朱海波

（中共廣東省委黨校、廣東行政學(xué)院，廣東廣州510050）

近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，憲政民主理論最為引人矚目的一個(gè)現(xiàn)象是公民共和主義（civic republicanism）在當(dāng)代的復(fù)興，1其主要觀點(diǎn)就是將憲法視為一種努力，即“保證政府的決定是尊重和反映社會(huì)所有成員的價(jià)值觀而商議出來(lái)的結(jié)果”，2參與式民主與協(xié)商民主則通常被視為上述理論之表征。這一理論潮流在政府行政決策領(lǐng)域的反映，就是要求政府行政決策的合法性應(yīng)當(dāng)經(jīng)由公眾自由平等的參與來(lái)構(gòu)筑，故“在現(xiàn)代民主國(guó)家中，由公民參與所形成的政府制定政策的過(guò)程，由法律確定下來(lái)，成為法定的決策程序”。3而公眾參與在行政決策程序中最重要的形式，即為行政決策聽(tīng)證。從確保決策聽(tīng)證的法律效力而言，厘清現(xiàn)行決策聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)立法建議，不但順應(yīng)現(xiàn)代公民共和主義等憲政民主理論潮流，亦系保障行政決策中公民有序政治參與之必需，因而構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)民主政治和法治政府建設(shè)必需的基礎(chǔ)理論工作。

一、行政決策聽(tīng)證的淵源、發(fā)展及功能

一般認(rèn)為，聽(tīng)證制度就其法源來(lái)說(shuō)，在英美法系最早可追溯至英國(guó)普通法“自然公正”（natural justice）原則下的“聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)”原則，其目的在于保障可能基于權(quán)力行使而致的權(quán)益受損之情形下個(gè)體辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。4而后其適用領(lǐng)域由原本司法審判中對(duì)辯護(hù)權(quán)的設(shè)置，逐漸擴(kuò)及行政程序中因行政處置而可能導(dǎo)致的權(quán)益受損之情形。其后美國(guó)1946年的《聯(lián)邦行政程序法》將“自然公正”原則深化為“正當(dāng)法律程序”原則?！罢?dāng)法律程序”在美國(guó)行政領(lǐng)域的突出表現(xiàn)就是確立了通知（notice）、聽(tīng)證（hearing）和理由陳述（statement of reason）規(guī)則。而在以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家，聽(tīng)證制度的建立并不像英美法系那樣仰賴于深厚的法哲學(xué)基礎(chǔ)，而主要基于現(xiàn)實(shí)的法律規(guī)定。如德國(guó)的聽(tīng)證制度直接源于基本法確立的法治原則和行政程序法確立的依法行政原則。而這兩項(xiàng)原則在德國(guó)行政法中對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)手段，則經(jīng)歷了從最初僅僅注重形式法治和行政訴訟5，到現(xiàn)行行政程序法注重聽(tīng)證程序的轉(zhuǎn)變。6

我國(guó)系外生型法治和成文法系國(guó)家，故聽(tīng)證制度在我國(guó)雖同樣被認(rèn)為缺乏深厚的法理淵源，但同時(shí)亦不乏現(xiàn)實(shí)的制度依托。筆者在梳理現(xiàn)有觀點(diǎn)后認(rèn)為，7現(xiàn)行憲法第2條“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”所確立的人民民主原則，以及憲法1999年修正案于第5條增加的條款“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”所確立的法治原則，二者共同構(gòu)成了我國(guó)聽(tīng)證制度建立和發(fā)展的根本原則和憲政基礎(chǔ)。此外，憲法第27條第2款“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議”所確立的民主監(jiān)督原則和公民政治參與原則，以及憲法第41條“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”所賦予的公民批評(píng)建議權(quán)，則為我國(guó)聽(tīng)證制度提供了直接的憲法依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)的聽(tīng)證制度主要涉及司法、行政和立法三大種類，其中行政聽(tīng)證又可細(xì)分為決定類聽(tīng)證和決策類聽(tīng)證。決定類聽(tīng)證基于具體行政行為產(chǎn)生，只影響特定人的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容，最早由1996年的《行政處罰法》確立，后逐漸由行政處罰擴(kuò)及行政許可、國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查、反傾銷與反補(bǔ)貼調(diào)查、醫(yī)療事故技術(shù)鑒定等廣泛領(lǐng)域。決策類聽(tīng)證基于抽象行政行為產(chǎn)生，在廣義上還囊括了行政立法，廣泛影響不特定人之權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容，最早由1998年的《價(jià)格法》引入行政決策領(lǐng)域，其后逐漸廣泛適用于城市規(guī)劃、規(guī)范性文件起草以及環(huán)境影響評(píng)估等行政決策環(huán)節(jié)中決策對(duì)相對(duì)人權(quán)益可能產(chǎn)生重大影響之情形，以讓當(dāng)事人有機(jī)會(huì)辯白，或使利害關(guān)系人及其團(tuán)體得以表述意見(jiàn)。如有論者所言，“在有序的狀態(tài)下，公共聽(tīng)證是一個(gè)很好的聽(tīng)取各種分歧意見(jiàn)的方法”，8利害關(guān)系人因而得以保障其在決策程序中的權(quán)利，并盡可能促成行政決策的公平、公正、合法與合理。

