李榮珍，鄭偉民

(海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228)

近年來，高等學(xué)校招生和基建規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)來源多元化，使得高校在更廣泛地參與市場運(yùn)作的同時(shí)，因信息缺乏透明度，在招生、基建、后勤采購等方面頻頻爆出腐敗丑聞，在遭受社會(huì)輿論譴責(zé)的同時(shí)，也在深層次上折射出高校治理的法治危機(jī)。“若要使法治之光真正眷顧大學(xué)殿堂，如何達(dá)到法治的另一層意義——良法統(tǒng)治，亦成為當(dāng)前必須思考的問題。”［1］因此，根治高校治理危機(jī)，實(shí)現(xiàn)高校善治，發(fā)揮高校正能量，必須公開高校信息，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。目前國內(nèi)學(xué)者針對(duì)高校信息公開的研究多側(cè)重于從單一角度去論述，從微觀入手，如論述過程性信息、信息公開范圍、權(quán)利救濟(jì)途徑等，較好地解決了某個(gè)方面存在的問題，但缺乏宏觀把握。本文擬結(jié)合高校信息公開的現(xiàn)狀，從宏觀角度闡釋高校信息公開存在的主要問題，并提出解決之策，以期為處于困境中的高校信息公開尋求出路(由于民辦高校在所有權(quán)、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、管理體制上與公立高校差別較大，“私”的成分比較大，一般被界定為私法人，因此本文專門討論公立高校，不涉及民辦高校)。

一、必然選擇:高校信息公開的法理分析

2008年5月《政府信息公開條例》(下文簡稱《條例》)的施行，被稱為“中國政府改革的第三次革命”，對(duì)推動(dòng)民主法治建設(shè)、監(jiān)督權(quán)力行使、保障公民知情權(quán)和參與權(quán)具有重要意義。該《條例》第37條將高校等公共企事業(yè)單位納入政府信息公開的范圍，要求參照?qǐng)?zhí)行，應(yīng)視為公立高校信息公開的依據(jù)。2010年4月教育部頒布《高等學(xué)校信息公開辦法》(下文簡稱《辦法》)，明確規(guī)定了高校信息公開的內(nèi)容、途徑、要求、監(jiān)督和保障等制度，為完善高校信息公開機(jī)制，抑制非對(duì)稱信息下高校公權(quán)力尋租的負(fù)面影響，推動(dòng)高校公權(quán)力的行使走向合法、公開、透明，提供了制度保障。［2］

1.公民知情權(quán):高校信息公開的公民權(quán)回應(yīng)

“知情權(quán)和信息公開是相輔相成、密切聯(lián)系的，公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的主要途徑是信息公開。完善的信息公開制度是保障公民知情權(quán)的制度保障基礎(chǔ)和前提。”［3］(P66)作為人民主權(quán)理論基礎(chǔ)之一的公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，是人民主權(quán)原則的具體落實(shí)。只有擴(kuò)大公民對(duì)社會(huì)生活的有序參與面，才能充分保障公民的批評(píng)、建議和監(jiān)督的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政府善治。公立高校公開信息是公民知情權(quán)在教育領(lǐng)域的延伸。公立高校作為法律、法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織，其領(lǐng)導(dǎo)任命、經(jīng)費(fèi)來源、權(quán)力行使、管理體制都有相關(guān)法律、法規(guī)具體規(guī)定。高校內(nèi)部師生雖然也是公民，但由于其在高校的管理之下，在很大程度上，其知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)是由高校來保障和完成的。師生只有獲知與自身利益相關(guān)的決策和管理行為，如職稱評(píng)定、干部選拔、招生錄取、學(xué)籍管理、紀(jì)律處分、基本建設(shè)、經(jīng)費(fèi)使用等，才能體現(xiàn)其主人翁地位，切實(shí)享受各項(xiàng)權(quán)利。同樣，作為高校外部人員，如考生家長、社會(huì)組織，只有準(zhǔn)確掌握學(xué)校的整體情況，才能在子女報(bào)考、資金投放等方面做出正確研判。

