肖 愛(ài) 李 峻

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首416000；南京郵電大學(xué)，江蘇南京210046）

流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整：深層困境與突圍*

肖 愛(ài) 李 峻

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南吉首416000；南京郵電大學(xué)，江蘇南京210046）

流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整面臨主體、時(shí)空范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的確定等合理性與技術(shù)性深層次困境。流域生態(tài)補(bǔ)償不僅是環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)措施，更應(yīng)該是發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和平衡的環(huán)境保護(hù)社會(huì)性措施，這是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)屬性。流域生態(tài)補(bǔ)償需要重新界定。流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)χ黧w間交往關(guān)系本身的保障，流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制與其說(shuō)是保障主體權(quán)利，不如說(shuō)是保障流域生態(tài)補(bǔ)償互動(dòng)關(guān)系本身。這要求流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系法律調(diào)整應(yīng)該以直接規(guī)制為主導(dǎo)，為行政監(jiān)管、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)運(yùn)作以及流域主體間利益溝通與自主選擇等提供充分透明的程序機(jī)制。

流域生態(tài)補(bǔ)償；發(fā)展權(quán)平衡；互動(dòng)關(guān)系；法律調(diào)整

近年來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償尤其是流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)措施引起了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注和思考，這寄托了人們對(duì)有效保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的深切期望。如何建立有關(guān)法律機(jī)制對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償予以規(guī)范和調(diào)整已成為亟需解決的難題，其中首要的是要深入反思流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整所面臨的深層次困境。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整面臨深層困境

流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系作為一種社會(huì)關(guān)系，需要法律進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，只有通過(guò)法律調(diào)整而形成流域生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系才能使這種關(guān)系具有必要的穩(wěn)定性和規(guī)范意義。流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整面臨一系列深層次問(wèn)題。

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系主體確定的合理性困境

流域生態(tài)補(bǔ)償作為我國(guó)一項(xiàng)正在探索建立的環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)措施，借鑒了環(huán)境保護(hù)先進(jìn)國(guó)家的“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（PES）機(jī)制的基本原理。這種機(jī)制將良好的生態(tài)環(huán)境為人類(lèi)生產(chǎn)與生活提供的惠益視為“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)”，為保護(hù)和改善環(huán)境作出努力或作出犧牲的利益相關(guān)者就成為“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)”的提供者，這種服務(wù)的受益人必須為其享受的惠益付費(fèi)，從而成為“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)”的購(gòu)買(mǎi)者。理論上而言，行為主體不難確定，但是，進(jìn)入機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)踐層面，主體的確定可能常常面臨合理性的困境。

一是，中央政府是否應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕黧w。當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界都廣泛認(rèn)同以“政府主導(dǎo)型”的生態(tài)補(bǔ)償作為跨行政區(qū)或流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹髁髯龇?，尤其突出以中央政府作為跨行政區(qū)或流域生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者，使其成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵主體；通過(guò)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，為國(guó)家發(fā)展以及國(guó)民生活環(huán)境改善購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務(wù)，履行我國(guó)憲法第26條所規(guī)定的“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染與其他公害”的義務(wù)，并避免流域中不同行政區(qū)域政府間的非合作博弈甚至“讓利競(jìng)賽”1對(duì)環(huán)境的危害。然而，國(guó)家財(cái)政投入永遠(yuǎn)是有限的，而且，因?yàn)樨?cái)政投入的普遍性，難以充分考慮不同流域和行政區(qū)的生態(tài)服務(wù)與需求上的特點(diǎn)，這樣，無(wú)論縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度有多大，都不足以回應(yīng)和平衡流域不同區(qū)段或不同行政區(qū)之間的利益訴求。

二是，上下游地方政府是否應(yīng)當(dāng)作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。通常認(rèn)為，下游產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、人口眾多，因而對(duì)進(jìn)入本轄區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量需求較高；下游政府為了本轄區(qū)生產(chǎn)和生活的必需，對(duì)上游通過(guò)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或其他措施給上游政府或企業(yè)以補(bǔ)償；作為條件，上游政府保證進(jìn)入下游轄區(qū)的水質(zhì)達(dá)到國(guó)家或地方邊界斷面的水質(zhì)等要求。然而，流域分不同河段，其上下游也不像行政區(qū)劃那么清晰，以行政邊界區(qū)為監(jiān)控界面界分上下游看上去很明了，但是，現(xiàn)實(shí)中不乏上游抱怨說(shuō)其更上游給他們?cè)斐闪谁h(huán)境保護(hù)的壓力，而更上游的區(qū)域也會(huì)認(rèn)為自己為保護(hù)流域環(huán)境作出了犧牲而要求最下游的行政區(qū)予以補(bǔ)償。東江流域生態(tài)補(bǔ)償是這方面最有代表性的例子，其不僅涉及東江流域廣東省內(nèi)有關(guān)城市間的補(bǔ)償，也涉及香港以及作為東江最源頭的江西，而廣東省不太愿意補(bǔ)償江西的原因，用廣東省社會(huì)科學(xué)院珠江區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任成建三的話(huà)說(shuō)是：“江西雖然是東江源，但流入廣東境內(nèi)的東江水水質(zhì)并不好，常常是Ⅳ至劣Ⅴ類(lèi)，經(jīng)常爆發(fā)污染，而下游飲用的東江水之所以能夠常年保持在Ⅱ類(lèi)，大部分要靠河源的水庫(kù)。”2此外，下游政府往往會(huì)以其已向國(guó)家繳稅為由拒絕或減少對(duì)上游政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制也深深制約了政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

三是，企業(yè)和個(gè)人是否應(yīng)當(dāng)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。企業(yè)往往是環(huán)境資源規(guī)?；_(kāi)發(fā)利用的行為主體，其對(duì)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的方式和強(qiáng)度以及對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度直接影響區(qū)域環(huán)境狀況。在位于流域上游的企業(yè)行為可能會(huì)制約下游企業(yè)發(fā)展的情況下，下游企業(yè)通常以要求上游的企業(yè)降低其對(duì)環(huán)境的影響程度為條件對(duì)上游企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。在東江流域企業(yè)層面上早已啟動(dòng)跨省生態(tài)補(bǔ)償，《東江源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》（2005年）就明確規(guī)定，廣東粵海集團(tuán)從2006年開(kāi)始每年出資1.5億元給上游保護(hù)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境，該資金從東深供水工程水費(fèi)中支出。