質(zhì)言之，聽(tīng)證制度就其所涉事項(xiàng)范圍而言，已經(jīng)由原本的司法領(lǐng)域擴(kuò)及行政和立法領(lǐng)域；行政聽(tīng)證就其普遍性而言，亦已經(jīng)由一國(guó)之聽(tīng)證發(fā)展為廣泛存在于我國(guó)及英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、瑞士、日本、韓國(guó)等各個(gè)國(guó)家行政程序制度中的共同制度。雖然行政聽(tīng)證作為法律術(shù)語(yǔ)所涵蓋的范疇在各國(guó)并不一致，如美國(guó)在較為廣泛的外延上使用“聽(tīng)證”并在該概念下再作“正式”與“不正式”等類別細(xì)分，我國(guó)則在區(qū)別于座談、論證、說(shuō)明等其他概念基礎(chǔ)上的狹窄范圍內(nèi)使用，而韓國(guó)和日本則有聽(tīng)證和公聽(tīng)會(huì)之區(qū)別，其后者大體相當(dāng)于我國(guó)的決策類聽(tīng)證。然而，上述術(shù)語(yǔ)指涉范疇的差異，并不妨礙聽(tīng)證成為國(guó)際公約和當(dāng)前各國(guó)憲法、法律所共同確認(rèn)的公民維護(hù)其基本權(quán)利的保障程序及行政程序。這是基于以下兩個(gè)原因。一方面，盧梭的直接民主理論和密爾的代議制理論在宏觀民主政治層面，為公民的參政議政掃清了障礙。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代社會(huì)行政管理范疇極大擴(kuò)張所導(dǎo)致的日益沉重的決策負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了決策程序中的參與式民主，如美國(guó)未來(lái)學(xué)鼻祖阿爾溫·托夫勒所言，將不再是一個(gè)選擇性問(wèn)題，而系出于進(jìn)化之必然；9或如科恩所說(shuō)，“民主過(guò)程的本質(zhì)就是參與決策”，10行政決策聽(tīng)證作為參與式民主中最為嚴(yán)苛而有效之方式，雖僅為決策程序的環(huán)節(jié)之一，但制度背后蘊(yùn)涵人民主權(quán)、民主政治和公平正義的憲政價(jià)值，以及保護(hù)基本權(quán)利、提高行政效率、貫徹依法行政理念和代替行政救濟(jì)程序之目的。在此意義上，行政決策聽(tīng)證的確如有論者所言，堪稱“行政程序的核心內(nèi)容，也是行政決策法律程序的核心內(nèi)容”。11另一方面，如果說(shuō)上述民主理論解決的是決策聽(tīng)證權(quán)屬的來(lái)源問(wèn)題，那么前述包括自然公正、正當(dāng)法律程序以及依法治國(guó)、依法行政等若干原則在內(nèi)的現(xiàn)代法治原則，則為決策形式朝向程序化、制度化的法律聽(tīng)證制度之路發(fā)展，提供了法律上的淵源和必然性制約。再者，協(xié)商民主理論、憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)、群體決策理論12以及阿羅不可能定理13等相關(guān)理論的發(fā)展，14則在理論演進(jìn)的層面進(jìn)一步促使行政決策程序朝向以聽(tīng)證制度為中心的決策參與體系的轉(zhuǎn)變。15可以認(rèn)為，現(xiàn)代行政決策機(jī)制已經(jīng)在事實(shí)上發(fā)生巨大變化，即由過(guò)去政府絕對(duì)主導(dǎo)，演變?yōu)槠髽I(yè)、非營(yíng)利性組織、政府部門和普通公眾共同參與形成決策。16

就必然性層面而言，行政聽(tīng)證的迅速發(fā)展一方面可謂全球范圍內(nèi)現(xiàn)代民主意識(shí)、法治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)及權(quán)力意識(shí)的深化發(fā)展和理論進(jìn)步之結(jié)果，另一方面亦是基于促進(jìn)決策科學(xué)化、降低決策機(jī)關(guān)決策壓力、避免決策風(fēng)險(xiǎn)并增進(jìn)決策的可接受度等多方面現(xiàn)實(shí)因素考量下的路徑選擇。在此意義上，行政決策聽(tīng)證在以下四方面具有不可替代的利益整合功能和制度價(jià)值。一是確保決策的民主化。通過(guò)行政聽(tīng)證促進(jìn)公眾對(duì)決策草案的有效參與，并在參與過(guò)程中限制行政權(quán)的恣意。二是確保決策的理性化。保障行政權(quán)作用的結(jié)果必須合乎理性，必須建立在“充分理由”之基礎(chǔ)上。三是確保決策結(jié)果的合法化。對(duì)于行政決策來(lái)說(shuō)，其結(jié)果正當(dāng)化、權(quán)威化的要件來(lái)自于相對(duì)方的參與、基于對(duì)話和理性說(shuō)服而產(chǎn)生的確信與承認(rèn)?！爸灰?jīng)過(guò)協(xié)商確立了行動(dòng)方案，當(dāng)事人就必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)”，17理性而公正的行政程序構(gòu)成行政決策合法化的主要途徑。四是對(duì)“行政權(quán)——相對(duì)方權(quán)利”的平衡。行政決策聽(tīng)證的本質(zhì)是限制行政權(quán)的恣意行使，其設(shè)置意味著相對(duì)方可以通過(guò)行使程序性權(quán)利，對(duì)抗和抵制恣意或違反程序規(guī)則而活動(dòng)的行政權(quán)，使相對(duì)方權(quán)利在互動(dòng)過(guò)程中趨向“整體上的平衡”。18

二、我國(guó)行政決策聽(tīng)證立法的現(xiàn)狀及問(wèn)題

自1998年我國(guó)《價(jià)格法》確立了決策類聽(tīng)證制度以來(lái)，截至2013年為止，我國(guó)已經(jīng)初步形成從全國(guó)人大立法、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，到國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、規(guī)范性文件，以及地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件相結(jié)合的規(guī)范決策聽(tīng)證的法律體系。