2.遏制腐敗:高校信息公開的應(yīng)然效果

在高等教育資源分配不公、優(yōu)質(zhì)高等教育資源缺乏的當(dāng)下，擁有辦學(xué)自主權(quán)和部分管理權(quán)的公立高校掌握著大量的稀缺資源。但是對(duì)權(quán)力的制約卻沒有及時(shí)跟進(jìn)，缺乏適應(yīng)高校特點(diǎn)的監(jiān)督制約機(jī)制，從而導(dǎo)致高校腐敗案件頻發(fā)。例如，武漢大學(xué)原常務(wù)副校長陳昭方、原黨委常務(wù)副書記龍小樂利用職務(wù)便利，在基建招投標(biāo)、施工過程中為謀取私利而放縱建筑商，給國家造成重大損失。北京市2004—2006年，全市在高校系統(tǒng)查處的腐敗案件只有23件，而2007—2009年，全市檢察系統(tǒng)查處的高校腐敗案件高達(dá)50件，上升了一倍還多;在50件案件中，牽扯到家長、學(xué)生招生就學(xué)方面的舞弊案件占42%，由學(xué)校財(cái)務(wù)發(fā)案的占25%，由學(xué)校基建問題犯案的占29%，而普通工作人員犯案只有4%。［4］高校腐敗案件的頻發(fā)，除了高校領(lǐng)導(dǎo)干部自身法律意識(shí)淡薄外，主要原因就是權(quán)力的運(yùn)行缺乏監(jiān)督，信息不公開不透明，其根源在于沒有確立高校信息公開制度，實(shí)現(xiàn)高校權(quán)力行使過程的公開與透明，致使高校權(quán)力運(yùn)行的某些環(huán)節(jié)處于“信息黑箱”狀態(tài)而促成了權(quán)力的尋租。［5］公開高校信息既是社會(huì)成員參與學(xué)校治理的前提，也是防止高校領(lǐng)導(dǎo)干部徇私枉法、維護(hù)師生合法利益的重要保證。

3.利益相關(guān)者監(jiān)督:高校信息公開的利益權(quán)衡要求

“利益相關(guān)者”一詞最早被提出可以追溯到1984年。1984年，美國學(xué)者弗里曼出版了《戰(zhàn)略管理:利益相關(guān)者管理的分析方法》一書，明確提出了利益相關(guān)者管理理論:企業(yè)的經(jīng)營管理者為綜合平衡各個(gè)利益相關(guān)者的利益要求而進(jìn)行的管理活動(dòng)。作為市場經(jīng)濟(jì)中的高校，同樣可以適用利益相關(guān)者理論。

現(xiàn)代大學(xué)制度的核心特征是大學(xué)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的適應(yīng)性。［6］一方面，作為法律、法規(guī)授權(quán)的公權(quán)力組織，高校要承擔(dān)起為政府培養(yǎng)人才、傳承與創(chuàng)新文化的職責(zé)。另一方面，高校廣泛參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，與社會(huì)形成契約關(guān)系:校企合作、校地合作、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合等形式，使得高校必須履行相關(guān)義務(wù)，服務(wù)地方和企業(yè)的發(fā)展;作為人才的培養(yǎng)基地，高校與繳納學(xué)雜費(fèi)的學(xué)生家長群體又是一種“承攬加工”的合同關(guān)系，必須給家長群體輸送高質(zhì)量人才。

因此，高校作為一個(gè)多種利益沖突與合作的載體，它必須面對(duì)和權(quán)衡不同利益相關(guān)者的要求，應(yīng)在相互合作中實(shí)現(xiàn)和保障所有利益相關(guān)者的權(quán)益。而利益相關(guān)者參與治理靠監(jiān)督與制約，行使監(jiān)督權(quán)的根本就是必須構(gòu)建通暢的信息流通渠道，使利益相關(guān)各方能夠及時(shí)、充分地獲取學(xué)校教育服務(wù)信息，從而能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性，為高校的良性發(fā)展建言獻(xiàn)策、群策群力，促進(jìn)高校與社會(huì)良性、互動(dòng)發(fā)展。［2］

二、現(xiàn)狀與困境:高校信息公開的法理難題和實(shí)踐阻力

1.高校信息公開的現(xiàn)狀

2008年《條例》實(shí)施后，教育部為落實(shí)《條例》的精神，深入全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市教育行政管理部門、部屬高校、地方高校進(jìn)行大量調(diào)研，并先后征求社會(huì)意見十幾次，于2010年3月正式頒布《高等學(xué)校信息公開辦法》，從而拉開了高校信息公開的大幕:從公開對(duì)象側(cè)重于本校師生，公開范圍局限在招生、收費(fèi)等方面的校務(wù)公開，到公開對(duì)象擴(kuò)大到全社會(huì)，公開范圍擴(kuò)大到12項(xiàng)的信息公開辦法，高校信息公開取得了一定成效?！掇k法》實(shí)施3年多來，大部分高校都成立了信息公開辦公室(或是以校長辦公室為責(zé)任單位)，建立健全了信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組和實(shí)施《辦法》的具體規(guī)定，通過學(xué)校門戶網(wǎng)站、校報(bào)、公開欄、教代會(huì)等途徑定期公開各類信息，發(fā)布信息公開年度報(bào)告等，保證了校內(nèi)外人員的知情權(quán)與參與權(quán)，提高了依法治校的水平，為高校依法治理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。尤其是“高校信息公開第一案——復(fù)旦大學(xué)教師職稱評(píng)審案”的發(fā)生，助推了高校信息公開的力度。

