王婷婷

(西南政法大學，重慶 400031)

一般而言，參與式預算 (participatory budgeting)是一種公民直接參與預算決策過程，決定部分或全部公共資源配置結果的預算管理模式。［1］270通過這一制度安排，公民能夠直接參與預算決策，討論和決定政府預算的制定和財政資金的使用，合理確定公共支出的優(yōu)先順序，并監(jiān)督預算資金的安全有效運行。參與式預算的制度價值在于其能將弱勢群體等被邊緣化的人群吸納到決策中來，通過擴大公民權利公平配置資源和監(jiān)督政府支出，是一項旨在促進公民權利、推動政府預算體制改革、實現社會公正的重要舉措。

一、參與式預算興起的理論基礎

在預算運行中引入公民因素是預算民主化的要求，也是提升現代公共預算治理績效的重要環(huán)節(jié)。參與式預算的出臺植根于深厚的理論基礎。

(一)修正代議制民主制度缺陷的必然要求

從民主政治制度的發(fā)展來看，作為政治制度的民主可以劃分為兩種模式:一種是古希臘、羅馬實行的，由全體公民參與國家和社會公共事務管理的直接民主制;另一種是近現代實施的，由公民通過選舉代表 (或議員)組成代議機關來管理國家和社會公共事務的間接民主制，即“代議制度”。［2］32歷史地來看，預算制度是作為國民議會控制和組織政府財政活動的手段而發(fā)展起來的，因此財政預算都是在代議制民主的制度框架內展開實施的，在這種預算民主模式下，公民一般不直接介入預算決策，而由政府和議會在不同的制度安排下作出預算決策，而公民的角色只是選舉議員，然后將預算權授予這些政治家來代理行使。

然而，民主選舉下的代議制民主不如想象中的那么完美。雖然議員是民主選舉產生的，但是一旦選舉結束后，公民往往很難對這些政治家進行控制，民主選舉不能確保公民的權利和利益得以實現，公民對政府的信任越來越低，信任的不足使得公民政治參與的積極性越來越低。在這種情況下，公民的角色越來越被限制為一種最狹窄定義的“參與”，甚至被裹挾為民意測驗的答卷人和利益集團的成員，公民變成了進入投票站投票的人，進而威脅到民主制度的基礎。

因此，為了重塑公民對政府的信任，激活民主制度所需要的公民參與和公民文化，政府必須在代議制民主的框架下為人民行使預算決策權創(chuàng)設制度平臺和實現路徑，確保社會公眾能夠參與到預算行為過程中以維護自身利益和社會整體利益，而參與式預算就是一種能夠對讓公民直接參與預算管理的有效機制。

(二)預算法社會本位理念的應有之意

預算具有明顯的公共性特征，它以滿足整個社會的公共需要為目的，而區(qū)別于追求個人利益最大化的私人行為。按照社會契約理論的解釋，國家是公民之間達成契約的結果，預算實際上是公民與政府之間就財政收支活動的范圍和方向形成的委托代理關系。政府本質上就是一個國家或社會的代理機構，承擔著一種公共受托責任。［3］因此，政府行使的是公民的權力，作為公眾利益的代理人，政府一切權力的行使理應以社會公共利益為本位。

然而，公共利益的界定通常具有模糊性，以維護社會公共利益為己任的國家并不常常站在公共利益的同一邊，往往借公共利益之名行非公共利益之實，或因社會公共利益的不確定性而歪曲公民眼中的公共利益。由于政府財政支出的成本及資金系由民眾通過稅收的方式提供，因為提供何種公共產品、如何提供公共產品應當由民眾來決定?；诖耍挠邢蘩硇孕枰妬磉M行監(jiān)督，以保障政府職能運行的公共性、服務性和公正性。

因此，將公眾的意愿通過有效的表達機制嵌入政府預算的過程是預算法社會本位理念的重要表現形式和必要的抉擇。而在某種程度上，參與式預算是一種社會問責模式 (societal accountability)，在這種模式下，公民能夠積極地介入預算過程，影響資金分配，使得政府更加負責。學者阿克曼更是認為，以巴西為代表的參與式預算的意義遠遠超過了社會問責，它是一種“共同治理的問責” (co－governance accountability)，因為，公民不再是從外部或只在社區(qū)基層影響政策，而是直接進入政府內部，自己來做決策，與政治家一起進行治理。［4］

