□邵建

（中共杭州市委黨校，浙江杭州 310028）

壓力型機(jī)制下完善信訪績(jī)效考核的思考

□邵建

（中共杭州市委黨校，浙江杭州 310028）

各類信訪工作績(jī)效考核具有較強(qiáng)的專門性和一定程度的敏感性。優(yōu)化信訪工作績(jī)效考核，對(duì)著力破解信訪難題，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定和諧有著重要的指導(dǎo)意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從加強(qiáng)當(dāng)前基層信訪工作績(jī)效考核的緊迫性出發(fā)，梳理信訪工作績(jī)效考核內(nèi)容的難點(diǎn)——信訪考核內(nèi)容的矛盾性、對(duì)象的復(fù)雜性、獎(jiǎng)懲手段的有限性、尺度的敏感性，帶來(lái)基層信訪工作和績(jī)效考核工作開展的難度和不確定性，著重分析了對(duì)基層信訪考核設(shè)定具體的特殊技術(shù)指標(biāo)之必要性。

壓力型機(jī)制；信訪工作；績(jī)效考核；技術(shù)指標(biāo)

信訪工作績(jī)效是評(píng)價(jià)一級(jí)政府和工作部門及其工作人員做好信訪工作（以下簡(jiǎn)稱“基層信訪”或“信訪工作”）的效率、效益和效果，信訪工作績(jī)效考核的目的是為了更好地促進(jìn)基層政府和相關(guān)部門較好地運(yùn)用行政協(xié)調(diào)、行政監(jiān)督等手段，通過(guò)制定合理的政策，很好地解決群眾遇到的實(shí)際問(wèn)題，及時(shí)、有效地化解人民內(nèi)部矛盾，使政府在管理過(guò)程中使社會(huì)變得更趨于公平、合理、和諧。

在實(shí)際工作中，信訪工作的績(jī)效考核具有較強(qiáng)的專門性和一定程度的敏感性。專門性是指許多通用考核指標(biāo)運(yùn)用到信訪工作考核時(shí)或是顯得過(guò)于籠統(tǒng)，很難準(zhǔn)確反映信訪工作的具體績(jī)效情況，或是顯得比較生硬，結(jié)論太一般化，參考價(jià)值不大。敏感性則是說(shuō)信訪工作績(jī)效考核方法和指標(biāo)的導(dǎo)向作用，不僅會(huì)影響到信訪工作部門的工作質(zhì)量，而且也會(huì)給信訪工作的對(duì)象提供某種依據(jù)或參照，對(duì)上訪行為產(chǎn)生作用，從而對(duì)解決民生問(wèn)題和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)影響。所以，專門性的信訪工作績(jī)效考核辦法需要慎重研究，并應(yīng)該將重點(diǎn)放在解決一些特殊問(wèn)題上面。本文試就《信訪條例》實(shí)施以來(lái)基層信訪工作績(jī)效考核中遇到的難點(diǎn)和困惑做一些技術(shù)性探討，旨在拋磚引玉。

一、壓力型機(jī)制下完善信訪績(jī)效考核的必要性

（一）壓力型機(jī)制下信訪績(jī)效考核的“零和博弈”。當(dāng)前，我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)作為一種獨(dú)具特色、上下一體、全面覆蓋的龐大組織體系，已然成為化解社會(huì)矛盾、解決行政和司法爭(zhēng)端的重要渠道。然而，實(shí)際情況并不樂(lè)觀。進(jìn)入21世紀(jì)后，全國(guó)信訪總量不斷攀升，信訪問(wèn)題涉及面廣，信訪表現(xiàn)形式日趨激烈，重復(fù)訪、集體訪等異常訪現(xiàn)象明顯增多。信訪量呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，群眾信訪成本沉重，且“有苦難說(shuō)”；也使得行政管理成本加重，政府威信下降，不利于社會(huì)治理。

信訪績(jī)效考核是否科學(xué)、民主直接影響下級(jí)工作的積極性、主動(dòng)性和工作績(jī)效。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院于建嶸教授表示，信訪總量的攀升，信訪機(jī)制功能錯(cuò)位跟我們當(dāng)前的壓力型機(jī)制不無(wú)關(guān)系。所謂壓力型機(jī)制，“即一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”，根據(jù)其完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲①［1］。壓力型機(jī)制的實(shí)質(zhì)是上級(jí)組織利用行政權(quán)力給下級(jí)組織下達(dá)任務(wù)和目標(biāo)，并通過(guò)層層分解和量化的方式來(lái)推動(dòng)體制的實(shí)際運(yùn)作。