《價(jià)格法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境影響評(píng)級(jí)法》等法律，在各自領(lǐng)域建立了相應(yīng)的聽(tīng)證程序。國(guó)務(wù)院的《規(guī)章制定程序條例》、《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》等行政法規(guī)，以及《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等部門規(guī)章，還有國(guó)務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，亦在各自領(lǐng)域內(nèi)或是建立了對(duì)應(yīng)性的決策聽(tīng)證程序，或是提出決策聽(tīng)證的原則性要求。在地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件層面，云南省、廣東省、重慶市、廣州市等十多個(gè)地方政府，已經(jīng)以“決策聽(tīng)證”為名制定了專門的決策聽(tīng)證辦法，如《云南省人民政府重大決策聽(tīng)證制度實(shí)施辦法》、《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》、《重慶市行政決策聽(tīng)證暫行辦法》等；《湖南省行政程序規(guī)定》第38條及第135條至第139條，《杭州市人民政府開(kāi)放式?jīng)Q策程序規(guī)定》第6條至第8條，《深圳市行政聽(tīng)證辦法》第37條至第44條等，分別就決策聽(tīng)證的事項(xiàng)范圍、公告、送達(dá)、參加人、程序步驟、聽(tīng)證筆錄及筆錄的效力等內(nèi)容做出了規(guī)定?？傮w而言，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)在決策聽(tīng)證的事項(xiàng)范圍上主要囊括：規(guī)劃與計(jì)劃；投資、建設(shè)項(xiàng)目與資源開(kāi)發(fā)利用、國(guó)有資產(chǎn)處置；最低工資、低保與失業(yè)保障等民生事項(xiàng)；財(cái)政預(yù)決算編制與重大財(cái)政資金安排；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)；行政立法；政府職能轉(zhuǎn)變與行政管理體制改革措施；應(yīng)急預(yù)案；科教文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)；包括重大交通管制在內(nèi)的行政限制性措施；拆遷征地補(bǔ)償?shù)姆绞脚c標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)企改革與國(guó)有資產(chǎn)處置等十二項(xiàng)事關(guān)社會(huì)組織管理方方面面的基本領(lǐng)域。19有鑒于決策聽(tīng)證所涉事項(xiàng)的廣泛性、基礎(chǔ)性和重要性，我國(guó)的決策聽(tīng)證立法走上了迅速與繁榮的快車道。但是，立法的表面繁榮并不等同于制度的實(shí)際完善?？傮w上而言，當(dāng)前我國(guó)的決策聽(tīng)證立法仍存在以下兩方面問(wèn)題。

第一，就決策聽(tīng)證的立法形式而言，當(dāng)前我國(guó)決策聽(tīng)證的主要問(wèn)題是在中央層面缺乏統(tǒng)一的專門立法?，F(xiàn)行決策聽(tīng)證的有關(guān)程序規(guī)定在中央層面僅僅散見(jiàn)于《價(jià)格法》等法律以及行政法規(guī)、規(guī)章中。而缺乏統(tǒng)一中央立法約束的結(jié)果，就是決策聽(tīng)證的具體程序在不同法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章和文件中各自為政，繁簡(jiǎn)不一，以至于極大削弱了決策聽(tīng)證制度的嚴(yán)肅性和法定性，進(jìn)而危及我國(guó)法制整體的統(tǒng)一性和連貫性，聽(tīng)證的法律效果和法律約束力因而大打折扣。

如我國(guó)1998年的《價(jià)格法》，其全部關(guān)于決策聽(tīng)證的內(nèi)容僅僅局限于第23條的籠統(tǒng)規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性?！敝劣谌绾温?tīng)證，則直到2002年后才分別由《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》和《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》予以規(guī)范。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《環(huán)境影響評(píng)級(jí)法》亦分別僅于第26條和第11條做了類似《價(jià)格法》第23條之規(guī)定。至于如何聽(tīng)證，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》直至2006年《環(huán)境影響評(píng)級(jí)法》生效四年后方才發(fā)布，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則至今尚無(wú)中央層面的實(shí)施細(xì)則。

在地方層面，雖然如上所述多達(dá)十多個(gè)省、市地方政府專門制定了決策聽(tīng)證行政規(guī)章和規(guī)范性文件，但是就上文所列云南省、廣東省、重慶市、廣州市、武漢市、貴陽(yáng)市等十多個(gè)專門就決策聽(tīng)證立法的省市中，除了《重慶市行政決策聽(tīng)證暫行辦法》是針對(duì)包括重大行政決策在內(nèi)的決策聽(tīng)證程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定以外，其他省市地方的專門決策聽(tīng)證立法全部?jī)H針對(duì)決策中的“重大行政決策”范疇，標(biāo)題亦全部冠以“重大行政決策”之名，如《廣州市重大行政決策聽(tīng)證試行辦法》、《武漢市人民政府重大行政決策事項(xiàng)聽(tīng)證試行辦法（試行）》等等。至于除了重大行政決策之外的其他決策事項(xiàng)，決策中是否需要聽(tīng)證以及如何聽(tīng)證，則并無(wú)規(guī)定。也就是說(shuō)，在缺乏中央統(tǒng)一決策聽(tīng)證立法之情形下，地方政府的決策聽(tīng)證立法雖然問(wèn)題意識(shí)強(qiáng)，譬如能根據(jù)國(guó)務(wù)院文件要求針對(duì)重大行政決策聽(tīng)證迅速展開(kāi)立法先行，但是統(tǒng)籌規(guī)劃意識(shí)弱，未能就決策聽(tīng)證的整體程序在本行政區(qū)域內(nèi)展開(kāi)統(tǒng)一立法布局，這明顯不能滿足地方法制的統(tǒng)一性和整體性要求。

第二，就決策聽(tīng)證的具體內(nèi)容而言，筆者認(rèn)為當(dāng)前決策聽(tīng)證立法的主要問(wèn)題在于聽(tīng)證筆錄和結(jié)果法律效力不明確，這極大影響了決策聽(tīng)證制度保障民主性、合法性、合理性和利益平衡之功能與價(jià)值。