(三)破解“免費午餐”悖論的有效手段

信息不對稱理論是指在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解是有差異的:掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。在預算實踐中，政府因為有限理性的存在而在預算信息的收集方面不夠全面，而公眾也由于疏于對政府預算信息的了解，而對政府所面臨的實際困難不能真切地理解。在這種情勢下，公民常常會帶有“免費午餐”的傾向，一方面理所當然地要求政府減稅，但與此同時又要求政府增加公共服務或至少維持現有的公共服務。

因信息不對稱而導致的公民對政府的“誤解”需要相應機制的供給予以破解，而參與式預算正是解決問題的一劑良方，它搭建了公民參與預算決策的平臺，一方面，政府能夠從公民建議中廣泛收集信息，根據這些信息制定具有“輕重緩急”差別的預算方案，獲得更大的公民支持;而另一方面，公民能夠真實地了解政府收錢、分錢、花錢的每一個步驟，體會政府預算決策所面臨的艱難選擇，則會增強對政府的信任，并在危急時刻與政府患難與共。故而，參與式預算的制度設計無論對于政府還是對于公民而言都是雙贏的。

二、參與式預算的實施效果與現實障礙

(一)參與式預算的實踐及其成效

公民參與預算最早起源于巴西，并在實踐層面引起國際社會的廣泛關注并加以效仿。其中，比較成功的做法包括:巴西強調在預算編制階段通過公眾的直接參與和議會共同決定預算，對于一些與公眾關系密切的預算項目由公眾討論決定后直接交由政府執(zhí)行，其他預算內容則由議會審查批準;印度的吉吉拉特 (Gugarat)和班加羅爾(Bangalore)則分別側重預算審批階段和評估階段的公眾參與;烏干達則在預算執(zhí)行階段實施了參與式跟蹤模式。［5］以巴西為代表的域外參與式預算取得了非常積極的成效:其一，它極大地制約了官僚腐敗的動機和機會;其二，通過開放讓公民社會參與預算決策的方式，降低在預算過程中政治性使用公共資金的可能;其三，擴大了公民參與，限制了國家機器被富人控制，讓那些長期實質上被排斥在預算和政策過程之外的窮人和受教育程度的民眾獲得了影響預算與政策制定的機會。

目前，受巴西參與式預算實踐的影響，參與式預算已經在中國生根發(fā)芽，各地分別進行了小規(guī)模的探索和試點實驗。我國地方的探索也可分為三個階段:第一階段為浙江溫嶺的開創(chuàng)階段。公眾參與地方財政預算的實踐，率先于2005年由臺州溫嶺的新河澤國兩鎮(zhèn)啟動，將“民主懇談”引入了財政預算過程;第二階段為無錫和哈爾濱的試點推行階段。2006年，中國發(fā)展研究基金會選擇在黑龍江省哈爾濱市和江蘇省無錫市推行的參與式預算。第三階段為2010年一些地區(qū)的推行階段。2010年4月，河南省焦作市開始探索公眾參與財政的改革，將參與式預算分為7個關鍵環(huán)節(jié):信息公開、部門申報、財政匯審、民主評議、專家論證、社會聽證、人大審查。2010年9月，溫嶺市在全市11個鎮(zhèn)和5個街道全部推行參與式預算?？偟膩砜?，我國的參與式預算探索主要包括兩種形式:一是無錫、哈爾濱推行的“公眾直接參與模式”，即政府在制定預算的過程中選擇一些涉及老百姓切身利益的公益建設項目讓公眾直接參與，公眾通過投票表決的方式，確定項目建設的優(yōu)先性，從而決定公共預算資金的投向并監(jiān)督公共支出的使用。二是浙江溫嶺、河南焦作推行的“人民代表大會引導模式”，將公民參與納入基層人民代表大會制度框架下，主要特點是激活基層人民代表大會在公共預算過程中的核心作用，同時擴大一般社會公眾的參與，由人民代表大會搭建起公眾需求和政府決策之間的橋梁。這些具有顯著直接民主特征的參與式預算模式，使得公民和公民團體參與預算過程，分享傳統(tǒng)上由政府控制的預算決策制訂權和其他預算權力，從而觸及到預算決策過程的深層機制，開創(chuàng)了中國基層公共預算改革的先河。

(二)參與式預算實施的現實難題

在參與式預算在各國及地區(qū)如火如荼地開展并取得積極成效的同時，也面臨著一些具有實質挑戰(zhàn)性的問題。在實踐運用中主要表現如下:

