文◎天津市紅橋區(qū)人民檢察院課題組

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究

文◎天津市紅橋區(qū)人民檢察院課題組*

2008年中央政法委員會下發(fā)了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法之間有效銜接機制”列入司法改革任務。在這樣的背景下，如何進一步完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，充分發(fā)揮行政執(zhí)法體系和刑事司法體系的作用，已成為行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中亟需解決的問題。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的內(nèi)涵及運行模式

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的內(nèi)涵及特征

行政執(zhí)法與刑事司法相銜接也稱為“兩法銜接”，是指“在查處涉嫌犯罪的行政違法案件過程中，各有關部門在各司其職、各負其責的前提下，相互配合、相互制約，確保依法追究涉嫌犯罪人員的刑事責任的辦案協(xié)作制度?！保?］銜接機制具有以下的基本特征：首先，銜接機制是一種辦案協(xié)作機制，是行政執(zhí)法機關以及所有行使行政職權的組織、公安機關、檢察機關參與在辦理違法犯罪案件方面的協(xié)調(diào)、配合、合作關系的具體載體。其次，銜接機制是以正確區(qū)分行政責任和刑事責任的界限為基礎，為全面打擊在行政執(zhí)法領域發(fā)生的一切涉嫌刑事犯罪的行為而構建的辦案協(xié)作機制。再次，銜接機制是檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督作用的辦案協(xié)作機制。檢察機關作為專門的法律監(jiān)督機構，其監(jiān)督對象包含行政執(zhí)法行為，檢察機關應當在其中發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行模式

1、上海浦東模式。上海浦東新區(qū)檢察院于2005年開發(fā)了全國首個“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺”。該“平臺”共有14家用戶，分為兩類：行政執(zhí)法機關與刑事司法機關。在平臺頁面上，共有案件移送、案件查詢、監(jiān)督管理、執(zhí)法動態(tài)、預警提示等12個功能模塊。2006年至2009年，浦東新區(qū)檢察院共建議行政執(zhí)法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件線索31件90人，糾正以罰代刑案件4件7人。［2］

2、杭州蕭山模式。2006年6月，杭州市蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合該區(qū)工商、城管、稅務、林業(yè)等19家行政機關，建立了行政執(zhí)法與刑事司法信息資料庫。［3］通過這一信息共享平臺，各單位的行政處罰決定書、涉嫌犯罪案件相關資料和法律法規(guī)等相關信息都可以實時查詢到，便于信息交流與監(jiān)督。為保障資料數(shù)據(jù)的真實準確，蕭山市檢察院協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法機關專人負責行政執(zhí)法信息的錄入，并對《行政處罰決定書》、行政執(zhí)法機關移送公安機關的涉嫌犯罪案件的各類文書上傳時間作出明確規(guī)定。

3、北京順義、昌平模式。順義、昌平“兩法銜接”機制在運行過程中也表現(xiàn)出明顯的特點：一是出臺“兩法銜接”機制規(guī)范性指導文件；二是建立完善“兩法銜接”聯(lián)席會議制度、行政執(zhí)法案件移送抄備制度和案件移送監(jiān)督機制；三是制定網(wǎng)絡平臺專職管理員制度規(guī)范網(wǎng)絡平臺管理，并向轄區(qū)各成員單位統(tǒng)一配發(fā)CA認證數(shù)字證書，監(jiān)管錄入信息，實行物理文檔與電子文檔雙軌移送。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制運行中存在的問題及影響因素分析

（一）存在問題

1、“有案不移，以罰代刑”的問題仍然較為突出。近年來，行政執(zhí)法機關在查處案件上存在“四多、四少”的現(xiàn)象，即實際發(fā)生多、查處少；行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯少；移送經(jīng)濟犯罪多，移送職務犯罪的少。最高人民檢察院的資料顯示，2006-2007年全國行政執(zhí)法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件僅5229件，且其中有4664件是檢察機關建議移送的案件。2009年全國質(zhì)檢系統(tǒng)共查處各類質(zhì)量違法案件20余萬起，移送公安機關處理僅140起。［4］2010年檢察機關督促行政執(zhí)法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件3448件，行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的問題依然“久治不愈”。

2、信息共享和聯(lián)席會議雖建立，但信息交流缺乏機制保障。目前，全國不少地方都建立情況通報制度和執(zhí)法信息共享平臺，但由于法律規(guī)定對行政執(zhí)法機關信息錄入沒有剛性的要求，信息錄入不及時、范圍不全面極大限制了信息共享平臺的工作效能，導致實踐中行政執(zhí)法機關利用信息共享平臺由定期通報的案件情況非常少。聯(lián)席會議也是各地普遍采用的一種信息交流方法，在實際工作中也存在不少問題：如在召開形式上，缺乏一個固定的會議組織。在時間設置上，較多采用“定期或不定期”等模糊性措詞。在內(nèi)容上往往流于形式，沒有實質(zhì)性內(nèi)容，一些聯(lián)席會議的主要內(nèi)容就是各機關把執(zhí)法的情況作一簡要匯報。這都偏離了聯(lián)席會議制度設立的本意。