此外，我國(guó)環(huán)境法規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，個(gè)人是環(huán)境保護(hù)的行為主體，為提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)作出犧牲或貢獻(xiàn)的個(gè)人理所當(dāng)然應(yīng)該得到補(bǔ)償，享受生態(tài)服務(wù)惠益的個(gè)人也理應(yīng)付費(fèi)、提供補(bǔ)償。如在上下游水資源使用費(fèi)（包括自來(lái)水費(fèi)）中收取有關(guān)的污水處理費(fèi)和資源費(fèi)，有些地方甚至明確將其中的一定比例作為生態(tài)補(bǔ)償

費(fèi)納入補(bǔ)償基金。企業(yè)與個(gè)人作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c主體，這沒(méi)什么問(wèn)題，但是因?yàn)槠渥鳛樯鷳B(tài)服務(wù)直接提供者和受益者而被視為核心主體，則可能使流域生態(tài)補(bǔ)償更加依賴(lài)政府稅費(fèi)制度和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，這樣的流域生態(tài)補(bǔ)償可能會(huì)完全脫離市場(chǎng)機(jī)制而蛻變成純粹的行政措施，其面臨行政決策的科學(xué)性保障和行政成本控制的難題。

此外，每個(gè)主體都有可能在流域生態(tài)補(bǔ)償中既是生態(tài)服務(wù)的提供者、補(bǔ)償?shù)慕邮苷?，同時(shí)又是生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者、付費(fèi)者。因?yàn)檫@種主體地位的相互性，單純基于保護(hù)主體所享有某權(quán)利的視角對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整，不僅會(huì)面臨厘清主體地位的復(fù)雜性，而且會(huì)使流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行成本難以控制。

必須指出的是，上文提及的有關(guān)原理和實(shí)踐并未將環(huán)境污染者和破壞者排除在生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮罩黧w之外，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)“污染者付費(fèi)原則”（PPP）的悖離，而放縱甚至補(bǔ)償違法排污或者違法開(kāi)發(fā)利用自然資源的行為人，實(shí)際上使其從破壞環(huán)境的行為中獲益，因而激勵(lì)污染者故意保持相當(dāng)程度的污染強(qiáng)度作為其與相應(yīng)方討價(jià)還價(jià)的籌碼。如果污染者付費(fèi)原則事實(shí)上被產(chǎn)業(yè)主體以各種“籌碼”所背棄，那對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的威脅將成為一個(gè)非常嚴(yán)峻的問(wèn)題。3如上述東江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中對(duì)上游江西數(shù)縣的補(bǔ)償，這些縣已違反國(guó)家關(guān)于跨省界斷面水質(zhì)保障的有關(guān)規(guī)定，按法理邏輯，首先應(yīng)該嚴(yán)格追究有關(guān)企業(yè)甚至地方政府的法律責(zé)任，令其對(duì)下游水質(zhì)損害進(jìn)行賠償，而事實(shí)上卻以補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)獲得符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水源。有學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)和實(shí)踐總結(jié)歸納指出，“流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包括三個(gè)層次的含義”，其中包括“對(duì)因流域水污染而造成損害的地方和人們給予賠償”，4將“賠償”納入“補(bǔ)償”機(jī)制似乎已成共識(shí)，但賠償關(guān)系和補(bǔ)償關(guān)系具有本質(zhì)上的差異，前者基于侵權(quán)損害責(zé)任，后者則基于獲益和惠益共享，區(qū)分“賠償”和“補(bǔ)償”及其主體責(zé)任對(duì)生態(tài)補(bǔ)償尤其是流域生態(tài)補(bǔ)償主體的合理確定具有根本性意義。5試圖將其攪在一起作為生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整，是無(wú)法處理主體地位合理性問(wèn)題的。

（二）流域生態(tài)補(bǔ)償適用的時(shí)空困境

流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整需要明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間范圍和空間范圍。流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系在時(shí)間上往往需要具有一定的延續(xù)性，退耕還林、三江源生態(tài)保護(hù)等生態(tài)建設(shè)工程對(duì)林農(nóng)的補(bǔ)償缺乏延續(xù)性，導(dǎo)致補(bǔ)償期結(jié)束后人們又返回最初的破壞生態(tài)環(huán)境的生活方式。而一勞永逸地進(jìn)行“永久性”補(bǔ)償，其可執(zhí)行性也值得懷疑。2001年浙江省東陽(yáng)、義烏兩市簽訂協(xié)議，東陽(yáng)市以2億元的價(jià)格將其境內(nèi)橫錦水庫(kù)4999.9萬(wàn)m3水的永久使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市，水質(zhì)保證達(dá)到現(xiàn)行國(guó)家飲用水標(biāo)準(zhǔn)Ⅰ類(lèi)；義烏市根據(jù)年實(shí)際供水量按0.1元/m3支付綜合管理費(fèi)。6水權(quán)的價(jià)值甚至性質(zhì)與水量、水質(zhì)以及水的使用者數(shù)量和性質(zhì)都相關(guān)，水量、水質(zhì)又深受氣侯和植被生態(tài)影響，因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，一次性買(mǎi)斷大量水資源的“永久使用權(quán)”，其科學(xué)性有待檢驗(yàn)。

在空間范圍上，流域生態(tài)補(bǔ)償既有像上文所論及的如何劃分上下游的問(wèn)題，也有像湘鄂渝黔邊界區(qū)域以及淮河流域中眾多小流域犬牙交錯(cuò)而難以分割的問(wèn)題。此外，我國(guó)行政區(qū)多以山脊或河流中線為區(qū)界，河流兩岸不同行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局幾乎完全雷同（如湘江流域衡陽(yáng)至長(zhǎng)沙段、湘渝黔邊界的清水河流域等），如何確定提供補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域范圍和接收補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域范圍，這不是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本身和政策能夠簡(jiǎn)單直接規(guī)定的。如義烏—東陽(yáng)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中，補(bǔ)償了東陽(yáng)市，而磐安縣處于東陽(yáng)橫錦水庫(kù)集水區(qū)域，卻沒(méi)有納入受補(bǔ)償?shù)姆秶?這一實(shí)例對(duì)生態(tài)補(bǔ)償空間范圍確定的合法性、合理性提出警示。此外，流域生態(tài)保護(hù)對(duì)氣候調(diào)節(jié)的效用舉世公認(rèn)，這更為流域生態(tài)補(bǔ)償范圍的確定提出難題。

