辛亥之役，汲汲于制定《臨時(shí)約法》，以為可以奠民國(guó)之基礎(chǔ)，而不知乃適得其反?！囉^元年臨時(shí)約法頒布以后，反革命之勢(shì)力不惟不因以消滅，反得憑借之以肆其惡，終且取臨時(shí)約法而毀之?！保?4］P21

《臨時(shí)約法》沒(méi)有準(zhǔn)確反映當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)實(shí)際，特別是沒(méi)有反映當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)南、北兩大政治力量的對(duì)比，而是南方革命黨人單方面強(qiáng)加于北洋集團(tuán)頭上，用來(lái)控制北洋集團(tuán)的工具。這種工具與晚清政府及后來(lái)北洋軍閥的工具主義法律觀具有一脈相承的關(guān)系，都是傳統(tǒng)工具主義法律觀的反映和延續(xù)。不同的是，晚清政府把憲法當(dāng)作維持封建統(tǒng)治的工具，國(guó)民黨人把憲法當(dāng)作控制袁世凱的工具，后來(lái)的北洋軍閥把憲法當(dāng)作政治合法性的標(biāo)簽，用憲法來(lái)為自己裝門(mén)面。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法律工具主義與革命黨人追求的民主憲政目標(biāo)是背道而馳的，那么，革命黨人為什么又不知不覺(jué)的犯了法律工具主義的錯(cuò)誤呢?大概因?yàn)?，一方面，?dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)即便是國(guó)民黨人也沒(méi)有被近代憲政文化完全熏陶透徹，另一方面，中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響卻無(wú)時(shí)無(wú)刻不在潛意識(shí)中發(fā)生作用。這樣一來(lái)，在制定憲法的時(shí)候，缺少對(duì)憲法精神充分認(rèn)識(shí)的國(guó)民黨人，不知不覺(jué)地成為傳統(tǒng)思維的俘虜，也就不難理解了。

“在現(xiàn)代法治國(guó)家中，憲法絕對(duì)不應(yīng)僅僅局限于被當(dāng)作治國(guó)手段而受到尊重，更應(yīng)當(dāng)被作為公共生活的基本準(zhǔn)則而受到尊重和絕對(duì)信仰。即使退一步說(shuō)，縱然把憲法當(dāng)作工具，作為‘法中之法’的憲法首先也不應(yīng)該是統(tǒng)治者的工具，而應(yīng)該是一種社會(huì)的工具、民眾的工具，在這個(gè)意義上說(shuō)，統(tǒng)治者不過(guò)也是民眾的一種工具……”［2］P23-24換句話說(shuō)，法律不是統(tǒng)治的工具，而是統(tǒng)治的力量。如果一定要把法律看作是工具，那也只能是統(tǒng)治或管理所有人的工具，而不是一部分人甚至是一個(gè)人統(tǒng)治、管理其他人的工具。因?yàn)?，哪怕只要有一個(gè)人能夠不受法律的約束，這個(gè)人手中的權(quán)力就有可能被錯(cuò)誤地應(yīng)用。所以，每一個(gè)人手中的權(quán)力都必須接受法律的約束，這一點(diǎn)不能有任何例外。盡管“用這種方法來(lái)控制政府的弊病，可能是對(duì)人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對(duì)人性的最大恥辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)存的控制了?！保?5］P264革命黨人因受傳統(tǒng)思維的影響，不知不覺(jué)地犯了法律工具主義的錯(cuò)誤，以至于法律的公正性、權(quán)威性均受質(zhì)疑。法律工具主義不僅導(dǎo)致法律本身不能得到認(rèn)真的對(duì)待，而且造成了社會(huì)新的動(dòng)蕩。這不能不說(shuō)是一個(gè)大大的遺憾。

注釋:

①“一、臨時(shí)政府設(shè)于南京，為各省代表所議定，不能更改;一、辭職后，俟參議院舉定新總統(tǒng)親自到南京受任之時(shí)，大總統(tǒng)及國(guó)務(wù)各員乃行辭職;一、臨時(shí)政府約法為參議院所制定，新總統(tǒng)必須遵守頒布之一切法制章程?！眳⒁?jiàn)孫中山著:《咨參議院辭臨時(shí)大總統(tǒng)職文》，《孫中山全集》(第二卷)，中華書(shū)局，1982年版第84頁(yè)。

② 參見(jiàn):《孫大總統(tǒng)致伍代表暨各報(bào)館電》，《組織臨時(shí)政府各省代表會(huì)紀(jì)事》，1913年，北京鉛印本，第368頁(yè)。

③ 在電文，袁世凱說(shuō)道:“世凱深愿竭其能力，發(fā)揚(yáng)共和精神，滌蕩專制之徦穢。謹(jǐn)守憲法，依國(guó)民之愿望，蘄達(dá)國(guó)家于安全強(qiáng)固之域，俾五大民族同臻樂(lè)利。參見(jiàn):徐有鵬著:《袁大總統(tǒng)書(shū)牘匯編》，上海廣益書(shū)局，1914年版第1頁(yè)。

④ 參見(jiàn)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)文史資料委員會(huì)編:《辛亥革命回憶錄》(第八集)，文史資料出版社，1982年版第411-412頁(yè)。

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