呂 靖，朱樂(lè)群，李 晶

(大連海事大學(xué)交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧大連 116026)

引言

近期，隨著國(guó)務(wù)院關(guān)于重新組建國(guó)家海洋局的機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)，我國(guó)近洋通道安全保障將迎來(lái)重大調(diào)整。目前，關(guān)于重組后的中國(guó)海洋局的具體職責(zé)還未出臺(tái)，新成立的海警局在近洋通道安全保障中應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任還未明確。在此新形勢(shì)下，分析中國(guó)海警局為我國(guó)近洋通道安全保障帶來(lái)的新變化顯得尤為必要，對(duì)我國(guó)近洋通道安全保障未來(lái)的完善與發(fā)展具有一定的借鑒意義。

一、我國(guó)近洋通道安全及其威脅概述

長(zhǎng)期以來(lái)的航海實(shí)踐中，存在著近洋航區(qū)的準(zhǔn)確定義。根據(jù)交通運(yùn)輸部《海船船員適任考試、評(píng)估和發(fā)證規(guī)則》的解釋?zhuān)蠛絽^(qū)是指北緯55度至北回歸線之間與東經(jīng)142 度以西的太平洋水域，以及北回歸線至赤道之間與東經(jīng)99 度以東、東經(jīng)130 度以西所包括的太平洋水域，即我國(guó)沿海至俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)、日本、韓國(guó)、泰國(guó)、越南、新加坡的水域。根據(jù)近洋航區(qū)的劃定范圍，我國(guó)近洋通道為馬六甲海峽以東，宗谷海峽以西的海上通道，主要包含三個(gè)方向:北向即我國(guó)至日本、朝鮮、俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的國(guó)際通道，包括經(jīng)對(duì)馬海峽進(jìn)入日本海通道;東向即出入太平洋通道，包括經(jīng)大隅海峽或經(jīng)琉球庵美大島出東海通道;南向即與東南亞，澳大利亞的國(guó)際通道，包括經(jīng)馬六甲海峽出入印度洋通道。近洋通道中位于我國(guó)管轄海域的部分，我國(guó)可通過(guò)一系列行政手段對(duì)其進(jìn)行控制以保障其安全。

近洋通道的安全是我國(guó)開(kāi)展貿(mào)易和對(duì)外交流的前提，關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定［1-2］。以往對(duì)近洋通道安全威脅的研究較少，未能對(duì)近洋通道安全威脅因素進(jìn)行系統(tǒng)分析。當(dāng)前，我國(guó)近洋通道安全主要面臨海上自然災(zāi)害、通道節(jié)點(diǎn)的擁堵、東海和南海的海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端、南海的海盜活動(dòng)等一系列威脅［2］。根據(jù)各個(gè)威脅因素的來(lái)源，可將其歸類(lèi)為自然因素、通航因素、政治因素、軍事因素和其他因素(圖1)。

圖1 我國(guó)近洋通道安全威脅因素

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)涉及近洋通道安全保障的主要機(jī)構(gòu)包括公安部邊防管理局、交通運(yùn)輸部海事局、國(guó)土資源部國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局和海關(guān)總署走私犯罪偵查局。各機(jī)構(gòu)具體職能情況如表1 所示。

表1 我國(guó)近洋通道安全保障主要機(jī)構(gòu)及職能

二、我國(guó)近洋通道安全保障長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題

近洋通道安全保障是我國(guó)海上通道安全保障的首要任務(wù)。近年來(lái)，隨著各類(lèi)安全威脅因素不斷增加，我國(guó)近洋通道安全保障任務(wù)日益嚴(yán)峻［5-10］。近洋通道安全保障長(zhǎng)期以來(lái)一直存在保障機(jī)構(gòu)眾多，保障力量分散和保障機(jī)制缺乏等眾多問(wèn)題。