（三）流域生態(tài)補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)有效性問(wèn)題

流域生態(tài)補(bǔ)償方式靈活多樣，當(dāng)前主要依賴(lài)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。因?yàn)槲覈?guó)財(cái)政體制主要是中央對(duì)地方、省級(jí)政府對(duì)基層政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，地方政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付受到限制，所以，雖然橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相比中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有更強(qiáng)的針對(duì)性和靈活性，但是無(wú)法在流域生態(tài)補(bǔ)償中得到發(fā)揮。縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付往往帶有上級(jí)政府的政治或行政目的，對(duì)地方干預(yù)性強(qiáng)，而且，常常將生態(tài)補(bǔ)償與扶貧融為一體。生態(tài)補(bǔ)償一定程度上有助于扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是二者在性質(zhì)、目的、主體以及運(yùn)行方式和監(jiān)管要求上都存在很大差異，將其與扶貧混合在一起，生態(tài)補(bǔ)償中對(duì)生態(tài)價(jià)值的理解和核算就會(huì)受到扶貧的政治或行政目的的影響而偏失。然而，無(wú)論采取什么補(bǔ)償方式，往往都與直接或間接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償息息相關(guān)，而經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償目的實(shí)現(xiàn)的有效性值得懷疑，因?yàn)閷?duì)生態(tài)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)核算都是通過(guò)在各種假設(shè)條件下建模計(jì)算的，所以，作為社會(huì)政策或法律調(diào)整依據(jù)時(shí)都具有權(quán)宜性，以生態(tài)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，總會(huì)面臨核算的有效性和可靠性問(wèn)題，需要有相應(yīng)機(jī)制予以回應(yīng)。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整需要重新理解流域生態(tài)補(bǔ)償屬性

在我國(guó)，流域生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)公認(rèn)的環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)措施，其實(shí)質(zhì)是環(huán)境資源受益人遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)為保護(hù)環(huán)境作出貢獻(xiàn)或犧牲的人作出的補(bǔ)償，包括其因環(huán)境保護(hù)直接減少的經(jīng)濟(jì)利益和因發(fā)展機(jī)會(huì)的減少而損失的經(jīng)濟(jì)利益。不難看出這種認(rèn)識(shí)與西方國(guó)家“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”制度的內(nèi)在一致性。但是，“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”制度更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)律的作用，尊重補(bǔ)償主體（生態(tài)服務(wù)受益人）與被補(bǔ)償主體的平等性，將國(guó)家角色局限在宏觀調(diào)控。因此，“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”關(guān)系是一種平等主體之間的關(guān)系，是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容既是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，更是市場(chǎng)機(jī)會(huì)平衡關(guān)系。Wunder對(duì)“生態(tài)/環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”的經(jīng)典定義具有廣泛影響：生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（PES）是自愿性交易，其中一個(gè)或一個(gè)以上的購(gòu)買(mǎi)者從一個(gè)或一個(gè)以上的生態(tài)服務(wù)提供者購(gòu)買(mǎi)一項(xiàng)明確界定了的生態(tài)服務(wù)，該項(xiàng)服務(wù)是生態(tài)服務(wù)提供者所實(shí)際保護(hù)好的。8這一定義簡(jiǎn)約并充分關(guān)注PES的可實(shí)施性，將主體集中于私立公司或大土地所有者，并擺脫將其與發(fā)展和脫貧目標(biāo)攪在一起的傳統(tǒng)。然而因?yàn)槠鋵ES完全視為私立公司或大土地所有者之間的自愿交易行為，可能會(huì)產(chǎn)生對(duì)污染者付費(fèi)原則的背離等不利現(xiàn)象。故學(xué)者們對(duì)其不斷進(jìn)行反思和修正，作出新的界定：PES作為地方生產(chǎn)和可持續(xù)活動(dòng)的投入措施，是指一個(gè)或一個(gè)以上的購(gòu)買(mǎi)者（環(huán)境服務(wù)受益人）與一個(gè)或一個(gè)以上的提供者（環(huán)境服務(wù)的保護(hù)者、生產(chǎn)者）之間為保護(hù)或改善至少一項(xiàng)明確界定的環(huán)境服務(wù)而達(dá)成的自愿性交易，由購(gòu)買(mǎi)者在約定的時(shí)期內(nèi)為生態(tài)服務(wù)提供者付費(fèi)；生態(tài)服務(wù)提供者須具有明確的理由不受污染者付費(fèi)原則（PPP）拘束，如缺乏償付能力，或者購(gòu)買(mǎi)者想通過(guò)激勵(lì)措施獲得更高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)而不僅僅是保護(hù)現(xiàn)有生態(tài)服務(wù)狀況等。PES試圖使正外部性?xún)?nèi)部化，生態(tài)服務(wù)的利用者或購(gòu)買(mǎi)者不可與“污染者”同一，其付費(fèi)不是為自己的污染行為埋單。9這一界定突出強(qiáng)調(diào)以下要素：自愿交易；生態(tài)服務(wù)內(nèi)容和范圍確定；排除污染者付費(fèi)原則適用的情形；付費(fèi)期間明確；付費(fèi)是對(duì)地方生產(chǎn)與可持續(xù)性活動(dòng)的投入等。這些方面值得我國(guó)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整時(shí)予以參考和借鑒。

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償（包括流域生態(tài)補(bǔ)償）帶有更明顯的行政關(guān)系色彩，縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償甚至常常帶有鮮明的命令成分。這在很大程度上表明，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償定位的模糊甚至混淆，使它肩負(fù)了功能區(qū)劃、扶貧、地方維穩(wěn)等太多任務(wù)，亟需反思并為其“減負(fù)”。

流域生態(tài)補(bǔ)償之所以公認(rèn)為必要，其核心原因在于流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境要素結(jié)構(gòu)不平衡、分工不平衡，流域不同區(qū)位利益分享或流動(dòng)機(jī)制失范，不進(jìn)行補(bǔ)償會(huì)形成更大的失衡，導(dǎo)致全流域陷入碎片化和不可持續(xù)的負(fù)和博弈泥淖，使具有全流域公共利益屬性和基礎(chǔ)資源屬性的流域生態(tài)環(huán)境崩潰，最終導(dǎo)致流域整體發(fā)展的毀滅。因此，筆者認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性措施，落腳在對(duì)流域地方生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展投資，這無(wú)可厚非。然而，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)屬性更應(yīng)該體現(xiàn)為一種社會(huì)性環(huán)境保護(hù)措施，定位于發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和平衡，包括對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)損失（如發(fā)展具有高回報(bào)的合法排污產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)）、流域生態(tài)服務(wù)的價(jià)值補(bǔ)償和惠益分享等，也包括對(duì)因流域生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)而產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)利益損失等進(jìn)行補(bǔ)償。即使在市場(chǎng)機(jī)制比較完善的美國(guó)，國(guó)家公權(quán)力對(duì)水資源配置領(lǐng)域的介入也在日益加深，那種認(rèn)為單純依靠市場(chǎng)化就可以解決中國(guó)水問(wèn)題的觀點(diǎn)是值得商榷的。10汪習(xí)根教授指出：“所謂發(fā)展權(quán)是人的個(gè)體和人的集體參與，促進(jìn)并享受其相互之間在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本人權(quán)。展開(kāi)言之，發(fā)展權(quán)是全體個(gè)人及其集合體有資格自由地向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)主張參與、促進(jìn)和享受經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)各方面全面發(fā)展所獲利益的一項(xiàng)基本權(quán)利。簡(jiǎn)言之，發(fā)展權(quán)是關(guān)于發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利?！?1顯然，發(fā)展權(quán)具有不同于財(cái)產(chǎn)權(quán)等民事權(quán)利一般邏輯的內(nèi)涵，這非常切合流域生態(tài)補(bǔ)償不可化約為傳統(tǒng)主體權(quán)利保障問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整具有根本性的規(guī)范意義。