2.高校信息公開面臨的困境

中國政法大學(xué)教育法中心發(fā)布的《2010—2011年度高校信息公開觀察報(bào)告》(以下簡稱《報(bào)告》)顯示，在考察的115所“211工程”高校中，財(cái)務(wù)信息公開情況在高校信息公開中最不透明。在考察高校是否主動(dòng)公開了學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案情況時(shí)，112個(gè)被觀察高校的得分全部為零。《報(bào)告》指出，我國高校信息公開整體情況較差，且各高校信息公開工作的實(shí)施情況差異巨大。高校信息透明度合格率僅為38.4%，在總分為100分的前提下，排名第一的大學(xué)和排名最后的大學(xué)得分差達(dá)到83分。［7］這表明，高校信息公開仍然存在很多問題。

(1)高校信息公開避重就輕

《辦法》實(shí)施3年來，大部分公立高校對(duì)信息公開的重要性有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，且按照《辦法》的規(guī)定逐步落實(shí)。然而，受傳統(tǒng)思想觀念的影響，加之信息公開缺乏相關(guān)激勵(lì)、懲罰機(jī)制，高校信息公開普遍存在避重就輕現(xiàn)象，整體水平仍處于起步階段。

從主動(dòng)公開內(nèi)容上看，大部分高校只公開無關(guān)緊要、不痛不癢的信息，如學(xué)校簡介、機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)校榮譽(yù)、招生就業(yè)、科研成果等趨利性信息，而對(duì)于《辦法》明確要求的“財(cái)務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，財(cái)政性資金、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用與管理情況”等信息則不予公開，或是只公開相關(guān)管理制度而無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。筆者隨機(jī)抽取了北京大學(xué)、西南政法大學(xué)、海南大學(xué)、浙江工商大學(xué)等10所性質(zhì)不同的高校，通過網(wǎng)站或電話查詢其關(guān)鍵信息公開狀況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，大部分高校信息公開存在避重就輕、趨利避害現(xiàn)象，即只公布對(duì)學(xué)校發(fā)展有利的正面信息，如學(xué)校概況、招生就業(yè)、榮譽(yù)展示等，而對(duì)于一些易生腐敗的信息則不予公開，如財(cái)務(wù)資產(chǎn)、經(jīng)費(fèi)來源與使用、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算等。

從公開方式來看，高校信息公開只限于通過校內(nèi)網(wǎng)、校報(bào)、內(nèi)部會(huì)議等平臺(tái)公開相關(guān)信息，而對(duì)于網(wǎng)上留言板、電子郵件、微博等新興網(wǎng)絡(luò)傳播渠道卻不加以利用，信息公開渠道和方式單一，至于社會(huì)呼吁建立統(tǒng)一的學(xué)校公共信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，更無高校問津。

在信息公開的時(shí)間上，信息的時(shí)效性較差，公開的信息滯后于公開的時(shí)間，即公開的部分信息往往已經(jīng)沒有太大時(shí)效價(jià)值，事后公開現(xiàn)象比較嚴(yán)重。許多高校往往是集中公開一批信息，等公開的該類信息明顯過時(shí)后，再集中公開一批信息，信息公開缺乏有效銜接機(jī)制。

(2)高校信息公開范圍模糊

《辦法》第2條規(guī)定:“高等學(xué)校在開展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)和本辦法的規(guī)定公開。”這是教育行政部門對(duì)高校信息內(nèi)涵的界定。目前，對(duì)于何謂高校信息存在不同觀點(diǎn)，大量模糊性信息不被認(rèn)為是應(yīng)予公開的高校信息，對(duì)高校信息范圍的認(rèn)定存在較大爭議和漏洞。

第一，高校在日常管理過程中，對(duì)師生員工所采集的與其個(gè)人隱私有關(guān)的信息是否屬于高校應(yīng)該公開的信息?例如，學(xué)生在入黨、勤工助學(xué)崗位申請(qǐng)、獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)定活動(dòng)中提供的家庭相關(guān)信息。在商業(yè)交往中獲取的企事業(yè)單位或個(gè)人的商業(yè)信息，如企業(yè)的商業(yè)秘密，是否是高校信息?