1．地方性困境

從各國實行參與式預算的基本情況來分析，總體而言，各國的公民參與式預算主要都是在地方政府層面開展的，尤其集中在城市或縣這一層。這一方面是因為這一層面的地方政府直接面向公民提供公共服務，公民的生活質量深受地方政府供給公共服務的影響，公民既是這些服務的消費者，也是這些服務的資金供給者，因此公民既有動機也有足夠的積極性來參與地方的預算決策，另一方面是因為在這一層面開展公民參與預算的參與成本比較低，也比較可行。［6］651然而，這種“自下而上”的參與式預算推行的范圍比較狹窄，很難推動深層次的財政預算改革。就中國的很多試點地區(qū)而言，參與式預算主要體現在街道和社區(qū)層面，而按照我國現行《預算法》的規(guī)定，街道和社區(qū)以及并非是獨立的預算主體，因此這種“參與式預算改革”更多體現為項目決策過程和社區(qū)街道發(fā)展計劃，而非準確意義上的與孫策決策過程。

與此同時，參與式預算在從下往上推進的過程中存在極大的阻力，因為越往高走，就意味著涉及的人群過于廣泛，管理半徑的過寬意味著“直接民主”的方式難以實施。從某種程度上而言，參與式預算改革只是實現了部分的基層民主，而尚未觸及到代議制民主的本質缺陷。因此，如何準確界定參與式預算的適用層級，讓自上而下的部門預算改革與自下而上的參與式預算改革能夠有效接軌，是當前預算改革實踐中的一個重要難題。

2．專業(yè)性困境

公共預算不同于一般的個人計劃或財務計劃，它反映的是政府未來的支出重點和發(fā)展方向，其編制和實施過程涉及諸多事項，是一個專業(yè)性很強的領域，并且具有在改革發(fā)展的過程中越來越強調“職業(yè)主義”。這意味著預算參與者必須具備一定的專業(yè)知識，才能真正地理解和參與預算決策過程。

在公共預算的強專業(yè)化趨勢下，公民參與預算面臨著極大的困境。這是因為，一方面，與從事預算工作的職業(yè)精英相比，普通公民處于知識上的“劣勢”，他們很少受到專業(yè)的預算知識教育，因此缺乏必備的知識來理解預算決策;在另一方面，預算部門往往將預算文件視為“機密文獻”而束之高閣，給公民獲取預算信息設置了天然屏障，即使是在預算公開原則的要求下，預算部門公布的預算方案也多半使用的是一種特殊的“官僚語言”，從而產生“外行看不懂，內行不明白”的現象。從經濟學成本－收益的角度分析，一旦公民參與預算沒有足夠的機制激勵反而要耗費過多的參與成本，則公民參與預算的積極性則會大大折扣從而影響參與式預算的實際運行。

3．制度性困境

對于一項成熟的制度而言，必須保障該制度運行的可行性、穩(wěn)定性和有效性。對于參與式預算而言，公民參與能否影響預算決策從根本上取決于參與制度是如何設計的，涉及到與法律法規(guī)以及與代議制民主制度如何協調的問題。如果參與式預算游離于制度的框架之外，或在制度的設計中公民未被實際上賦予參與的權利，或參與機制的設計存在問題不能對預算決策產生影響，則意味著該制度的運作流于形式。

參與式預算的核心問題表現為:公民參與預算的領域為何，是全領域的參與還是部分領域的參與?公民參與預算的階段為何，涉及預算編制、預算審批、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督的全過程還是部分環(huán)節(jié)?公民參與預算的方式為何，應采取強約束力的還是弱約束力的參與方式?當前，從各國進行的參與式預算實踐來看，大多數還沒有納入制度內的有序規(guī)范，缺乏強有力的法律保障。誠然，由于參與式預算的實踐模式多樣化，且具有一定的“個性化”，很難用一種固定的模式來予以統(tǒng)一，但是從長遠來看，通過制度設計來為預算參與提供制度保證以構建穩(wěn)定的規(guī)則體系仍然是必經之路。

三、我國參與式預算的構建及展望

(一)建立直接民主與間接民主的互補機制

當前，從各國參與式預算改革的現狀來看，參與式預算只推動到部分“次國家層級”，就中國而言，“自上而下”和“自下而上”的兩種預算改革路徑中，縣級財政恰恰處于兩者的交匯點。［7］因此，如何實現二者的協調統(tǒng)一是參與式預算推進的過程中必須解決的難題。