將本質(zhì)屬性定位于社會(huì)性環(huán)保措施和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償，意在通過(guò)補(bǔ)償增強(qiáng)和平衡地方環(huán)境保護(hù)、財(cái)富增長(zhǎng)以及流域發(fā)展惠益分享的能力，對(duì)全流域發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力和利益分享能力予以平衡，最終實(shí)現(xiàn)流域社會(huì)總利益的最大化。換言之，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)該著眼于發(fā)展權(quán)的平衡，其根本目的在于實(shí)現(xiàn)流域整體利益的可持續(xù)性最大化。這樣定位的流域生態(tài)補(bǔ)償必然具有新的內(nèi)涵。當(dāng)前從法律調(diào)整的角度對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償有如下代表性定義。其一，“流域生態(tài)補(bǔ)償制度是指為了實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和享有過(guò)程的社會(huì)公正，通過(guò)行政手段和經(jīng)濟(jì)手段相結(jié)合的方式，對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者征收一定量的生態(tài)補(bǔ)償金，并把補(bǔ)償金用于對(duì)流域生態(tài)服務(wù)提供者補(bǔ)償?shù)姆芍贫取！?2其二，“流域生態(tài)補(bǔ)償是指以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正為目的，在流域內(nèi)上下游各個(gè)地區(qū)之間展開(kāi)的以直接支付生態(tài)補(bǔ)償金為內(nèi)容的行為。”13其三，“生態(tài)補(bǔ)償是指為實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的持續(xù)供給和社會(huì)公平，國(guó)家對(duì)致使調(diào)節(jié)性生態(tài)功能減損的自然資源特定開(kāi)發(fā)利用者收費(fèi)以及對(duì)調(diào)節(jié)性生態(tài)功能的有意提供者、特別犧牲者的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的回報(bào)和彌補(bǔ)的行政法律行為。”14其四，流域生態(tài)補(bǔ)償“指國(guó)家或社會(huì)主體之間約定對(duì)損害資源環(huán)境的行為向資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用主體進(jìn)行收費(fèi)或向保護(hù)資源環(huán)境的主體提供利益補(bǔ)償性措施，并將所征收的費(fèi)用或補(bǔ)償性措施的惠益通過(guò)約定的某種形式轉(zhuǎn)達(dá)到因資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用或保護(hù)資源環(huán)境而自身利益受到損害的主體以達(dá)到保護(hù)資源的目的的過(guò)程”。其適用的典型領(lǐng)域“一是在資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程對(duì)資源環(huán)境的生態(tài)功能的保護(hù)和補(bǔ)償，這類(lèi)的實(shí)例有國(guó)家對(duì)實(shí)施退耕還林的補(bǔ)償政策等；二是對(duì)生態(tài)安全重要的區(qū)域或自然客體采取絕對(duì)保護(hù)時(shí)對(duì)利益犧牲者的補(bǔ)償”。15

這些定義都將流域生態(tài)補(bǔ)償建立在社會(huì)公正或公平的價(jià)值追求基礎(chǔ)上，雖然第四種界定并沒(méi)有明示這一點(diǎn)，但揭示了“惠益”分享的要素，也體現(xiàn)了社會(huì)公平價(jià)值的訴求；四種界定都突出了補(bǔ)償金這一經(jīng)濟(jì)性?xún)?nèi)容，第一和第二種界定更是將補(bǔ)償內(nèi)容限定在補(bǔ)償金支付；第一、第三、第四種界定都將有關(guān)生態(tài)性收費(fèi)納入流域生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵之中；第一和

第三種界定都強(qiáng)調(diào)了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓詢(xún)?nèi)容，尤其是第三種界定干脆將生態(tài)補(bǔ)償界定為“行政法律行為”；第一和第四種界定明確借鑒了環(huán)境法治先進(jìn)國(guó)家“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”機(jī)制的部分要素，第一種界定圍繞“流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”而展開(kāi)，第四種界定則旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)了“約定”這一“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”機(jī)制的核心要素，這與第一和第三種界定強(qiáng)調(diào)行政手段的做法迥異；第三和第四種界定分別強(qiáng)調(diào)了利益“回報(bào)”和“惠益”共享，這一點(diǎn)突破了損益彌補(bǔ)的局限，具有前瞻性意義?？傊@些定義都明顯受到立論時(shí)國(guó)內(nèi)主流觀點(diǎn)和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)驗(yàn)的深刻影響，并不同程度地借鑒了“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”機(jī)制的部分理念和要素。強(qiáng)調(diào)行政性收費(fèi)和經(jīng)濟(jì)性彌補(bǔ)、局限于行政行為等觀念已經(jīng)引起了廣泛反思；突出利益回報(bào)和惠益共享正為越來(lái)越多的生態(tài)補(bǔ)償理論研究和實(shí)務(wù)操作所接受。