(一)保障機(jī)構(gòu)眾多難以權(quán)責(zé)分明

縱觀我國(guó)近洋通道安全保障事業(yè)的發(fā)展，我國(guó)各個(gè)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)立初衷各不相同，但在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，由于各部門(mén)發(fā)展的利益需要和海上通道安全保障的復(fù)雜性，各個(gè)部門(mén)的權(quán)力與職責(zé)出現(xiàn)了重疊，導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)近洋通道安全保障存在多頭共管、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題［11］。例如應(yīng)對(duì)通航威脅因素時(shí)，我國(guó)海事部門(mén)需要負(fù)責(zé)我國(guó)水上安全監(jiān)督和航海保障管理，而同時(shí)我國(guó)海監(jiān)也需負(fù)責(zé)查處擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為;又例如我國(guó)海警、漁政的職責(zé)中均涉及漁船的管理，因而由漁船造成的通道安全問(wèn)題也存在職責(zé)重復(fù)。權(quán)力的交叉導(dǎo)致了大量重復(fù)保障問(wèn)題，職責(zé)的交叉又往往導(dǎo)致保障真空、無(wú)人負(fù)責(zé)的困境，難以全面維護(hù)我國(guó)近洋通道安全。

(二)保障力量分散難以形成合力

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)近洋通道安全保障力量由海警、海事、海監(jiān)、漁政、緝私等五大主要力量組成，分布在我國(guó)不同毗鄰海域，負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)不同的海上通道威脅。近些年來(lái)，由于我國(guó)海上運(yùn)輸發(fā)展的需求以及我國(guó)與周邊國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端，我國(guó)不斷加快發(fā)展各方保障力量，投入了大量人力物力資源。然而單就一方力量而言，不僅不能夠滿(mǎn)足我國(guó)近洋通道的常態(tài)性巡航保障，更難以應(yīng)對(duì)各類(lèi)近洋通道安全威脅因素和突發(fā)事件的應(yīng)急處置。各方力量的分散，使得我國(guó)近洋通道安全保障力量雖然隊(duì)伍人員和船舶設(shè)備總量不少，卻難以在同周邊國(guó)家保障力量的對(duì)抗中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，從而獲得主動(dòng)權(quán)。保障力量的分散發(fā)展也使得保障成本大幅增加，每個(gè)力量都自建專(zhuān)用碼頭、艦船、通訊和保障系統(tǒng)，造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，大量的資源投入沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)。

(三)保障機(jī)制缺乏難以相互配合

我國(guó)近洋通道安全保障五大主要力量分別隸屬于不同的保障機(jī)構(gòu)，涉及四個(gè)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)和一個(gè)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，保障機(jī)構(gòu)眾多且分屬部門(mén)不同，但長(zhǎng)期以來(lái)卻一直缺乏一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)制協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)之間的工作［12］。近洋通道安全保障問(wèn)題往往需要各個(gè)部門(mén)與機(jī)構(gòu)之間相互配合，例如漁船與貨船相撞造成的海上交通事故需要海事部門(mén)與漁政部門(mén)的共同處理，油輪的溢油事件也需要海事部門(mén)與海洋局的配合，而應(yīng)對(duì)其他威脅因素，如南海海盜活動(dòng)等就需要海事部門(mén)同海警部門(mén)的配合。各保障機(jī)構(gòu)分別從自身職責(zé)的角度開(kāi)展我國(guó)近洋通道安全的保障工作，各機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)配合困難，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的保障機(jī)制負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)各保障機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)合行動(dòng)。

三、海警局為我國(guó)近洋通道安全保障帶來(lái)的新變化

2013年國(guó)務(wù)院在機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案中提出了重新組建國(guó)家海洋局的具體方案(圖2)，將現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理，以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并承擔(dān)國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作。

(一)近洋通道安全保障機(jī)構(gòu)進(jìn)一步統(tǒng)一

此次機(jī)構(gòu)改革，將之前涉及近洋通道安全保障的五家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅精簡(jiǎn)，國(guó)家海洋局與交通運(yùn)輸部海事局將成為近洋通道安全保障的主要機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的合并使得保障主體進(jìn)一步明確與統(tǒng)一，各主體的職責(zé)劃分進(jìn)一步清晰。從機(jī)構(gòu)合并情況來(lái)看，在今后的近洋通道安全保障中，海事部門(mén)將有能力負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)海上通道安全威脅中的自然因素和通航因素，如海上自然災(zāi)害、海上船舶事故、海上船舶污染等;而海警部門(mén)將有望實(shí)現(xiàn)承擔(dān)應(yīng)對(duì)海上通道安全威脅中的政治、軍事及其他因素，如海盜、海上恐怖主義以及我國(guó)與周邊國(guó)家的領(lǐng)海爭(zhēng)端對(duì)近洋通道所帶來(lái)的影響［13－14］。海事與海警將成為保障的主體，可以更有效地應(yīng)對(duì)海上非傳統(tǒng)安全威脅和聯(lián)合處置各類(lèi)海上突發(fā)事件，在對(duì)外交流方面，可以作為我國(guó)主要的近洋通道安全保障部門(mén)與國(guó)外同行進(jìn)行國(guó)際交流及加強(qiáng)與周邊國(guó)家的安全合作，徹底改變之前機(jī)構(gòu)眾多、交流不對(duì)口的問(wèn)題。雖然兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)在未來(lái)仍可能存在一定的交叉需要雙方力量的共同投入與配合，但較之前的來(lái)看，職責(zé)劃分已逐步清晰明確。