現(xiàn)行如《價(jià)格法》和《環(huán)境影響評(píng)級(jí)法》等涉及價(jià)格、規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估決策聽(tīng)證規(guī)定的法律，就其立法意圖來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證只是行政機(jī)關(guān)用以廣泛聽(tīng)取并交換意見(jiàn)的管道；組織決策聽(tīng)證的行政機(jī)關(guān)，雖有將聽(tīng)證會(huì)筆錄及聽(tīng)證報(bào)告提交決策機(jī)關(guān)之義務(wù)，但是行政機(jī)關(guān)只是將聽(tīng)證報(bào)告作為決策參考之用，并無(wú)依據(jù)聽(tīng)證結(jié)果決策之義務(wù)。這致使行政決策聽(tīng)證在法律效力上屬于無(wú)法律拘束力之聽(tīng)證，聽(tīng)證結(jié)果僅供行政機(jī)關(guān)參考。具體而言，當(dāng)前我國(guó)《價(jià)格法》等部門法皆不涉及聽(tīng)證記錄效力之問(wèn)題；在部門規(guī)章中，僅有《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第26條和《規(guī)章制定程序條例》第15條第4款就聽(tīng)證效力有間接規(guī)定，前者即“定價(jià)機(jī)關(guān)作出定價(jià)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)”，后者為“起草單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究聽(tīng)證會(huì)反映的各種意見(jiàn)，起草的規(guī)章在報(bào)送審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的處理情況及其理由”。申言之，所謂“考慮”、“參考”，就意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證結(jié)論，若不愿采納則可以完全不受其約束。顯然，單從現(xiàn)有制度對(duì)聽(tīng)證效力的規(guī)定來(lái)看，無(wú)法確定聽(tīng)證結(jié)果是否具有強(qiáng)制性和規(guī)范性效力。

此外，相對(duì)于行政許可、行政處罰等決定類聽(tīng)證高度司法化的程序特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行決策類聽(tīng)證整體而言還存在決策聽(tīng)證程序的形式要件規(guī)定隨意、決策聽(tīng)證程序發(fā)動(dòng)的主體和條件范圍狹窄以及決策聽(tīng)證程序的組織和參與者范圍不確定等問(wèn)題，以至于有學(xué)者認(rèn)為決策聽(tīng)證名不副實(shí)，宜以韓國(guó)、日本的“公聽(tīng)會(huì)”稱謂取而代之。20

筆者認(rèn)為，決策類聽(tīng)證之目的在于為多元利益各方提供意見(jiàn)陳述之平臺(tái)，以通過(guò)聽(tīng)證整合利益并促成決策的科學(xué)化、合法化及合理化。在此意義上，決策聽(tīng)證的確可以對(duì)基于對(duì)抗利益雙方的證據(jù)調(diào)查、質(zhì)證等決定類聽(tīng)證的準(zhǔn)司法化程序形式不那么講究。但是，決策類聽(tīng)證既然是現(xiàn)代民主化浪潮和法治化要求之產(chǎn)物，那么通過(guò)法定要件確保聽(tīng)證的民主基礎(chǔ)和民主效力就至關(guān)重要。其中，決策的民主基礎(chǔ)涉及聽(tīng)證的發(fā)起主體，發(fā)起條件，參與人的范圍、比例和確定以及聽(tīng)證結(jié)果的效力等若干制度，而我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定存在如下不足。第一，在發(fā)起的主體和條件問(wèn)題上，與決定類聽(tīng)證程序的發(fā)動(dòng)主體囊括行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人等規(guī)定不同，決策聽(tīng)證完全系屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)的依職權(quán)行為。決策聽(tīng)證的發(fā)動(dòng)主體僅局限于“行政機(jī)關(guān)”，社會(huì)公眾及行政相對(duì)人對(duì)于決策聽(tīng)證的請(qǐng)求不能直接啟動(dòng)決策聽(tīng)證程序，而僅僅享有言論表達(dá)自由范疇的建議權(quán)。相關(guān)規(guī)定可見(jiàn)之于《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第15條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第24條、《廣東省重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定》第5條、《重慶市行政決策聽(tīng)證暫行辦法》第3條、《昆明市人民政府重大決策聽(tīng)證制度實(shí)施細(xì)則》第9條、《杭州市人民政府開(kāi)放式?jīng)Q策程序規(guī)定》第3條，等等。第二，在參與人的范圍、比例和確定問(wèn)題上，現(xiàn)行決策聽(tīng)證對(duì)于參加人的范圍、比例、產(chǎn)生等各項(xiàng)規(guī)則，除《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第9條有所規(guī)定之外，其他僅僅籠統(tǒng)規(guī)定應(yīng)從自愿報(bào)名參加聽(tīng)證會(huì)的公民、法人和其他組織中產(chǎn)生，這導(dǎo)致聽(tīng)證代表的代表性不足、不同利益群體平等參與的途徑缺失、聽(tīng)證代表調(diào)查權(quán)及委托專家和其他代理人的權(quán)利缺失等一系列矛盾。如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第25條、《湖南省行政程序規(guī)定》第136條、《杭州市人民政府開(kāi)放式?jīng)Q策程序規(guī)定》第7條、《大連市重大行政決策聽(tīng)證辦法》第10條、《貴陽(yáng)市重大行政決策聽(tīng)證規(guī)定(試行)》第6條，等等。而《廣州市重大行政決策聽(tīng)證試行辦法》第8條雖未對(duì)參加人的范圍、比例作規(guī)定，但對(duì)聽(tīng)證代表的資格條件則作了頗具特色的規(guī)定。21