雖然第四種定義突破了“行政行為”論的局限，強(qiáng)調(diào)流域生態(tài)補(bǔ)償是“約定”行為，但是其指出的典型適用領(lǐng)域所舉實(shí)例均缺乏“約定”因素，都是行政命令主導(dǎo)的政策。適用領(lǐng)域中，對(duì)“資源環(huán)境”本身的“生態(tài)功能的保護(hù)和補(bǔ)償”僅僅是流域生態(tài)補(bǔ)償追求的效能之一，幾乎所有環(huán)境法律制度都如此，“資源環(huán)境”本身不宜作為流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)整機(jī)制的主體。退耕還林工程并不是補(bǔ)償“資源環(huán)境”本身，補(bǔ)償?shù)氖且驀?guó)家退耕還林這一生態(tài)工程建設(shè)中生產(chǎn)生活方式不得不做改變的農(nóng)民，是對(duì)他們生產(chǎn)生活不得不人為改變所產(chǎn)生的成本的補(bǔ)償。這一理解也能較好地解釋為什么退耕還林給農(nóng)民的補(bǔ)償那么低，又為未來(lái)該政策的發(fā)展提供了新思維：退耕還林產(chǎn)生良好收益時(shí)還得讓農(nóng)民分享因此產(chǎn)生的惠益，在產(chǎn)生惠益前國(guó)家還應(yīng)該為農(nóng)民支付退耕還林后林木的管理成本以及喪失發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)的成本。因此筆者認(rèn)為退耕還林這一生態(tài)工程中的補(bǔ)償還不是完全意義上的生態(tài)補(bǔ)償；自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中的補(bǔ)償考慮的是“對(duì)自然保護(hù)區(qū)周?chē)娜罕姙楸Ｗo(hù)自然保護(hù)區(qū)而犧牲自己的財(cái)產(chǎn)和人身利益所進(jìn)行的補(bǔ)償”，與城市化建設(shè)中的征地補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)和方式都沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別。這些補(bǔ)償中，并沒(méi)有將生態(tài)價(jià)值納入補(bǔ)償內(nèi)容的考慮范圍。換言之，這兩類(lèi)所謂的生態(tài)補(bǔ)償都是從制度功能上說(shuō)的，而不是從制度的內(nèi)涵和補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值考量上說(shuō)的。這意味著，如果要在退耕還林工程或自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程這類(lèi)工程建設(shè)中建立真正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就應(yīng)該對(duì)這些補(bǔ)償措施進(jìn)行改造，增加生態(tài)價(jià)值內(nèi)涵，弱化行政命令，發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)節(jié)功能。

綜上所述，筆者對(duì)本質(zhì)定位于社會(huì)性環(huán)保措施和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償做如下界定：流域生態(tài)補(bǔ)償是指為保障流域整體利益的可持續(xù)性最大化，流域生態(tài)服務(wù)受益人或需要更高質(zhì)量生態(tài)服務(wù)的主體，與流域生態(tài)服務(wù)的提供者或因更高的生態(tài)要求而使其權(quán)益受損者，在履行法定義務(wù)的基礎(chǔ)上，遵從發(fā)展機(jī)會(huì)均等和流域發(fā)展惠益共享原則，自發(fā)地或在公共機(jī)構(gòu)引導(dǎo)或組織下，通過(guò)約定由前者給予后者經(jīng)濟(jì)的、發(fā)展機(jī)會(huì)的回報(bào)或彌補(bǔ)，以平衡主體間利益結(jié)構(gòu)。這一定義包含如下要素。

第一，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｕ狭饔蛘w利益的可持續(xù)性最大化。流域利益不僅是經(jīng)濟(jì)利益，還包括社會(huì)利益和環(huán)境利益，三大利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的最大化才是流域整體利益的最大化；流域整體利益最大化不是流域某一河段、某一部分地方的利益最大化，而是全流域利益的整體最大化；根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的短板理論，利益最大化取決于整體中最弱勢(shì)者的利益和分享利益能力的最大化，所以流域整體利益的最大化必須保障流域中最弱勢(shì)者利益的最大化，也必須保障處于三大利益結(jié)構(gòu)中最容易為經(jīng)濟(jì)利益所吞噬的生態(tài)利益得到最大限度的保障。這樣的流域整體利益才是可持續(xù)的、協(xié)調(diào)的最大化利益。發(fā)展權(quán)既是個(gè)人基本權(quán)利又是集體權(quán)利的特性能充分反映流域整體利益的上述特性。當(dāng)然，這也

提出了流域整體認(rèn)同的要求，而流域認(rèn)同需要流域各類(lèi)主體（“人的個(gè)體和人的集體”）的廣泛參與和溝通，“促進(jìn)并享受其相互之間在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展”的各項(xiàng)權(quán)益。

第二，依“約定”補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性措施，應(yīng)該遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、社會(huì)規(guī)律，行政命令控制應(yīng)該僅僅保留在維護(hù)公共利益的必不可少的范圍內(nèi)，因而即使在退耕還林工程中，中央或上級(jí)政府為了國(guó)土功能區(qū)劃調(diào)整或產(chǎn)業(yè)調(diào)整對(duì)退耕還林進(jìn)行政治的或行政的命令，雖在決策科學(xué)性論證充分的前提下無(wú)可厚非，但是對(duì)補(bǔ)償這一環(huán)節(jié)，應(yīng)該根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑恚l(fā)揮“約定”促進(jìn)流域整體利益認(rèn)同的功能，也有利于降低后期行政成本。當(dāng)然，這一“約定”是在服務(wù)于流域整體利益可持續(xù)性最大化的前提下的約定，因此，應(yīng)該排除有關(guān)主體“合謀”侵害流域利益，這可以通過(guò)建立有關(guān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)。如可以建立“約定”的備案制度，由流域機(jī)構(gòu)對(duì)“約定”進(jìn)行備案審查，如果發(fā)現(xiàn)“約定”侵害流域公共利益，則要求有關(guān)主體予以修訂。此外，該“約定”可以是主體間自發(fā)約定，也可以是各方主體在政府等公共機(jī)構(gòu)引導(dǎo)或組織下約定。這為政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益的價(jià)值追求、參與啟動(dòng)市場(chǎng)性行為提供了合法途徑。

第三，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。流域生態(tài)補(bǔ)償主體必須首先履行法定義務(wù)，這是前提性原則，也是對(duì)污染者付費(fèi)原則的遵守，應(yīng)該將有關(guān)的生態(tài)賠償責(zé)任首先從流域生態(tài)補(bǔ)償中排除。此外，流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該遵循發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則，不能使部分地區(qū)淪為全流域的廉價(jià)原料供應(yīng)地，永遠(yuǎn)停留在流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的最底端，如果流域整體發(fā)展有這樣的區(qū)域分工需要，則必須遵循發(fā)展機(jī)會(huì)均等的原則予以彌補(bǔ)；同時(shí)，流域發(fā)展利益應(yīng)該惠及整個(gè)流域，流域各地方根據(jù)其對(duì)流域整體發(fā)展的貢獻(xiàn)分享流域發(fā)展紅利，因此，流域發(fā)展惠益共享應(yīng)該成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)原則。

第四，形式多樣。流域生態(tài)補(bǔ)償形式應(yīng)該具有開(kāi)放性，可以是經(jīng)濟(jì)給付、技術(shù)或政策扶持、人才培養(yǎng)等，也可以是異地開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等。因?yàn)榘l(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)內(nèi)容本身就是開(kāi)放性、動(dòng)態(tài)性的，具體形式的選擇需要主體在充分參與、溝通中約定并適時(shí)調(diào)整。