我們認為，直接民主與間接民主之間并不完全對立統(tǒng)一的關系，二者在某種程度上可以實現協調統(tǒng)一。因為就代議制民主而言，如果選舉出來的議員能夠真正代表選民的利益，那么公民在直接表達意愿和間接表達意愿之間將不存在根本性的沖突。因此，我們應當在實行間接民主的同時，吸收和擴大直接民主的因素，吸納公民政治參與的熱情，從而更好地鞏固間接民主的合法性基礎，提高民主的效率和質量。就我國參與式預算的具體制度設計而言，在縣級以上的預算管理中應采用部門預算作為主要的管理模式，同時建立隸屬于人大系統(tǒng)的預算審議專家咨詢機構，建立有效的預算聽證制度，從而更好地保障預算民主;而在縣級以下 (不包括縣級)的預算管理中，應采用參與式預算作為主導方式，由公民直接參政、議政、決政的方式來實現預算管理。

(二)嵌入平民化、透明化的參與途徑

在參與式預算中，公民往往因為專業(yè)化的困境而望而卻步，這就要求政府發(fā)動公民參與預算的過程中，設計出平民化、透明化的參與途徑以保障公民參與的積極性。

首先，政府在預算管理改革的過程中，積極倡導“通曉預算便是好公民”的理念，提高公民參與預算的積極性。其次，政府應當對公民加以適當培訓，通過培訓使得公民逐漸提升對公共服務的認識和增強獲取和分析預算信息的能力，成為理性的參與人。最后，政府應做好預算公開工作，不僅是形式意義上的公開，而且是讓人民讀得懂的公開。這就要求政府改預算的“官僚語言”為“平民語言”，所公布的預算法案應該具體到項，并真實反映出各個項目資金的使用以及產出，以使得公民真正了解預算。

(三)將參與式預算納入法制約束的框架

近年來，一些發(fā)展中國家開始通過制定法律來約束地方政府在公共預算的過程中吸納公民參與。在參與式預算的立法模式中，既有直接參與預算的立法模式，也有間接參與預算的立法模式。前者如瑞士，該國家實行直接民主制度，國民能夠通過公民投票復決國會法案，其中，“強制性復決”要求，凡是全部或者部分修改憲法以及聯邦議會通過的與憲法有關的法律，均需付諸公民表決。［8］這意味著，對于涉及公共預算的議會法案要通過人民復決這一階段，人民對最終預算法案的頒布具有決定權。而秘魯則制定了適用于國內所有市政府和省政府的《國家參與式預算法》，直接規(guī)定了參與式預算制度，并明確規(guī)定了參與預算協調委員會成員的構成。后者如波利維利亞制定了《大眾參與法》 (Law of Popular Participation)規(guī)定:“地方在市政層面參與……社會和經濟項目的計劃”［6］653，即通過公民參與政府經濟和社會發(fā)展計劃的方式從而間接地影響預算決策。相比而言，直接的立法模式更能夠保障參與式預算制度的運行，因為它能夠保障公民實質性地參與預算過程，而在間接的立法模式中，公民參與計劃的過程往往與參與預算的過程是分離的，一旦公民參與形成的計劃不能對預算過程產生影響，則意味著公民參與實質上被排除在政府預算之外。

當前，我國溫嶺市新河鎮(zhèn)已經通過了《新河鎮(zhèn)預算民主懇談實施辦法》，成為將參與式預算納入制度框架內的先驅。因此，未來的參與式預算應以在預算法中明確規(guī)定參與式預算制度，對于涉及“公共利益”的預算項目明確必須由公民進行決策，而對于一般性的項目則要提升公民在人民代表大會機制中的發(fā)言權，將參與式預算納入法律規(guī)范的軌道。

(四)構建多元的參與式預算體系

第一，參與主體的多元化。這要求參與式預算在改革的過程中保持預算主體的開放性。在此過程中建構“社會權力主體制度”［9］，將具有不同權益要求的社會主體納入預算主體范圍內，進而從預算法外部啟動對預算權力的制約極為必要。一方面這與社會組織的自身優(yōu)勢相關，許多社會組織從事著滿足社會公共需要的事業(yè)，具有專業(yè)、高效、低成本等優(yōu)勢，而另一方面是因為預算的民主性要求預算權力的相互制衡，而社會權力主體能夠成為人大、政府之外的“第三種力量”，進而能夠更好地參與預算，推動社會公共利益的運行。