三、決策聽(tīng)證效力不足的原因及其后果

如前所述，行政決策聽(tīng)證制度的施行，除具有通過(guò)程序來(lái)保障公眾參與行政決策之民主形式功能外，其最重要的實(shí)質(zhì)功能在于經(jīng)由聽(tīng)證程序具體影響未來(lái)行政決策的內(nèi)容，以確保行政決策的合理性、合法性及利益平衡。如有論者所言，“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，都應(yīng)該參與那些決策的制定過(guò)程”。22因此，聽(tīng)證效力的規(guī)定，在理論上應(yīng)系聽(tīng)證制度之樞紐，具有最為重要的價(jià)值。

然而在實(shí)踐中，由于決策聽(tīng)證對(duì)于常規(guī)化的傳統(tǒng)集中型行政決策權(quán)力運(yùn)作模式構(gòu)成嚴(yán)重威脅，故此行政機(jī)關(guān)及其工作人員往往不自覺(jué)地通過(guò)種種手段徹底控制決策聽(tīng)證以達(dá)到“虛化”其效果之目的；或者在確保自身權(quán)威的同時(shí)，將決策聽(tīng)證納入常規(guī)化軌道，使其效力僅局限于特定范圍的有限領(lǐng)域。換言之，就是通過(guò)行政壟斷的行政決策結(jié)構(gòu)將決策聽(tīng)證這一公眾參與制度架空。也無(wú)怪乎決策聽(tīng)證實(shí)行至今，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)舉行聽(tīng)證者可謂寥若晨星。行政機(jī)關(guān)以多一事不如少一事之心態(tài)，依其職權(quán)依法“不”舉行聽(tīng)證。即使那些屈指可數(shù)的依其職權(quán)舉行聽(tīng)證者，又大多將聽(tīng)證作為一種形式，聽(tīng)證結(jié)論的效力對(duì)決策并無(wú)實(shí)際影響。23行政決策聽(tīng)證效力的不明確，進(jìn)一步造成行政決策主體的“傲慢與偏見(jiàn)”。一方面，行政權(quán)力對(duì)外部社會(huì)傲慢，決策聽(tīng)證的啟動(dòng)完全依靠行政機(jī)關(guān)，社會(huì)公眾無(wú)法決定決策聽(tīng)證事項(xiàng)；另一方面，行政權(quán)力表現(xiàn)出對(duì)公眾意見(jiàn)的偏見(jiàn)，特別是基于對(duì)“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的片面理解和執(zhí)行，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)較多重視如何對(duì)上負(fù)責(zé)，而對(duì)于聽(tīng)證結(jié)果的回應(yīng)和負(fù)責(zé)往往可能被忽略。從法律角度來(lái)說(shuō)，聽(tīng)證具有多大的法律效力將直接決定行政決策聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際效果。24而我國(guó)決策聽(tīng)證法律效力的缺位則直接導(dǎo)致決策聽(tīng)證程序在法定形式、社會(huì)效果方面不令人滿意的現(xiàn)狀。因此，不從根本上解決行政決策聽(tīng)證效力問(wèn)題，行政決策聽(tīng)證制度的進(jìn)一步發(fā)展空間將愈加狹窄。

四、以法律效力為核心完善我國(guó)的決策聽(tīng)證制度

聽(tīng)證有效果，參與才有意義。加強(qiáng)決策聽(tīng)證效力首要應(yīng)解決的問(wèn)題就是中央層面立法缺失所引致的決策聽(tīng)證的統(tǒng)一法律效力缺失問(wèn)題。從法律框架體系的安排來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為，鑒于行政決策程序系行政程序的下位概念，故在法治原則要求之下，行政決策聽(tīng)證制度作為行政決策程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，其合適的立法體例應(yīng)該由行政程序法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。但是我國(guó)目前尚未制定行政程序法，因此，當(dāng)前在中央層面可以嘗試的立法模式，筆者認(rèn)為有三種：一是以人大立法或人大常委會(huì)立法形式，在將來(lái)的《行政程序法》中專章規(guī)定行政決策聽(tīng)證制度；二是在統(tǒng)一的《行政程序法》立法條件尚未成熟之情形下，以人大立法或人大常委會(huì)立法形式，制定包含行政決策聽(tīng)證程序在內(nèi)的《行政決策程序法》；三是在人大立法尚不現(xiàn)實(shí)之情況下，通過(guò)授權(quán)立法以國(guó)務(wù)院?jiǎn)涡蟹ㄒ?guī)之形式，制定《行政決策聽(tīng)證條例》。

至于國(guó)家決策聽(tīng)證立法的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為當(dāng)前至關(guān)重要的工作是應(yīng)進(jìn)一步明確決策聽(tīng)證的法律效力，特別是決策聽(tīng)證結(jié)果的法律效力，此系行政決策聽(tīng)證制度改造和完善之關(guān)鍵。因此，規(guī)范決策聽(tīng)證的效力，明確決策聽(tīng)證與公眾聽(tīng)證、座談會(huì)、論證會(huì)、征求意見(jiàn)等公眾參與方式之間的區(qū)別及有效連接，是完善行政決策程序，使決策聽(tīng)證制度發(fā)揮其應(yīng)有功能的必由之路。至于決策聽(tīng)證事項(xiàng)的范圍、主持人的資格和職權(quán)、參加人的范圍和權(quán)利義務(wù)、通知、回避等事項(xiàng)制度，均應(yīng)圍繞聽(tīng)證效力的實(shí)現(xiàn)，由具體規(guī)范來(lái)更加細(xì)致、有針對(duì)性地規(guī)定，才能保證決策聽(tīng)證制度能夠效力明確，規(guī)定完整，不欠缺任何必要要素。筆者認(rèn)為聽(tīng)證效力的肯定性要求包括：明確行政決策聽(tīng)證記錄效力，劃分行政決策聽(tīng)證事項(xiàng)范圍，以公開(kāi)規(guī)則、證據(jù)規(guī)則為基礎(chǔ)，構(gòu)建以正式聽(tīng)證為核心，非正式聽(tīng)證為補(bǔ)充，聽(tīng)證與座談會(huì)、論證會(huì)、公開(kāi)征求意見(jiàn)相互銜接的公眾參與行政決策機(jī)制。