第五，主體多元。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w可以是個(gè)人、企事業(yè)單位、政府和國(guó)家?？梢詫⒘饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償主體分為補(bǔ)償給付主體（即流域生態(tài)效益獲益人或需要更高的生態(tài)服務(wù)的主體）與補(bǔ)償接收主體或?qū)ο笾黧w（即流域生態(tài)服務(wù)的提供者或因更高的生態(tài)要求而使其權(quán)益受損者），這兩類(lèi)主體的地位具有相對(duì)性，甚至?xí)驗(yàn)槔娴拇讼碎L(zhǎng)和利益內(nèi)容的變化而互相轉(zhuǎn)化與滲透。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)立足于保護(hù)主體間互動(dòng)關(guān)系

在“個(gè)人權(quán)利中心”理論的傳統(tǒng)法律架構(gòu)中，法律是通過(guò)保護(hù)主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)對(duì)主體間關(guān)系的調(diào)整，其關(guān)注的核心是社會(huì)關(guān)系兩端的主體的權(quán)利保障，而關(guān)系本身卻留待權(quán)利保障后主體間自覺(jué)調(diào)適，這對(duì)相對(duì)單純的傳統(tǒng)法律調(diào)整范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系尤其是純私法關(guān)系的調(diào)整有效。在這樣的社會(huì)關(guān)系中，主體利益之間是對(duì)立的，法律調(diào)整的結(jié)果是利益在彼此之間的再分割，不會(huì)增加雙方利益的總量。然而，現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜多變，人們的價(jià)值思維也“從已往的‘實(shí)體思維’前進(jìn)到當(dāng)代的‘關(guān)系（實(shí)踐）思維’”，“只有從實(shí)際活動(dòng)著的人出發(fā)……立足復(fù)雜的主體際關(guān)系，才能在紛繁復(fù)雜的價(jià)值現(xiàn)象中，觸摸到價(jià)值的真諦”。16“只有在主體間性的存在中，才消除了我與世界的對(duì)立”，“自由才得以實(shí)現(xiàn)”，17主體的權(quán)利才能獲得現(xiàn)實(shí)的保障。流域生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)關(guān)系主體多元、主體人格平等、能量各異、角色與功能多樣、相互依存、相互制約，共處于流域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)個(gè)體的意志并不能

決定其與他人的關(guān)系，對(duì)這樣的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整需要新的法律觀念和法律形態(tài)。這樣一種復(fù)雜社會(huì)關(guān)系不是簡(jiǎn)單的私法主體關(guān)系，主體間行為的結(jié)果不是增大流域整體利益就是削減流域整體利益，而不會(huì)是簡(jiǎn)單的此消彼長(zhǎng)的“零和”結(jié)果，按照“個(gè)人權(quán)利保障”的傳統(tǒng)法律邏輯進(jìn)行法律調(diào)整即使可能也難免顧此失彼，并使權(quán)利保障后社會(huì)關(guān)系的自我調(diào)適處于難以預(yù)知和引導(dǎo)的狀態(tài)，使流域社會(huì)關(guān)系面臨很大風(fēng)險(xiǎn)，總體上危及流域整體利益的可持續(xù)性和最大化。18因此，流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整需要綜合環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法以及社會(huì)法手段，專(zhuān)注于保護(hù)主體間良好共存的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或良性的個(gè)體互動(dòng)關(guān)系狀態(tài)，使其對(duì)流域社會(huì)這種開(kāi)放性、公共性的現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系具有良好的應(yīng)變能力，能反映流域生態(tài)補(bǔ)償主體間交往關(guān)系的內(nèi)在規(guī)定性，并促使這些社會(huì)關(guān)系的主體適應(yīng)法律規(guī)范本身。如此進(jìn)行法律調(diào)整，不僅能使當(dāng)前參與該流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的各主體都能受益，也能使將來(lái)進(jìn)入這一社會(huì)關(guān)系中的所有人獲益。概言之，流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)該由專(zhuān)注于關(guān)系兩端主體權(quán)利的保障轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)對(duì)主體間交往關(guān)系本身的保障。流域生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，與其說(shuō)是保障主體權(quán)利，不如說(shuō)是保障流域生態(tài)補(bǔ)償互動(dòng)關(guān)系本身。這意味著對(duì)定位于發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整需要不同于傳統(tǒng)法律規(guī)范的約束機(jī)制。

（一）以直接規(guī)制為主導(dǎo)，適當(dāng)兼及責(zé)任規(guī)則約束

在當(dāng)前法律框架中，有兩種不同的約束規(guī)則，即責(zé)任約束規(guī)則和直接規(guī)制規(guī)則。責(zé)任約束規(guī)則是通過(guò)對(duì)行為后果的損害賠償產(chǎn)生的威懾作用來(lái)規(guī)束人們的行為，故多屬于私法性質(zhì)。直接規(guī)制規(guī)則則是通過(guò)權(quán)威公共機(jī)構(gòu)在實(shí)際損害發(fā)生之前發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)、禁令、技術(shù)導(dǎo)則、程序規(guī)則以及其他類(lèi)似措施較為直接地規(guī)范人們，多具有社會(huì)性或公共性，因而多屬公法或社會(huì)法性質(zhì)?！霸谏鐣?huì)法領(lǐng)域，由于行為作用的對(duì)象是動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境或秩序，損害的是不特定的許多人的利益，因而損害是巨大的、難以估量的，因此在社會(huì)法領(lǐng)域更加傾向于支持直接規(guī)制而非責(zé)任規(guī)則?！?9

對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整不能不考慮主體本身功能、能力大小、所處流域分工結(jié)構(gòu)中位置的重要程度等對(duì)流域生態(tài)環(huán)境和流域社會(huì)關(guān)系的深刻影響，這些要素都具有變動(dòng)性，而且，流域生態(tài)環(huán)境一旦產(chǎn)生損害，其損害對(duì)象具有不確定性，損害后果具有不可估量性。因而對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整不能簡(jiǎn)單地規(guī)定固定的標(biāo)準(zhǔn)和模式，而應(yīng)該有靈活應(yīng)變的機(jī)制。復(fù)雜而不斷快速變遷的社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本質(zhì)上有超出強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性的法律調(diào)整的力量，因此，蘇永欽教授指出：“立法者往往在制定經(jīng)濟(jì)法時(shí)，使用的是‘目的程式’（僅表示出立法者意欲追求的目標(biāo)）而非一般傳統(tǒng)法律的‘條件程式’（法律預(yù)先規(guī)定構(gòu)成要件及法律效果）。換句話(huà)說(shuō)，執(zhí)法者在此時(shí)無(wú)疑的是在作成無(wú)數(shù)政策決定，需要大量的數(shù)據(jù)資料，以及分析數(shù)據(jù)資料的知識(shí)。”20