3、案件移送程序方面存在問題。目前法律法規(guī)對行政機關案件移送與接收案件的程序不明確，包括關于移送的證據(jù)標準問題、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的該承擔什么法律責任等問題。與此對應的司法機關對案件的接受程序規(guī)定也不明確，例如，檢察機關內(nèi)部應由何部門進行接收、接收的程序、反饋機制以及接收后認為不應當接收等各種情況的該如何處理都沒有明確的程序規(guī)定，由于沒有具體的程序規(guī)定，導致案件移送工作缺乏基本保障。

（二）因素分析

1、認識和觀念差異，制約了銜接機制的有效運轉(zhuǎn)。首先，一些行政執(zhí)法機關受多一事不如少一事的思想影響，出于保護部門利益的考慮，對移送涉嫌犯罪案件不主動、不及時配合“以罰代刑”問題不單單是個經(jīng)濟問題，更主要的是一個執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法觀念的問題。另一方面是對法律的理解和掌握不到位。一些行政執(zhí)法人員對刑事法律甚至是行政法律規(guī)范不夠熟悉和了解，在執(zhí)法中對案件定罪、定性把握不準，造成處罰失當，影響了對涉嫌犯罪案件的查處。［5］

2、銜接規(guī)范的立法位階低、可操作性不強。目前，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制的規(guī)范性文件效力位階不高。雖然確立了銜接機制的基本框架，但是原則性規(guī)定多，實務性規(guī)定少，可操作性差。

3、檢察機關的監(jiān)督職能未能有效發(fā)揮。首先，檢察機關的監(jiān)督行為具有被動性。行政執(zhí)法機關對發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開、情況不通報、文書不備案，檢察機關對行政執(zhí)法機關的執(zhí)法信息不能準確掌握，從而使對行政執(zhí)法的監(jiān)督流于形式，難以發(fā)揮有效作用。其次，監(jiān)督手段不力。作為監(jiān)督機關，檢察機關實現(xiàn)追責程序啟動權的工具或載體，主要是檢察建議，其監(jiān)督手段比較軟弱，缺乏剛性和可執(zhí)行力。再次，在立案監(jiān)督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規(guī)范。雖然檢察機關有立案監(jiān)督權，但這種權力的行使卻沒有調(diào)查權和調(diào)卷權的保障，偵查監(jiān)督部門所能看到的材料只能是行政執(zhí)法機關愿意提供的材料。

三、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的思考

（一）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的立法完善

1、確立刑事先理原則。所謂刑事先理,是指在某一案件既是民事或行政違法案件又可能是刑事案件即責任競合時,原則上應先由司法機關按刑事訴訟程序解決行為人的刑事責任問題,再由法院進行民事審判或行政機關依行政處罰程序解決行為人的民事或行政處罰責任的問題。我國的刑事先理主要適用于民事審判和刑事審判的程序選擇。在刑事訴訟與行政處罰程序關系上，有關法律沒有明確確立刑事先理原則。在“兩法銜接”機制法律的確立刑事先理原則具體原因如下：（1）價值位階原則。刑事責任的價值位階高于民事責任和行政責任。相對于行政違法行為，刑事犯罪行為是對權益侵害更為嚴重，應優(yōu)先審查。（2）刑事訴訟的證明標準高及難度大于行政訴訟。司法機關認定的犯罪事實和審查屬實的證據(jù)對行政機關具有當然的效力。（3）從分權制衡理論分析，立法權、行政權、司法權之間應相互獨立、相互制約、相互監(jiān)督。行政執(zhí)法部門對于刑事案件無權處理，應移交司法機關按照司法程序處理。

2、制定統(tǒng)一的銜接機制單行法律。建立科學有效的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，關鍵在于將其納入法律體系中去規(guī)范和調(diào)整，有必要制定一部專門的有關行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的法律。目前，由于制定一部完整、統(tǒng)一的法律需要比較漫長的過程，就目前情況下，可以對現(xiàn)行的各種規(guī)定進行清理、整頓，對法律條文進行重新整合，將移送程序法定化，對于移送的具體條件、移送的期限、受移送的機關、不依法移送或移送的法律責任、都應有可操作性強的明確規(guī)定。

（二）行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序完善

1、行政執(zhí)法與刑事司法案件移送機制的完善。一是建立證據(jù)材料移送制度。建議建立證據(jù)材料移送制度，明確規(guī)定行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件，應當向公安機關移送隨案移送證明違法行為涉嫌犯罪的證據(jù)材料。二是明確案件移送標準和移送期限。三是應從寬掌握移送標準，移送標準應適當?shù)陀谛淌略V訟程序中立案標準。同時，對于標準不明、難以定性的案件，行政執(zhí)法機關必須應及時邀請司法機關、公安機關介入案件討論與調(diào)查。同時，應進一步明確行政執(zhí)法移送涉嫌犯罪案件的期限，規(guī)定行政執(zhí)法機關應當在行政執(zhí)法辦案期限內(nèi)向公安機關移送的涉嫌犯罪案件。對現(xiàn)場查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的，應當在24小時內(nèi)移送公安機關。