第二，《辦法》規(guī)定對(duì)涉及學(xué)校安全穩(wěn)定的信息不應(yīng)當(dāng)公開。那么何謂影響安全穩(wěn)定的信息?學(xué)校的突發(fā)事件如重大傳染性疾病、師生群體性事件、惡性傷害案、高校腐敗丑聞、性丑聞等，是不是危及到學(xué)校安全穩(wěn)定、能否被界定為應(yīng)予公開的高校信息，尚存在爭議。

第三，高校在管理決策過程中的調(diào)查性、階段性、過程性、討論性的信息是否屬于高校信息?例如，高校在基建領(lǐng)域與開發(fā)商反復(fù)交涉、討論工程價(jià)格過程中形成的過程性信息。

第四，檔案是否屬于應(yīng)公開的高校信息?關(guān)于高校信息與檔案之間的關(guān)系，在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見(國辦發(fā)［2008］36號(hào))》中明確規(guī)定，已經(jīng)移交檔案館及檔案工作機(jī)構(gòu)的政府信息的管理，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這也就引出了關(guān)于《辦法》第2條“高校信息”與“檔案”之間的關(guān)系如何，高校信息在移交檔案館之后是否就不是“高校信息”、是否適用《辦法》等問題。［8］

另外，《辦法》第10條明確授予高校可以自主設(shè)定不應(yīng)公開的事項(xiàng)，具有較大的自由裁量權(quán)。因此，對(duì)于以上問題，如果不能準(zhǔn)確界定，將會(huì)對(duì)高校信息公開的推進(jìn)造成重大障礙，某些高校會(huì)以種種借口拒絕公開相關(guān)信息。

(3)信息公開依據(jù)的法規(guī)規(guī)章沖突

作為法律法規(guī)授權(quán)的公權(quán)力組織，高校信息公開是政府信息公開的一部分，是打造法治政府的應(yīng)有之義。高校信息公開的依據(jù)是作為行政法規(guī)的《條例》和部門規(guī)章的《辦法》。然而，兩者的某些規(guī)定并不一致，存在較大的沖突。

第一，在不公開的事項(xiàng)上，《條例》第8條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”而《辦法》在條例的基礎(chǔ)上又增加了“不得危及學(xué)校安全穩(wěn)定”這個(gè)限制性條件，縮小了《條例》的限制范圍?！掇k法》作為下位法違反了上位法。

第二，在申請(qǐng)公開的形式上，《條例》規(guī)定公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)采用書面形式(包括數(shù)據(jù)電文形式);采用書面形式有困難的，可以口頭提出。而《辦法》規(guī)定僅限于書面形式(包括數(shù)據(jù)電文形式)，并且還要是自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要才能申請(qǐng)公開，這也縮小了《條例》的范圍。

第三，在救濟(jì)途徑上，《條例》第33條除了明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)不依法履行義務(wù)可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)外，還規(guī)定如果行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而《辦法》僅僅規(guī)定可以向?qū)W校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門、省級(jí)教育行政部門舉報(bào)。這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判的設(shè)置方式，使得實(shí)施信息公開的效果大打折扣。

(4)高校信息公開權(quán)利救濟(jì)乏力

作為申請(qǐng)高校信息公開主要依據(jù)的《辦法》明確規(guī)定，申請(qǐng)人要通過提交身份證件及其他相關(guān)證明以書面方式向高校提出信息公開申請(qǐng)。其實(shí)，由于高校地位的特殊性，申請(qǐng)信息公開的主要群體仍是與學(xué)校存在管理關(guān)系的內(nèi)部師生員工，如果內(nèi)部師生申請(qǐng)高校應(yīng)當(dāng)公開而高校又不愿公開的信息時(shí)被高校拒絕，高校會(huì)不會(huì)借此刁難師生?其權(quán)利如何保障?如果根據(jù)《辦法》第26條的規(guī)定向?qū)W校內(nèi)設(shè)監(jiān)察部門或省級(jí)教育行政部門舉報(bào)時(shí)，是匿名還是實(shí)名?如果實(shí)名舉報(bào)，其權(quán)益豈不是更加沒有保障?會(huì)不會(huì)因“得罪”了上級(jí)，被打擊報(bào)復(fù)。因此，由于缺乏權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，師生員工往往有所忌憚，不敢申請(qǐng)信息公開。筆者抽查了南陽醫(yī)專、海南醫(yī)學(xué)院等十幾所高校最新發(fā)布的2012年度信息公開年度報(bào)告發(fā)現(xiàn)，在依申請(qǐng)公開方面，所抽查的高校無一例外地沒有受理過一起要求高校公開相關(guān)信息的案例。這在一定程度上說明了實(shí)名申請(qǐng)信息公開的弊端。加之《辦法》賦予高?？梢宰孕性O(shè)定信息公開的范圍，如高?？梢圆挥韫_危及學(xué)校穩(wěn)定的信息，對(duì)何謂“學(xué)校穩(wěn)定”缺乏明確界定。這必然導(dǎo)致高校以危及學(xué)校穩(wěn)定為由規(guī)避應(yīng)當(dāng)予以公開卻“見不得陽光”的信息，因?yàn)檫@一利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因受處分而減損的利益。