第一，區(qū)分決策聽(tīng)證的種類。由于決策聽(tīng)證較征求意見(jiàn)等一般性程序有更為嚴(yán)格的形式要求，其資源耗費(fèi)亦大大高于一般性征求意見(jiàn)，故為確保行政聽(tīng)證應(yīng)有之效果，首先，應(yīng)當(dāng)明確界定決策聽(tīng)證的范圍，并賦予聽(tīng)證結(jié)果強(qiáng)制約束效力，方能保障決策聽(tīng)證制度順利實(shí)施。對(duì)此，應(yīng)在現(xiàn)有的決策聽(tīng)證范圍內(nèi)，以聽(tīng)證報(bào)告的要式性來(lái)區(qū)分決策聽(tīng)證種類?？梢詤⒖济绹?guó)《聯(lián)邦行政程序法》的思路，以是否規(guī)定必須基于聽(tīng)證記錄作出決策為標(biāo)準(zhǔn)，可將決策聽(tīng)證制度區(qū)分為兩種形式，一種為正式聽(tīng)證(formal hearing)，另一種為相對(duì)的非正式聽(tīng)證(informal hearing)。25如果行政決策必須基于“排他性的”聽(tīng)證記錄作出，26受聽(tīng)證結(jié)果約束，則宜采用正式聽(tīng)證。非正式聽(tīng)證則是指行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策聽(tīng)證，但不受聽(tīng)證結(jié)果拘束，聽(tīng)證記錄僅提供機(jī)關(guān)參考，并不須基于聽(tīng)證紀(jì)錄和聽(tīng)證報(bào)告作出決策的程序。行政決策正式聽(tīng)證程序的主要特點(diǎn)在于，證人有義務(wù)為證言，而專家也有義務(wù)制作鑒定報(bào)告。其次，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)于作出決策之前，給予相對(duì)人陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)；相對(duì)人于行政機(jī)關(guān)詢問(wèn)證人與鑒定人及檢驗(yàn)物時(shí)應(yīng)在場(chǎng)，也應(yīng)被提供機(jī)會(huì)提問(wèn)與決策有關(guān)之問(wèn)題；且任何書(shū)面鑒定意見(jiàn)均應(yīng)提供相對(duì)人。最后，行政機(jī)關(guān)須于聽(tīng)證后才可作成決策。質(zhì)言之，在正式行政程序中，證人與鑒定人有參與之義務(wù)，行政機(jī)關(guān)則有聽(tīng)取相對(duì)人陳述之義務(wù)，并且原則上應(yīng)以公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)形式進(jìn)行。非正式行政程序中之聽(tīng)證，則應(yīng)充分授予行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)，以符合公眾參與和表達(dá)之目的。其中當(dāng)事人意見(jiàn)陳述為不要式之行為，除非法律有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)和結(jié)論僅作為參考，決策仍由行政機(jī)關(guān)依其行政職權(quán)裁量實(shí)行。

筆者認(rèn)為，區(qū)分正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證并制定不同的聽(tīng)證規(guī)則，既對(duì)不同形式的聽(tīng)取意見(jiàn)制度在規(guī)則上進(jìn)行區(qū)別，又考慮到不同種類的行政決策行為、不同行政管理事項(xiàng)對(duì)聽(tīng)取意見(jiàn)規(guī)則要求的不同，較為合理，也便于執(zhí)行。因此有必要完善現(xiàn)行立法，根據(jù)聽(tīng)證效力將決策聽(tīng)證制度區(qū)分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證，賦予正式聽(tīng)證程序法定要式條件，同時(shí)在立法中明確：正式聽(tīng)證對(duì)于行政機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制性效力，行政機(jī)關(guān)必須遵照行政決策程序和聽(tīng)證程序舉行聽(tīng)證，否則將承擔(dān)決策違法、決策無(wú)效等法律責(zé)任和后果；同時(shí)明確將聽(tīng)證意見(jiàn)和聽(tīng)證結(jié)論列為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的法定依據(jù)。至于非正式聽(tīng)證，則應(yīng)充分考慮行政效率價(jià)值，在立法中明確為職權(quán)裁量型聽(tīng)證，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要自行組織，聽(tīng)證僅作為較為正式的征求意見(jiàn)方式存在，聽(tīng)證結(jié)果對(duì)行政決策沒(méi)有直接約束力，僅為決策參考之用。

第二，明確正式?jīng)Q策聽(tīng)證的確定原則、標(biāo)準(zhǔn)和范圍。確立行政決策的正式聽(tīng)證制度后，接下來(lái)就需要細(xì)化在什么情況下，行政機(jī)關(guān)行政決策必須實(shí)行聽(tīng)證，且必須依據(jù)聽(tīng)證報(bào)告作出決策。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)基于利益均衡原則確立行政決策正式聽(tīng)證范圍，以讓利益沖突的各方在聽(tīng)證中陳述意見(jiàn)、互相質(zhì)證和辯論，通過(guò)聽(tīng)證平衡和協(xié)調(diào)利益爭(zhēng)議。