圖2 我國(guó)近洋通道安全保障機(jī)構(gòu)

(二)近洋通道安全保障力量進(jìn)一步集中

中國(guó)海警局結(jié)合了之前海監(jiān)、海警、漁政和緝私警察力量，將原本分散的力量統(tǒng)一在了一起，形成合力，以往“五龍治水”的局面將不復(fù)存在，我國(guó)近洋通道安全保障將呈現(xiàn)海警與海事兩大主要力量共同保障的局面。保障力量的集中使得原有各家機(jī)構(gòu)的碼頭、艦艇船舶、通訊和監(jiān)控系統(tǒng)進(jìn)一步整合，淘汰噸位較小的船舶和技術(shù)水平落后的裝備。力量整合后，國(guó)家下一步的資源投入方向?qū)⒏鼮榍逦梢愿行实馗路衔覈?guó)近洋通道安全保障需要的大型船舶和先進(jìn)裝備，使得我國(guó)在與周邊國(guó)家近洋通道保障力量的對(duì)抗中更具優(yōu)勢(shì)，大幅提升我國(guó)近洋通道安全威脅因素的應(yīng)對(duì)能力和突發(fā)事件的處置能力。

(三)近洋通道安全保障機(jī)制進(jìn)一步完善

此次重組國(guó)家海洋局的方案中還提出要設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)，并規(guī)定國(guó)家海洋委員會(huì)的具體工作由國(guó)家海洋局承擔(dān)。國(guó)家海洋委員會(huì)的設(shè)立為我國(guó)近洋通道安全保障機(jī)制的完善與發(fā)展提供了一個(gè)重要契機(jī)，在國(guó)家海洋委員會(huì)的框架下建立近洋通道安全保障機(jī)制，不僅將獲得國(guó)家層面的支持，而且近洋通道重大突發(fā)事件應(yīng)急和處理可以通過(guò)國(guó)家海洋委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)框架來(lái)得到實(shí)施。

四、我國(guó)近洋通道安全保障發(fā)展方向探索

此次機(jī)構(gòu)改革對(duì)于我國(guó)近洋通道安全保障而言具有十分重要的意義，解決了我國(guó)在近洋通道安全保障方面長(zhǎng)期以來(lái)存在的大部分問(wèn)題，中國(guó)海警局的設(shè)立是我國(guó)在發(fā)展近洋通道安全保障事業(yè)上邁出的堅(jiān)實(shí)一步，但對(duì)比國(guó)外先進(jìn)國(guó)家通道安全保障的情況，我國(guó)近洋通道安全保障還需進(jìn)一步的發(fā)展，可分為以下三步逐步實(shí)現(xiàn)(圖3)。

圖3 我國(guó)近洋通道安全保障發(fā)展“三步走”

(一)近期:建立海警、海事與海軍近洋通道安全保障合作機(jī)制

短期來(lái)看，中國(guó)海警局成立后，我國(guó)近洋通道安全保障的非軍事力量主要是海事與海警兩大部分，同時(shí)，由于我國(guó)海軍承擔(dān)著近海防御的職責(zé)，在重大海上突發(fā)事件應(yīng)急時(shí)，海軍也往往作為重要的力量投入搶險(xiǎn)應(yīng)急。因此，在海警局成立后，建立海事、海警與海軍的三方合作機(jī)制就顯得尤為必要。三方安全保障合作機(jī)制的建立使得在應(yīng)對(duì)一般性威脅時(shí)，海事與海警可以通力合作，共同發(fā)揮力量，有效彌補(bǔ)海事局與海警局共同負(fù)責(zé)通道安全保障時(shí)可能出現(xiàn)的重復(fù)管理和職責(zé)不清問(wèn)題;在應(yīng)對(duì)重大威脅時(shí)，一旦出現(xiàn)矛盾升級(jí)，需要海軍力量的介入，海軍可以作為海事局和國(guó)家海洋局的一個(gè)有利支撐，在應(yīng)對(duì)通道外部威脅時(shí)發(fā)揮重大作用。這樣就能建立起一個(gè)梯次配置的保障體系，國(guó)家海警局和海事局在一線進(jìn)行常態(tài)下的安全保障，海軍在二線進(jìn)行重大突發(fā)事件的應(yīng)急，可以更有效地維護(hù)我國(guó)的近洋通道安全。