救濟(jì)途徑的缺失必然導(dǎo)致監(jiān)督缺位。目前對(duì)高校的監(jiān)督制約機(jī)制僅限于舉報(bào)和評(píng)議制度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到監(jiān)督之目的?！掇k法》第25條雖然建立了多元主體的信息公開評(píng)議機(jī)制，使高校信息公開評(píng)議由單純內(nèi)部的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主觀評(píng)議，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的多主體參與的客觀評(píng)議，有利于促進(jìn)高校信息評(píng)議機(jī)制逐漸向公民導(dǎo)向的現(xiàn)代評(píng)議模式轉(zhuǎn)變。［9］但是該制度沒有具體規(guī)定違反的后果，只是一種指導(dǎo)性理念，沒有強(qiáng)制性約束力。即使高校礙于上級(jí)部門的倡導(dǎo)真的“自覺”實(shí)行評(píng)議制度，而評(píng)議人該如何選擇并沒有具體規(guī)定，如果只是流于形式，有針對(duì)性地選擇教師、學(xué)生、人大代表等評(píng)議人，那么評(píng)議制度不但起不到監(jiān)督作用，反而勞民傷財(cái)，得不償失。

三、他山之石:高校信息公開的域外考察

1.美國高校信息公開制度

美國高校信息公開的立法和實(shí)踐均走在世界前列，在信息公開范圍、申請(qǐng)信息公開的方式和途徑、保護(hù)相關(guān)信息的隱私性權(quán)利救濟(jì)與監(jiān)督等方面都值得借鑒。涉及美國高校信息公開的法律有聯(lián)邦法律如隱私權(quán)法和州法律。公立大學(xué)在法律上來說是一個(gè)政府部門，所以他們的所有信息基本上都應(yīng)該公開，私立大學(xué)不屬于信息公開法律的管轄范圍，但按照相關(guān)法律也要承擔(dān)主動(dòng)信息公開的責(zé)任。實(shí)踐中接受信息公開法律約束的高校范圍相當(dāng)廣泛，既有公立大學(xué)、社區(qū)學(xué)院，還有公私合作的學(xué)校。最重要的是，除了高校自身接受有關(guān)信息公開法律規(guī)范外，高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)高校聯(lián)盟也可能適用信息公開法律規(guī)定。［10］

美國各州法律對(duì)信息公開申請(qǐng)的方式?jīng)]有做出嚴(yán)格性規(guī)定，申請(qǐng)方式相對(duì)隨意，但是對(duì)于不同的信息公開的對(duì)象其方式是不同的。美國高校的信息公開分為依職權(quán)公開和依申請(qǐng)公開。根據(jù)信息的重要性和隱私性，分別針對(duì)社會(huì)、校內(nèi)師生和利害關(guān)系人公開。利害關(guān)系人是指其并非一般社會(huì)公眾或高校成員，而是與高校信息有關(guān)或者與高校成員有關(guān)的主體，如學(xué)生家長、校友等。一般信息通常不涉及個(gè)人隱私，原則上高校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向社會(huì)公開，方式多種多樣……而對(duì)個(gè)人隱私信息和同行評(píng)議等信息，高校原則上不予公開，涉及個(gè)人隱私的信息原則上限于個(gè)人知曉。［10］

在信息公開的監(jiān)督與制約方面，美國做得也比較好。美國司法可以介入高校信息公開，可以說，美國高校信息公開的進(jìn)步在一定程度上是由司法推動(dòng)的，有很多判例可以證明。申請(qǐng)人在申請(qǐng)公開相關(guān)信息時(shí)，如果遇到阻礙，或不能得到滿意的答復(fù)，可以向校長申訴，如果仍然不滿意，還可以向法院提起訴訟。［11］

2.英國高校信息公開制度

英國于2000年頒布的《信息自由法》是高校信息公開的主要法律依據(jù)，很多大學(xué)依據(jù)該法案出臺(tái)了信息公開相關(guān)規(guī)定。“根據(jù)這些法案，大學(xué)是肩負(fù)為公眾獲取信息提供保障責(zé)任的公共團(tuán)體之一。根據(jù)該政策，大學(xué)有義務(wù)向信息獲取者(大學(xué)員工、學(xué)生甚至大學(xué)外的任何人)告知所擁有的信息、與其溝通并在20個(gè)工作日內(nèi)處理完畢(除例外)?！保?2］只要是國家財(cái)政撥款或接受國家一定財(cái)政資助的學(xué)校，不管是中小學(xué)還是高等學(xué)校，都有義務(wù)公開相關(guān)信息。《信息自由法》規(guī)定了公眾獲取公共機(jī)構(gòu)信息的一般權(quán)利:任何人均有權(quán)要求查詢公共機(jī)構(gòu)的信息，如果公共機(jī)構(gòu)沒有查詢到請(qǐng)求中所列的信息，必須書面回復(fù)申請(qǐng)人，如果擁有該信息，應(yīng)提供給申請(qǐng)人。