國(guó)外立法實(shí)踐中，在界定行政聽(tīng)證范圍時(shí)一般采用兩類標(biāo)準(zhǔn)，即“行為標(biāo)準(zhǔn)”或者“利益標(biāo)準(zhǔn)”。所謂“行為標(biāo)準(zhǔn)”，是指根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類確定適用聽(tīng)證程序的范圍；“利益標(biāo)準(zhǔn)”則是根據(jù)行政相對(duì)人在行政程序中的不同利益確定聽(tīng)證的適用范圍。27筆者認(rèn)為，鑒于行政決策本身已經(jīng)是一類行政行為，故套用“行為標(biāo)準(zhǔn)”顯然不再適合。同時(shí)，決策行為與一般的行政許可、處罰等決定類行為的性質(zhì)不同，因此，應(yīng)在對(duì)一般行政聽(tīng)證范圍標(biāo)準(zhǔn)修正的基礎(chǔ)上，明確以下兩項(xiàng)決定行政決策正式聽(tīng)證范圍的標(biāo)準(zhǔn)：一是“對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)”；二是“利益標(biāo)準(zhǔn)”?！皩?duì)象標(biāo)準(zhǔn)”是指根據(jù)行政決策所針對(duì)的不同對(duì)象，決定是否采用正式聽(tīng)證程序。如直接針對(duì)未成年人、老年人、殘疾人、教師、學(xué)生、律師、會(huì)計(jì)師等特定對(duì)象的行政決策，聽(tīng)證是較好地聽(tīng)取決策對(duì)象意見(jiàn)、完善決策、實(shí)現(xiàn)決策可接受性、可執(zhí)行性的方式?！袄鏄?biāo)準(zhǔn)”是指根據(jù)行政決策對(duì)所針對(duì)的對(duì)象的權(quán)益的影響程度決定是否適用聽(tīng)證程序?；趯?duì)行政法中“信賴?yán)姹Ｗo(hù)”原則的擴(kuò)展，筆者認(rèn)為如果行政決策對(duì)相對(duì)人現(xiàn)有法定權(quán)益有制約，就應(yīng)當(dāng)采納正式聽(tīng)證。

結(jié)合以上兩方面標(biāo)準(zhǔn)，建議以立法的形式明確我國(guó)行政決策聽(tīng)證的范圍。筆者認(rèn)為以下幾類行政決策應(yīng)納入正式聽(tīng)證的事項(xiàng)范圍：(1)規(guī)定行政審批事項(xiàng)的；（2）規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目或者標(biāo)準(zhǔn)的；（3）禁止或限制較多公民、法人和其他組織從事某類活動(dòng)的；（4）義務(wù)性規(guī)范較多的；（5）對(duì)公民、法人和其他組織切身利益有重大影響的；（6）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的行政決策事項(xiàng)；（7）編制重要規(guī)劃等涉及重大公共利益的行政決策事項(xiàng)；（8）教育、醫(yī)療等社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項(xiàng)。同時(shí)，為明確具體的事項(xiàng)范圍，應(yīng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)須制訂本機(jī)關(guān)的行政決策聽(tīng)證目錄，并向社會(huì)公布。

第三，加強(qiáng)決策聽(tīng)證與其他聽(tīng)取公眾意見(jiàn)形式的有機(jī)連接。目前我國(guó)單行立法中關(guān)于行政決策聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的制度呈現(xiàn)出多種形式，除了聽(tīng)證形式以外，還包括座談會(huì)、論證會(huì)、說(shuō)明會(huì)、官方網(wǎng)頁(yè)、電話、電子郵件、傳真、信件等形式。決策座談會(huì)等形式均作為公眾參與行政決策的方式之一，與決策聽(tīng)證會(huì)雖有一定共性，但是由于程序區(qū)別較大，故有必要在完善決策聽(tīng)證效力制度的同時(shí)，明確座談會(huì)等公眾參與形式與決策聽(tīng)證的區(qū)別，既促進(jìn)決策的民主、科學(xué)，又保障決策的效率性和針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)各種公眾參與形式的有機(jī)結(jié)合。其一，明確適用范圍的不同。很明顯，決策座談會(huì)等要比決策聽(tīng)證廣泛許多，前者全面適用于所有行政決策行為，而行政決策聽(tīng)證依特別的行政決策程序制度規(guī)定，僅有行政程序制度或法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定時(shí)方能適用聽(tīng)證程序規(guī)定，其適用范圍應(yīng)明顯小于其他公眾參與形式，決策座談會(huì)、論證會(huì)、說(shuō)明會(huì)等形式可納入非正式?jīng)Q策聽(tīng)證的范圍。其二，明確不同參加人范圍。決策聽(tīng)證參加人除社會(huì)普通公眾外，還應(yīng)包括與決策事項(xiàng)有利害關(guān)系的人，且有較為規(guī)范的參加人遴選程序；而座談會(huì)、論證會(huì)、說(shuō)明會(huì)中，參加人的范圍沒(méi)有特別規(guī)定，應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況靈活處理的權(quán)力，如依據(jù)決策的內(nèi)容、性質(zhì)等確定參加人范圍。其三，明確程序要求不同。決策聽(tīng)證應(yīng)規(guī)定正式程序，包括聽(tīng)證前的通知期間、預(yù)告；聽(tīng)證中主持人之權(quán)限、參加人的權(quán)利義務(wù)；結(jié)束后聽(tīng)證記錄的處理等等，均應(yīng)以立法形式規(guī)定。而座談會(huì)、論證會(huì)、說(shuō)明會(huì)等則基于效率性原則作便利性規(guī)定，不宜設(shè)定統(tǒng)一程序而應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)會(huì)議組織權(quán)，保障行政機(jī)關(guān)一定的自主性，以及意見(jiàn)征求的便利性。其四，明確效力的不同。應(yīng)明確經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出的行政決策，應(yīng)以聽(tīng)證記錄為決策依據(jù)。而座談會(huì)、論證會(huì)、說(shuō)明會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)并無(wú)法定拘束力，其形成的公眾意見(jiàn)僅具有參考、斟酌之價(jià)值，但是行政機(jī)關(guān)對(duì)于采納與否及原因應(yīng)進(jìn)行公布。