(二)中期:進(jìn)一步整合，設(shè)立統(tǒng)一的近洋通道安全保障機(jī)構(gòu)

此次機(jī)構(gòu)改革雖然取得了重大的突破，但仍遺留一些問(wèn)題，例如新成立的海警局受?chē)?guó)土資源部和公安部的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，在整個(gè)近洋通道安全保障方面，仍然是海事與海警共存的局面，仍存在一定的職能重疊，未能形成統(tǒng)一的保障機(jī)構(gòu)。因此，從中期來(lái)看，我國(guó)應(yīng)考慮將交通運(yùn)輸部海事局的部分職能與隊(duì)伍并入中國(guó)海警局，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的近洋通道安全保障機(jī)構(gòu)，由國(guó)家財(cái)政直接給予經(jīng)費(fèi)支持，并且進(jìn)一步明確中國(guó)海警局的定位，從屬于單一部門(mén)，避免雙重領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。

(三)遠(yuǎn)期:發(fā)展準(zhǔn)軍事安全保障力量，成立中國(guó)“海岸警衛(wèi)隊(duì)”

由于通道安全保障職責(zé)的綜合性與任務(wù)的交叉性，最有效行使這一職責(zé)的措施是發(fā)展準(zhǔn)軍事安全保障力量，建立準(zhǔn)軍事組織。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)負(fù)責(zé)通道安全保障的主要部門(mén)是海岸警衛(wèi)隊(duì)，平時(shí)歸國(guó)土安全部管理，戰(zhàn)時(shí)則可由總統(tǒng)或國(guó)會(huì)下令直接并入海軍，甚至在亞洲，海岸警衛(wèi)隊(duì)設(shè)有常駐日本的遠(yuǎn)東分部(USCGFEACT)，并定期參與中美聯(lián)合執(zhí)法和搜救活動(dòng)［15］。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，考慮將中國(guó)海警局發(fā)展成為授銜標(biāo)準(zhǔn)與海軍統(tǒng)一，武器裝備與海軍部分重合，戰(zhàn)時(shí)能夠立即成為海軍的擴(kuò)充力量的準(zhǔn)軍事保障力量，逐步建成中國(guó)的“海岸警衛(wèi)隊(duì)”，以便在我國(guó)近洋通道安全保障中扮演越來(lái)越重要的角色。

結(jié)論

近洋通道是我國(guó)開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易，進(jìn)口石油等其他戰(zhàn)略資源的必經(jīng)生命線，對(duì)我國(guó)具有極其重要的戰(zhàn)略作用。由于我國(guó)近洋通道自身的復(fù)雜性和我國(guó)與周邊國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)存在海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端，我國(guó)近洋通道安全面臨一系列威脅，這對(duì)我國(guó)近洋通道安全保障提出了具有挑戰(zhàn)性的要求。此次機(jī)構(gòu)改革在相當(dāng)大的程度上解決了我國(guó)近洋通道安全保障長(zhǎng)期以來(lái)存在的問(wèn)題，是我國(guó)近洋通道安全保障工作向前邁出的堅(jiān)實(shí)一步。未來(lái)可以按照建立海事、海警與海軍近洋通道安全保障合作機(jī)制，設(shè)立統(tǒng)一的近洋通道安全保障機(jī)構(gòu)和發(fā)展準(zhǔn)軍事安全保障力量、成立中國(guó)“海岸警衛(wèi)隊(duì)”三步走的發(fā)展方向來(lái)穩(wěn)步開(kāi)展我國(guó)的近洋通道安全保障，為未來(lái)保障我國(guó)海上運(yùn)輸安全，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。

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