英國大學(xué)的信息公開指南做得比較到位。通過網(wǎng)站調(diào)研英國大學(xué)的信息自由政策，我們發(fā)現(xiàn)幾乎每所大學(xué)的信息自由政策都含有Publication Scheme(可理解為“信息公開指南”)……不僅如此，它還占據(jù)了信息自由政策的大量篇幅，甚至有些大學(xué)的信息自由政策就是 Publication Scheme。［13］另外，英國對(duì)高校信息公開的范圍也做了較為明確的規(guī)定。英國信息委員會(huì)(ICO)發(fā)布的Freedom of Information Act-Definition document for Universities對(duì)哪些信息應(yīng)予公開、哪些信息不應(yīng)公開均做了詳細(xì)的規(guī)定，高校必須按照規(guī)定的范圍認(rèn)真執(zhí)行，防止高校在信息公開過程中推諉扯皮。在英國，高校信息公開工作要受到英國國務(wù)大臣、上院議長和信息專員的管理和監(jiān)督，在各個(gè)學(xué)校還需要有專門的機(jī)構(gòu)實(shí)施信息公開工作，從而使得英國高校信息公開工作形成了嚴(yán)密的管理體系。［3］(P194)

四、前景與出路:高校信息公開的完善對(duì)策

通過檢討我國公立高校信息公開工作的現(xiàn)狀與問題以及與發(fā)達(dá)國家在這方面的差距，筆者嘗試提出高校信息公開的如下完善對(duì)策。

1.落實(shí)高校信息公開問責(zé)制

高校信息公開作為推動(dòng)高校善治的重要途徑，它的實(shí)施和完善既要靠《辦法》的規(guī)定，更需要建立高校信息公開問責(zé)制。首先，要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。通過建立信息公開辦公室，制定信息公開績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、建立信息公開問責(zé)制度等途徑，充分發(fā)揮師生的監(jiān)督作用，通過教代會(huì)、工代會(huì)、黨代會(huì)、團(tuán)代會(huì)、學(xué)代會(huì)等方式，明確舉報(bào)條件和程序以及舉報(bào)后的處理結(jié)果。其次，要加強(qiáng)外部監(jiān)督與制約。上級(jí)主管教育部門要按照法律、法規(guī)和《辦法》的具體規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)公立高校信息公開的檢查監(jiān)督力度，建立健全高等學(xué)校信息公開評(píng)議制度，定期對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)高等學(xué)校信息公開工作進(jìn)行評(píng)議，并向社會(huì)公布評(píng)議結(jié)果。一旦發(fā)現(xiàn)高校不按規(guī)定公開相關(guān)信息、對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行公開或變相打擊報(bào)復(fù)等情況，要及時(shí)追究相關(guān)人員責(zé)任，并將信息公開工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核中，實(shí)行信息公開“一票否決”制度。最后，要發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督制約作用，重視監(jiān)督制約的程序機(jī)制。在社會(huì)監(jiān)督、評(píng)議中，對(duì)評(píng)議過程中人員的選擇、過程的運(yùn)行、結(jié)果的通報(bào)都要有一套科學(xué)的運(yùn)作程序，防止因程序不公導(dǎo)致隱形腐敗。

2.理清高校信息的模糊點(diǎn)

高校信息公開既涉及高校與社會(huì)之間的關(guān)系，也涉及高校內(nèi)部關(guān)系，信息的過度公開與信息的封鎖屏蔽一樣，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失序、行為失范、校園失和。［5］因此，為防止高校在信息公開過程中以種種理由拒絕公開相關(guān)信息，必須準(zhǔn)確界定高校信息的具體概念和內(nèi)容，對(duì)相關(guān)模糊性事項(xiàng)作出明確解釋。

第一，高校在教學(xué)管理活動(dòng)中往往會(huì)搜集師生員工的個(gè)人、家庭信息。部分學(xué)者認(rèn)為此類信息純屬個(gè)人隱私，只是高校內(nèi)部管理行為，與社會(huì)無關(guān)，不應(yīng)當(dāng)公開。但是，“個(gè)人的隱私權(quán)和公眾的了解權(quán)一樣，是民主政治的基礎(chǔ)。沒有公眾的了解權(quán)，公眾不能監(jiān)督政府，民主政治不能存在?！保?4］借鑒美國高校處理信息公開與個(gè)人隱私的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)在保障公民知情權(quán)的同時(shí)，注重對(duì)各種信息的個(gè)性化處理。涉及師生員工的個(gè)人與家庭信息，例如在獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)定、職務(wù)晉升等方面，應(yīng)將相關(guān)信息在高校內(nèi)部相關(guān)利益參與者之間公開，否則，如果不了解某個(gè)同學(xué)的真實(shí)家庭狀況，怎么能評(píng)選出合格的國家助學(xué)金獲得者呢?因此，對(duì)于隱私性的信息，應(yīng)當(dāng)只在內(nèi)部利益相關(guān)者群體內(nèi)公開。