第二，參與范圍和階段的多元化。就參與范圍而言，應包括資本性支出和經常性支出兩方面，其中，資本性支出應作為公民參與預算的重點領域，因為該領域與公民的生活息息相關，公民的決策正確與否直接關系到其生活質量的高低。就參與階段而言，也應采取開放的態(tài)度，涵蓋預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算評估和監(jiān)督的各個階段。對此，踐行參與式預算的前沿國家都有相應的經典實踐，它們都為多元參與體系的建立提供了有益的參考。

最后，參與方式的多元化。根據公民參與預算方式的不同，可以大致分為“非政策分享型”的參與和“政策分享型”的參與，前者如公民聽證、公民咨詢委員會、公民問卷和公民會議等方式，后者如公民陪審團、公民委員會等方式。二者的區(qū)別在于前者雖然賦予了公民發(fā)表意見的機會，但是他們的意見可能并不能進入決策過程從而不能影響預算決策;而在后者公民參與對政府決策產生的影響要更大和更有確定性。［6］660故而，在多元參與體系的構建中，應合理地設計參與的方式，通過政策分享、協商民主的方式來吸引公民參與，并獲得參與的實效。

四、以我國《預算法》修改為契機推動參與式預算的發(fā)展

我國的《預算法》及其《中華人民共和國預算法修正案 (草案)》 (以下簡稱《修正案》)中未對公民在預算過程中的權利進行規(guī)定，參與式預算依然停留在各地的小規(guī)模試點當中而游離于制度框架之外。綜觀我國《預算法》的修改，參與式預算所需要的制度基礎在我國的《預算法》中還尚未實現，故而應以我國《預算法》修改為契機，為進一步推動我國參與式預算的法治化進程奠定基礎。

首先，預算權的分配與制衡是關系參與式預算中公民權利的行使是否具有正當性的基礎問題?；陬A算法民主憲政的理念，只有對政府的預算權力進行有效限制和制衡，實現公民權利與政府權力之間的“納什均衡”。然而從我國預算立法的現狀看，關于預算權分化和制衡的配置從效果上看還處于虛化狀態(tài)，表現為政府的預算編制權和執(zhí)行權處于相當強勢的地位，而人大的預算審議和監(jiān)督權過于薄弱，納稅人無法通過議會真正制衡政府預算的決定權和監(jiān)督權，此外公民的預算權利被輕描淡寫，或鮮有涉及，無法發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用。例如，我國《預算法》關于立法宗旨的具體條文中對公民和人大的職權沒有切實的法律保障，使得預算中公民的權利以及人大的審批和監(jiān)督權形同虛設。因此，我國《預算法》在修改的過程中應建立預算權的均衡分配原則，橫向結構中由人大、政府和公民分享預算權力，縱向結構中由中央和地方共享預算權力，確立公民的預算權利的合法地位，構建合理的權力制衡體系。

其次，預算程序是否公開是關系參與式預算能否正常進行的關鍵一環(huán)。制定預算法的根本目的是確保政府能夠按照社會公眾的意愿來籌集、分配和使用公共資金，而財政的公開透明是實現這一目標的根本保證?！爸挥性陬A算透明的、能夠適當提供有關財政的準確和全面信息時，約束財政機會主義行為的各種制約手段才會是有效的?！保?0］45然而，當前我國現行 《預算法》對預算信息公開和透明未做任何規(guī)定，《修正案》雖有改進，但對預算公開被表述為“應當”而不是“必須”，且沒有對公開作出明確的法律認定，從而使得預算公開原則缺乏應有的法律約束性。［11］因此，我國《預算法》在修改的過程中應明確預算信息公開制度，規(guī)定公開的時間、內容、方式等要素，并構建完善的預算聽證制度，以為公眾參與預算程序創(chuàng)造條件。

最后，預算責任制度的構建是關系參與式預算能否產生實質約束力的根本保障。參與式預算的制度構建不僅需要為公民提供實現渠道，而且應保障這種參與對政府預算具有制衡效力。然而，現實中缺乏“可歸責制度”下的政府可以對公共利益和公民權利隨時隨地地構成潛在和現實威脅。因此，《預算法》修改過程中要明確政府的法律責任，賦予公眾的問責權利，對于關系公共利益的事項，還應基于法的可訴性理念初步建立公益訴訟制度，以保障參與式預算的有效運行。

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