筆者認(rèn)為，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)該以直接規(guī)制為主導(dǎo)，適當(dāng)兼及責(zé)任規(guī)則約束。其主要原因有二。一是在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，環(huán)境信息與知識(shí)、流域信息與知識(shí)以及法律知識(shí)和技能往往超出了人們?nèi)粘Ｉ畹某ＷR(shí)，這意味著即使制定眾多的責(zé)任規(guī)則，其正當(dāng)性也不能被流域人們的“常識(shí)”所證明，因而難以發(fā)揮責(zé)任歸責(zé)對(duì)主體行為的規(guī)束力。而專(zhuān)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)由具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人員構(gòu)成，并有由環(huán)境專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家和法律專(zhuān)家組成的專(zhuān)家?guī)?，并且他們更容易獲得流域整體和流域生態(tài)補(bǔ)償各類(lèi)主體的相關(guān)信息，他們對(duì)流域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的知識(shí)和信息掌握顯然優(yōu)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠渌黧w，由其制定、宣傳、執(zhí)行有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則、程序規(guī)范等進(jìn)行直接規(guī)制，有利于引導(dǎo)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的社會(huì)關(guān)系和秩序，而對(duì)專(zhuān)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)可以通過(guò)完善現(xiàn)代公共行

政責(zé)任規(guī)則進(jìn)行約束。二是由于流域環(huán)境損害的間接性、累積性、潛伏性、廣泛性以及多因果性，受害者難以證明自己受到了損害，使流域環(huán)境損害的主體很難被起訴，承擔(dān)賠償責(zé)任的概率低，從而，責(zé)任規(guī)則的威懾效力與約束力被大大削弱。

需要強(qiáng)調(diào)指出的是，流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系法律調(diào)整的直接規(guī)制并不是指政府對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償主體直接發(fā)布和執(zhí)行行政命令，而是指權(quán)威公共機(jī)構(gòu)為流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的運(yùn)行確立行為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，約束流域生態(tài)補(bǔ)償所有主體行為，換言之，直接規(guī)制是流域生態(tài)補(bǔ)償法律調(diào)整的宏觀“頂層機(jī)制”設(shè)計(jì)。

（二）流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制

流域生態(tài)補(bǔ)償需要宏觀考量流域整體利益的可持續(xù)性最大化發(fā)展，需要綜合考慮流域規(guī)劃和市場(chǎng)分工，尤其是流域內(nèi)各類(lèi)主體的發(fā)展權(quán)平衡，因此需要權(quán)威而相對(duì)中立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國(guó)可以完善流域資源管理機(jī)構(gòu)與職能，在全國(guó)所有流域都設(shè)立流域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)利益完全脫離而保持其中立的純公共機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，其運(yùn)行費(fèi)用從國(guó)家和流域有關(guān)公共財(cái)稅中列支；應(yīng)賦予流域機(jī)構(gòu)一定的決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)流域宏觀決策和監(jiān)管，制定有關(guān)流域標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，對(duì)流域政府間大型協(xié)作進(jìn)行引導(dǎo)、指導(dǎo)，其對(duì)可能影響流域整體利益的補(bǔ)償協(xié)定進(jìn)行備案審查，但不得干涉流域主體的市場(chǎng)性行為。

（三）突出“約定”機(jī)制的核心地位

對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)整機(jī)制需要突出“約定”機(jī)制的重要性，在機(jī)制建構(gòu)中充分發(fā)揮“約定”對(duì)促進(jìn)各類(lèi)主體發(fā)展權(quán)益的平衡、對(duì)流域整體利益的公共認(rèn)同、對(duì)主體間關(guān)系的靈活應(yīng)變的重要作用?！凹s定”是一種商談與協(xié)作機(jī)制，“其實(shí)質(zhì)是一種基于交往理性的主體間關(guān)系，只有在這種主體間性基礎(chǔ)上才能形成有效的規(guī)則或長(zhǎng)效機(jī)制”。21流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系法律調(diào)整的“約定”機(jī)制由啟動(dòng)、通告、會(huì)商、公示與反饋、協(xié)定與備案等程序組成?？梢杂闪饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償主體自發(fā)自主啟動(dòng)“約定”并可以邀請(qǐng)有關(guān)公共機(jī)構(gòu)參與，也可以在流域機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)和組織下啟動(dòng)“約定”程序；然后向流域內(nèi)可能受到影響的范圍發(fā)布參加“約定”的通告，為利益相關(guān)者申請(qǐng)加入“約定”提供渠道，通過(guò)此程序基本確定該生態(tài)補(bǔ)償?shù)目臻g范圍和主體；會(huì)商程序的目的在于讓各類(lèi)主體充分溝通和理解彼此利益訴求，尋求流域整體利益的公共認(rèn)同，化解矛盾，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕痉绞?、?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償時(shí)間等；公示與反饋程序要規(guī)定將商談情況進(jìn)行公示的內(nèi)容、范圍、地點(diǎn)、時(shí)間、反饋方式、反饋意見(jiàn)的處理等規(guī)則，以增加流域內(nèi)對(duì)該生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫?、認(rèn)同，因?yàn)椤凹s定”具有主體間協(xié)議性質(zhì)，除了對(duì)流域整體利益有影響的內(nèi)容其他一般不需要公示，但需要向流域機(jī)構(gòu)作出說(shuō)明，還要為人們提供申請(qǐng)查詢(xún)的機(jī)會(huì)；協(xié)定與備案程序指按照少數(shù)服從多數(shù)兼顧少數(shù)者的基本權(quán)益的原則做成協(xié)定書(shū)，經(jīng)流域機(jī)構(gòu)合法性審查后簽字生效并予以備案，非必要時(shí)不需發(fā)布，但是可以通告提供申請(qǐng)查詢(xún)程序，此程序必須對(duì)審查范圍、方式、時(shí)間、審查結(jié)論與理由等都作出詳細(xì)規(guī)定以規(guī)范流域機(jī)構(gòu)審查行為。