第二，對(duì)于高校發(fā)生的突發(fā)性事件的相關(guān)信息同樣應(yīng)當(dāng)作為高校信息予以公開。近年來，隨著社會(huì)生活節(jié)奏的加快和環(huán)境的持續(xù)惡化，高校發(fā)生的學(xué)生跳樓自殺、重大傳染病、高校領(lǐng)導(dǎo)或教師的性丑聞等問題層出不窮。對(duì)此，高校往往以涉及學(xué)校安全穩(wěn)定為由屏蔽信息，諱莫如深。高校發(fā)展的基礎(chǔ)與根本動(dòng)力來源于社會(huì)公眾的組織化參與，只有汲取民意，充分發(fā)揮民間智慧，才能贏得良好的外部發(fā)展環(huán)境。因此，對(duì)于所謂影響學(xué)校聲譽(yù)、涉及安全穩(wěn)定的事件完全沒有必要隱瞞，高校越公開，社會(huì)越放心。

第三，過程性信息不應(yīng)納入信息公開的范圍。高校在調(diào)查、討論、處理過程中的信息是否應(yīng)當(dāng)公開，存在不同意見。一般認(rèn)為，高校內(nèi)部的會(huì)議記錄，政府官員或?qū)＜揖湍稠?xiàng)決策提出的看法、意見和建議，以及為高校所作的咨詢和審議等，多屬于未成熟的信息，這些信息一旦被公開會(huì)妨礙高校內(nèi)部的坦率討論，或者影響決策的獨(dú)立性。

第四，將檔案的公開納入高校信息公開的范疇。在高校信息移送到檔案館的過程中，需要經(jīng)過歸檔、確定密級(jí)、保管期限、正式移交等程序。高校信息在形成檔案前，仍然是必須公開的信息;形成檔案后，就要受《檔案法》的約束。然而，根據(jù)檔案學(xué)上的文件生命周期理論［15］，高校信息和檔案其實(shí)就是同一事物在動(dòng)態(tài)運(yùn)動(dòng)過程中的靜態(tài)變化。如果高校信息公開又受限于檔案法律法規(guī)的規(guī)定，檔案公開與高校信息公開規(guī)定之間存在的矛盾勢(shì)必會(huì)影響公民知情權(quán)的保障，極易造成高校信息的最佳利用時(shí)機(jī)的貽誤。因此，必須處理好高校信息公開與檔案法律法規(guī)的關(guān)系，將檔案的公開納入高校信息公開的范疇，防止高校以信息已經(jīng)存檔為由拒絕信息公開。

3.協(xié)調(diào)不同規(guī)范之間的沖突

作為低位階規(guī)范的《辦法》必須服從作為高位階規(guī)范的《條例》，即使從大學(xué)自治的角度分析，《辦法》也應(yīng)該服從《條例》的規(guī)定。雖然作為學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的公立高校具有自治權(quán)力，但大學(xué)自治并非獨(dú)享治外法權(quán)，不能逸出國家法的效力范圍:一方面，在國家法成為官方主要的社會(huì)治理工具的背景下，單純依靠社會(huì)自治顯然不可能;另一方面，無論是地方自治還是社會(huì)自治都不能侵害成員的基本權(quán)利，自治規(guī)章都要接受體現(xiàn)民主和法治價(jià)值的國家法的檢驗(yàn)。［16］因此，在《辦法》與《條例》之間發(fā)生沖突時(shí)，理應(yīng)適用《條例》的規(guī)定，擴(kuò)大高校信息公開的范圍。正如中國政法大學(xué)教授劉莘教授所言，一旦高等學(xué)?？梢愿鶕?jù)自己的規(guī)定，決定什么信息公開什么不公開，那么信息公開的意義就會(huì)大打折扣。［17］

針對(duì)規(guī)則沖突則可以通過以下3個(gè)途徑協(xié)調(diào)。一是提高《辦法》的法律地位，適時(shí)出臺(tái)高校信息公開方面的行政法規(guī);二是在修訂《高等教育法》時(shí)，整合教育法規(guī)規(guī)章，將高校信息公開的方式、途徑、范圍、救濟(jì)機(jī)制等納入修訂的視野之內(nèi)，并消除其與《行政許可法》《檔案法》《保守國家秘密法》相關(guān)法律之間的沖突;三是將《條例》上升為法律時(shí)，完善附則的規(guī)定，以更加明確的條文規(guī)定高校等公共企事業(yè)單位信息公開的內(nèi)容。但是鑒于上述3種途徑不可能很快實(shí)現(xiàn)，教育部應(yīng)以最高人民法院起草教育類行政案件司法解釋為契機(jī)，完善協(xié)調(diào)目前的規(guī)則沖突，以避免高校治理再次陷入“合法性危機(jī)”。