2、行政執(zhí)法與刑事司法證據(jù)銜接機制的完善。對于不同的證據(jù)類型，還可以采用不同的使用和轉(zhuǎn)化方式。對在行政執(zhí)法中扣押的書證、物證等實物證據(jù)?？梢砸暈樗痉C關依法收集、調(diào)取的證據(jù)，直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)。對于證人證言、被害人陳述、當事人供述和辯解這一類調(diào)查筆錄，在行政執(zhí)法機關將案件移送到公安、檢察機關后，偵查人員首先應當詢問或訊問當事人對行政執(zhí)法證據(jù)的內(nèi)容是否認可。對于行政執(zhí)法機關出具的鑒定結論、扣押清單等，司法機關只做對審查檢驗、鑒定主體的專業(yè)資格和法律資格進行程序?qū)彶楹?，就可以決定是否作為刑事司法程序中的證據(jù)。［6］

3、行政執(zhí)法與刑事司法監(jiān)督機制的完善。賦予檢察機關對行政執(zhí)法機關監(jiān)督的權力，是明確和加大檢察機關監(jiān)督地位的最有力措施。第一，知情權。確保檢察機關的知情權，明確規(guī)定行政執(zhí)法機關作出行政處罰應當接受檢察機關的監(jiān)督，向公安機關移送涉嫌犯罪的案件應當向檢察機關備案。第二，監(jiān)督調(diào)查權。檢察機關有權要求行政執(zhí)法機關提供該案的相關材料或進行必要的調(diào)查，行政執(zhí)法機關必須配合和執(zhí)行。第三，質(zhì)詢權和督促權。檢察機關認為行政執(zhí)法機關應當向公安機關或檢察機關移送案件而不移送的。檢察機關應當要求行政執(zhí)法機關說明不移送的理由。檢察機關認為行政執(zhí)法機關不移送的理由不能成立的，應當通知行政執(zhí)法機關移送案件，行政執(zhí)法機關接到通知后，應當移送案件。

四、建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接程序配套保障制度

（一）移送工作的推進杠桿：從省一級開始，把移送工作情況納入政府和有關部門的綜合考核評價體系

行政執(zhí)法領域廣、執(zhí)法主體較多，這在客觀上需要一個強有力的協(xié)調(diào)工具來統(tǒng)一各個執(zhí)法主體的行為、調(diào)動他們移送的內(nèi)在積極性。無疑，各省的綜合考核評價體系就是這樣的一個工具，推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作、完善移送機制，必須借助這個工具，把依法移送、受理、立案、辦案等情況，納入政府和有關部門的綜合考核評價體系中，有利于從根本上解決行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的問題。

（二）移送工作的方式：建立并逐步完善信息共享機制

具體而言，可在國務院的領導下，自上而下地推廣上海浦東等地的做法，建立一個覆蓋全國、橫跨行政機關與檢察機關的、多層次、立體化的信息共享網(wǎng)絡，應將所有行政處罰案件信息都置于信息共享平臺之上。這樣檢察機關可以在第一時間通過行政機關或公安機關內(nèi)部工作記錄系統(tǒng)，掌握相關執(zhí)法的全過程狀況有無違法違規(guī)，避免出現(xiàn)某些案件不上信息共享平臺的做法。

（三）移送工作的協(xié)調(diào)：健全聯(lián)席會議機制

首先，通過硬性規(guī)定，使聯(lián)席會議的召開形式制度化、明確化。具體包括明確固定會議召開的具體時間、召集機構等。其次，在內(nèi)容上強化聯(lián)席會議的內(nèi)容。聯(lián)席會議的主要內(nèi)容應定位于協(xié)調(diào)各行政機關之間因職能交叉等產(chǎn)生的銜接上的矛盾與沖突，形成查處涉罪案件的集體合力。再次，在形式上提高聯(lián)席會議的透明度。除一些緊急或秘密行動以外，聯(lián)席會議制度應對媒體或人大代表公開，必要時可召開新聞發(fā)布會，對于重大案件進行通報，使其真正成為“陽光執(zhí)法”的一部分。

注釋：

［1］劉遠：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究》，載《法學論壇》2009年第1期。

［2］林燕：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接，步向體制建設階段》，資料來源：正義網(wǎng)，http://news.jcrb.com/jxsw/ 200904/t20090422_209979.htm l。

［3］范躍紅、張悠：《杭州蕭山：聯(lián)合19家單位建立執(zhí)法信息資料庫5000余份行政處罰上網(wǎng)接受監(jiān)督》，載《檢察日報》，2007年12月17日。

［4］《2009年中國社會治安綜合治理年鑒》，中國長安出版社2010年版，第256頁。

［5］李云：《也談檢察機關與行政執(zhí)法機關銜接機制的完善》，載《中國檢察官》2010年第8期。

［6］陳文茜：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究》，中國政法大學2007屆碩士生畢業(yè)論文。

*主要執(zhí)筆人：楊飛趙玉來，課題組其他成員：張春明、賈俊玲、梁超、梁洪明。本文系2012年高檢察院理論研究所理論研究課題《行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制研究》的結項成果（項目編號：GJ2012D18）［300130］