（四）構(gòu)建流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制

不同流域或流域的不同區(qū)段生態(tài)價(jià)值是存在差異的，因此，與其探索普適性的生態(tài)評(píng)價(jià)模式，不如構(gòu)建監(jiān)管有效的生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。該評(píng)估機(jī)制的主要內(nèi)容一是建立生態(tài)價(jià)值評(píng)估職業(yè)隊(duì)伍，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和責(zé)任制度；二是研究制定權(quán)威的評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則；三是制定評(píng)估程序規(guī)范；四是確立流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估的參與和答疑規(guī)范。

（五）流域生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者參與機(jī)制

發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償和平衡離不開(kāi)利益主體的參與、溝通、認(rèn)同和共同推進(jìn)，這也是市場(chǎng)經(jīng)

濟(jì)和復(fù)雜性社會(huì)的內(nèi)在要求，因此，參與機(jī)制在流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的法律調(diào)整中具有非常關(guān)鍵的意義，流域內(nèi)利益相關(guān)主體都應(yīng)該有權(quán)參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃谐绦?，除非涉及法定需要保密的情形。并且，這種參與還應(yīng)該包括必要的時(shí)候提起有關(guān)公益訴訟，以督促相關(guān)的公共機(jī)構(gòu)或生態(tài)補(bǔ)償主體遵守國(guó)家和地方法律法規(guī)。

流域生態(tài)補(bǔ)償涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)和法律等方方面面的問(wèn)題，技術(shù)問(wèn)題常常左右了人們的頭腦，但是正如環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院有關(guān)人士指出的，“進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)難點(diǎn)并不難突破，真正的阻力來(lái)自行政領(lǐng)域。在這種情況下，加強(qiáng)法制建設(shè)可謂是流域生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的關(guān)鍵”。22只有立足于發(fā)展權(quán)補(bǔ)償和平衡這一本質(zhì)，通過(guò)對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償各類(lèi)主體參與確定補(bǔ)償內(nèi)容的行為直接規(guī)制，為行政監(jiān)管、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)運(yùn)作以及流域主體利益溝通與自主選擇提供充分透明的程序機(jī)制，才能將流域生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系回歸正常社會(huì)關(guān)系而進(jìn)行法律調(diào)整。

注：

1參見(jiàn)任勇：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)——中國(guó)府際關(guān)系中的新趨勢(shì)》，《人文雜志》2005年第3期。

2安卓：《東江流域生態(tài)補(bǔ)償困局》，《珠江水運(yùn)》2011年第17期；并參見(jiàn)董戰(zhàn)峰、林健枝、陳永勤：《論東江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)》，《環(huán)境保護(hù)》2012年第Z1期。吳箐、汪金武：《完善我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的思考——以東江流域?yàn)槔?，《生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào)》2010年第3期。后文涉及東江流域生態(tài)補(bǔ)償情況都來(lái)自這些文獻(xiàn)。

3Romain Pirard,Rapha?l Bil lé(IDDRI),Thomas Sembrés(Wor ld Bank).Quest ioning the theory of Payments for Ecosystem Services(PES)in l ight of emerging exper ience and plausible developments. IDDRI ANALYSES 04/2010,14-17.

4周映華：《流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦Ь撑c出路——基于東江流域的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第2期。

5肖愛(ài)：《對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償中兩個(gè)基本問(wèn)題的探析》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。

6沈滿(mǎn)洪：《水權(quán)交易與政府創(chuàng)新——以東陽(yáng)義烏水權(quán)交易案為例》，《管理世界》2005年第6期。

7溫銳、劉世強(qiáng)：《我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐分析與創(chuàng)新探討》，《求實(shí)》2012年第4期。

8Wunder,S.,Payments for environmental services:some nuts and bol ts,CIFOR Occasional Paper No.42,Center for International Forest ry research,Bogor,Indonesia，2005.

9Romain Pi rard etc.Questioning the theory of Payments for Ecosystem Services(PES)in l ight of emerging experience and plausible developments.IDDRI ANALYSES 04/2010,17-18.

10王小軍：《美國(guó)水權(quán)交易制度研究》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第6期。

11汪習(xí)根：《發(fā)展權(quán)含義的法哲學(xué)分析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2004年第6期。

12毛濤：《我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的法律思考》，西南政法大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第5頁(yè)。

13錢(qián)水苗、王懷章：《論流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建——從社會(huì)公正的視角》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2005年第5期。

14李?lèi)?ài)年、劉旭芳：《生態(tài)補(bǔ)償法律含義再認(rèn)識(shí)》，《環(huán)境保護(hù)》2006年第19期。

15杜群：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系及其發(fā)展現(xiàn)狀和問(wèn)題》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第3期。

16李德順：《價(jià)值論研究的幾個(gè)疑點(diǎn)辨析》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第5期。

17楊春時(shí)：《存在與自由》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第1期。

18陳曉景：《中國(guó)環(huán)境法立法模式的變革——流域生態(tài)系統(tǒng)管理范式選擇》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

19劉水林：《反壟斷法的挑戰(zhàn)——對(duì)反壟斷法的整體主義解釋》，《法學(xué)家》2010年第1期。

20蘇永欽：《經(jīng)濟(jì)法——已開(kāi)發(fā)國(guó)家的任務(wù)與難題》,載賴(lài)源河：《公平交易法新論》,中國(guó)政法大學(xué)出版社、臺(tái)北元照出版公司2002年版，第36頁(yè)。

21肖愛(ài)、唐江河：《論兩型社會(huì)建設(shè)中的地方環(huán)境立法轉(zhuǎn)型》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期。

22崔廣平：《我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償立法思考》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第1期。

（責(zé)任編輯：聞海）

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1005-9512（2013）07-0136-10

肖愛(ài)，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，湖北省高校人文社科重點(diǎn)研究基地“湖北水事研究中心”研究員；李峻，南京郵電大學(xué)副教授、高等教育研究所副所長(zhǎng)、碩士研究生導(dǎo)師。

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12AFX014）；國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“府際競(jìng)爭(zhēng)背景下的區(qū)域環(huán)境法治研究”（項(xiàng)目編號(hào)：09CFX039）；教育部2013年人文社科研究青年基金項(xiàng)目“我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制研究——以淮河流域和太湖流域?yàn)槔保?xiàng)目編號(hào)：13YJC820045）；湖北省高校人文社科重點(diǎn)研究基地“湖北水事研究中心”2012年度項(xiàng)目“行政邊界區(qū)域水事糾紛解決機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2012B005）；湖南省社科基金一般項(xiàng)目“低碳時(shí)代的地方環(huán)境立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2010YBB269）；吉首大學(xué)2012年度博士科研資助經(jīng)費(fèi)研究項(xiàng)目“區(qū)域水事糾紛解決機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：jsdxxcfxbskyxm201202）的部分研究成果。