五、結(jié)語(yǔ)

筆者認(rèn)為，一項(xiàng)健全的聽(tīng)證制度之中最為緊要者，莫過(guò)于其在立法建構(gòu)中對(duì)民主性原則的落實(shí)。民主性原則系聽(tīng)證制度賴以存在之根本，如果架空甚至反對(duì)民主性原則，那么所有的行政聽(tīng)證制度就都不再必要。而對(duì)于民主性原則最為直觀的表達(dá)，就是必須仰賴于形式法治之原則，進(jìn)一步細(xì)化一系列制度以確保聽(tīng)證的真實(shí)、合法、有效，其中尤其應(yīng)注意規(guī)范聽(tīng)證記錄和聽(tīng)證結(jié)果對(duì)于決策的法律拘束力，以最終實(shí)現(xiàn)依法行政原則指導(dǎo)下的民主決策和科學(xué)決策。因而在現(xiàn)行決策聽(tīng)證制度的體系建構(gòu)中，通過(guò)立法明確上文所列三項(xiàng)制度的內(nèi)容以重構(gòu)決策聽(tīng)證的法律效力，可謂解決目前聽(tīng)證意見(jiàn)難以有效影響決策的現(xiàn)實(shí)制度路徑，同時(shí)亦有利于促進(jìn)和保障決策中的公民有序政治參與，全面反映民眾利益和訴求，因而構(gòu)成當(dāng)前我國(guó)決策聽(tīng)證制度發(fā)展與完善之關(guān)鍵。如學(xué)者王錫鋅所言，“從聽(tīng)證會(huì)制度的有效性角度來(lái)看，需要認(rèn)真對(duì)待程序的公平、程序機(jī)制的可操作性以及聽(tīng)證對(duì)立法和決策的影響力和效力”。28行政決策聽(tīng)證法律效力的確定，在理論上回歸至聽(tīng)證的應(yīng)有之義，在實(shí)踐中擴(kuò)張了公眾參與權(quán)，對(duì)于逐步完善行政決策程序，提高行政決策的民主性、科學(xué)性并建立一個(gè)參與型決策機(jī)制以確保決策的合法性，具有積極的理論意義和實(shí)踐意義。

注：

1參見(jiàn)[美]阿蘭·博耶：《公民共和主義》，應(yīng)奇等譯，東方出版社2006年版。

2[美]彼得·H·舒克編：《行政法基礎(chǔ)》，王誠(chéng)等譯，法律出版社2009年版，第17頁(yè)。

3、11、15楊寅：《行政決策程序、監(jiān)督與責(zé)任制度》，中國(guó)法制出版社2011年版，第96頁(yè)，第98頁(yè)，第125頁(yè)。

4王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第152頁(yè)。

5楊海坤：《關(guān)于行政聽(tīng)證制度若干問(wèn)題的探討》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》1998年第1期。

6羅傳賢：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，臺(tái)北五南圖書(shū)出版公司1993年版，第229頁(yè)。

7汪全勝：《立法聽(tīng)證研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第12-41頁(yè)。

8[美]理查德·C·博克斯：《公民治理——引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第76頁(yè)。

9參見(jiàn)[美]阿爾溫·托夫勒、海蒂·托夫勒：《創(chuàng)造一個(gè)新的文明》，陳鋒譯，上海三聯(lián)書(shū)店1996年版。

10[美]科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務(wù)印書(shū)館1988年版，第10頁(yè)。

12胡毓達(dá)等：《群體決策：多數(shù)規(guī)則與投票悖論》，上?？茖W(xué)技術(shù)出版社2006年版，第50-65頁(yè)。

13[美]肯尼思·阿羅：《社會(huì)選擇與個(gè)人價(jià)值》，陳志武等譯，四川人民出版社1987年版。

14、19粟燕杰：《行政決策法治化探究》之附錄《現(xiàn)有行政決策法律文件梳理》，中國(guó)法制出版社2011年版，第125-126頁(yè)、第18-20頁(yè)。

16[美]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù),而不是掌舵》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第138頁(yè)。

17[美]杰瑞·L·馬肖：《行政國(guó)的正當(dāng)程序》，沈巋譯，高等教育出版社2005年版，第245頁(yè)。

18應(yīng)松年：《行政程序立法研究》，中國(guó)法制出版社2001年版，第34-38頁(yè)

20王萬(wàn)華：《中國(guó)行政程序法立法研究》，中國(guó)法制出版社2005年版，第212-217頁(yè)。

21鄧世豹、潘慧：《現(xiàn)職公務(wù)員為何不得作為聽(tīng)證代表》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第4期。

22[美]約翰·奈斯比特：《大趨勢(shì)——改變我們生活的十個(gè)新方向》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1984年版，第161頁(yè)。

23如廣州“限外”決策聽(tīng)證，聽(tīng)證之初就表明僅僅是聽(tīng)取各位代表對(duì)“限外”政策的意見(jiàn)，無(wú)法反對(duì)“限外令”的決策。可以說(shuō)，聽(tīng)證與否以及聽(tīng)證結(jié)論是什么對(duì)行政決策并不產(chǎn)生影響。參見(jiàn)《廣州汽車“限外令”將推出 下月舉行聽(tīng)證會(huì)》，《證券時(shí)報(bào)》2013年3月20日。

24章志遠(yuǎn)：《價(jià)格聽(tīng)證困境的解決之道》，《法商研究》2005年第2期。

25王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第366頁(yè)。

26劉莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第128-131頁(yè)。

27馬懷德：《論聽(tīng)證程序的適用范圍》，《中外法學(xué)》1998年第2期。

28王錫鋅：《行政過(guò)程中公眾參與的制度實(shí)踐》，中國(guó)法制出版社2008年版，第7頁(yè)。