4.拓寬權(quán)利救濟(jì)途徑

無救濟(jì)便無權(quán)利。這句古老的法律諺語告訴我們，法律對(duì)公民權(quán)利與自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，公民無法獲得有效的法律救濟(jì)，那么，這些權(quán)利和自由就將成為一紙空文。現(xiàn)代法治的一個(gè)基本命題是，司法是權(quán)利的最終救濟(jì)方式和法律爭議的最終解決方式。作為政府財(cái)政全額撥款、具有管理公共事務(wù)職能的公立高校，其信息公開作為一種行政性的行為，應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍。因此，在高校信息公開過程中，當(dāng)申請(qǐng)人尤其是處于弱勢(shì)地位的高校內(nèi)部師生因申請(qǐng)信息公開而“開罪”高校時(shí)，申請(qǐng)人權(quán)利的救濟(jì)不應(yīng)當(dāng)限于內(nèi)部舉報(bào)，從保護(hù)申請(qǐng)人合法權(quán)益、促進(jìn)信息公開的角度講，應(yīng)當(dāng)拓展救濟(jì)途徑，引入行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，賦予當(dāng)事人行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。更為重要的是，在賦予相對(duì)人復(fù)議和訴訟權(quán)利的同時(shí)，要做好申請(qǐng)人資格、舉證責(zé)任分配等標(biāo)準(zhǔn)的劃分，使申請(qǐng)人的利益實(shí)現(xiàn)最大化。

五、結(jié)語

高校信息公開具有深厚的法理基礎(chǔ)和強(qiáng)大的實(shí)踐基礎(chǔ)，對(duì)有效預(yù)防高校腐敗、推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。目前高校信息公開難以推進(jìn)，主要是公開意識(shí)淡薄、缺乏監(jiān)督制約機(jī)制，加之沒有體系完善的信息公開法律救濟(jì)體系，使得高校信息公開步履蹣跚。只有細(xì)化信息公開的范圍，明確應(yīng)予公開的高校信息，協(xié)調(diào)好不同規(guī)則之間的矛盾，拓寬權(quán)利救濟(jì)途徑，才能使高校信息公開深入推進(jìn)。當(dāng)然，觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難，高校信息公開的健康發(fā)展，不僅需要法律的明確規(guī)定，更需要司法機(jī)關(guān)的適時(shí)介入。唯此，高校信息公開方能穩(wěn)健前行。

［1］沈巋.公法變遷與合法性［M］.北京:法律出版社，2010:319.

［2］張妍妍.高校信息公開制度——以受教育權(quán)保護(hù)為基點(diǎn)［J］.聊城大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011(3):122.

［3］馬懷德.公立高校信息公開研究［M］.北京:中國法制出版社，2012.

［4］劉砥礪.北京:高校腐敗案件數(shù)量猛增 三年上升一倍［N］.北京青年報(bào)，2010－03－19(A10).

［5］尹曉敏.我國高校信息公開法律制度研究——基于教育部新頒《高等學(xué)校信息公開辦法》的分析［J］.現(xiàn)代教育科學(xué)，2011(3):88.

［6］王洪才.論現(xiàn)代大學(xué)制度的結(jié)構(gòu)特征［J］.復(fù)旦教育論壇，2006(1):32.

［7］萬靜.112所高校無一公開經(jīng)費(fèi)來源年度預(yù)決算信息［N］.法制日?qǐng)?bào)，2011－12－02(6).

［8］高秦偉.何謂政府信息——基于《政府信息公開條例》第2條的解釋［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(5):124.

［9］張魯萍.高校信息公開初探［J］.太原理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2012(4):16.

［10］姚金菊.美國高校信息公開研究［J］.行政法學(xué)研究，2010(4):99.

［11］法治政府研究院.美國高校信息公開的理論與實(shí)踐［EB/OL］.(2012－10－19)［2013－10－01］.http://law.china.cn/txt/2012 －10/19/content_5416949.htm.

［12］馬海群.國外大學(xué)信息公開制度建設(shè)及對(duì)我國的啟示［J］.中國高教研究，2009(9):50.

［13］劉敏榕.英國大學(xué)Publication Scheme對(duì)我國高校信息公開的啟示［J］.福州大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011(1):108.

［14］王名揚(yáng).美國行政法(下)［M］.北京:中國法制出版社，1995:1059.

［15］馮惠玲，張輯哲.檔案學(xué)概論［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.

［16］李學(xué)永.臺(tái)灣地區(qū)大學(xué)自治和法律保留之關(guān)系［J］.行政法學(xué)研究，2010(4):80.

［17］尹曉敏.高校信息公開若干疑難問題解析［J］.高等教育研究，2011(7):46.