壓力型機(jī)制表現(xiàn)在信訪方面主要是兩種壓力，一是上級(jí)的壓力，二是信訪績(jī)效考核機(jī)制壓力?，F(xiàn)在實(shí)行的信訪政策是“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”，并對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)規(guī)定了各種信訪責(zé)任追究制，以求通過(guò)對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)施壓來(lái)解決問(wèn)題。有些地方建立了“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”。這一制度要求對(duì)發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府或北京上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，要追究當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。為了確保社會(huì)穩(wěn)定，切實(shí)將矛盾解決在基層，中央不斷強(qiáng)化信訪工作責(zé)任制，乃至按信訪量給地方排名，將其納入政績(jī)考核體系。各級(jí)也層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，要求黨政一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任。對(duì)因工作不到位、責(zé)任不落實(shí)，發(fā)生較大規(guī)模到北京或省城集體上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常秩序造成嚴(yán)重影響的，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。

客觀地說(shuō)，這種剛性的信訪責(zé)任機(jī)制有利于各級(jí)黨委、政府高度重視信訪工作，下更大決心及時(shí)化解矛盾，理順群眾情緒，堅(jiān)決克服工作中的推諉扯皮現(xiàn)象，更好地把那些影響穩(wěn)定的因素消除在萌芽狀態(tài)。但由于信訪問(wèn)題牽涉面很廣，許多矛盾實(shí)際上光靠基層政府難以徹底解決，況且一些上訪案件本身就針對(duì)當(dāng)?shù)卣罕姳厝煌ㄟ^(guò)越級(jí)上訪尋求高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，借此施加對(duì)當(dāng)?shù)卣膲毫ΑＴ趪?yán)格的責(zé)任考核下，當(dāng)“疏”的一手難以生效，“堵”的一手便難以避免。在“問(wèn)責(zé)”壓力之下，特別是指標(biāo)體系中對(duì)主要部分采取“一票否決制”的評(píng)價(jià)方式，以至于一些地方會(huì)采取違規(guī)甚至違法的手段抑制上訪、完成指標(biāo)。這是一種剛性的“零和博弈”關(guān)系。零是全輸，和是全贏。上級(jí)考核合格，全贏，升官提拔，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；而一項(xiàng)不合格，“一票否決”，全輸。地方政府迫于信訪工作考核體系的壓力，將精力和目標(biāo)過(guò)多地投入到信訪穩(wěn)控工作上，截訪、攔訪、銷號(hào)等手段時(shí)有出現(xiàn)，有些部門每年都要拿出一部分經(jīng)費(fèi)用于維護(hù)信訪穩(wěn)定，為息事寧人“花錢買平安”，一些信訪案件因此得以“圓滿解決”。這種趨勢(shì)造成目前不少信訪問(wèn)題通常都作為個(gè)案來(lái)化解，沒有從整體效應(yīng)上做過(guò)多的權(quán)衡，很難發(fā)揮政策糾偏的信號(hào)作用。顯然，信訪制度改革尤其是信訪績(jī)效考核完善已刻不容緩。

（二）壓力型機(jī)制下完善信訪績(jī)效考核的必要性。

1.貫徹落實(shí)《信訪條例》，完善信訪績(jī)效考核機(jī)制，重點(diǎn)突出考核責(zé)任主體?！缎旁L條例》規(guī)定：“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來(lái)信、接待來(lái)訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)”。這就明確了信訪工作的主體是各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府工作部門，并對(duì)各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)如何做好信訪工作提出了總體要求；明確了縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)，履行相應(yīng)的職責(zé)，但它不是解決信訪問(wèn)題的責(zé)任主體。這就明確了對(duì)信訪工作進(jìn)行績(jī)效考核時(shí)所要考核的對(duì)象，信訪工作是各級(jí)人民政府的重要工作，信訪工作績(jī)效是政府績(jī)效的重要組成部分。不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為信訪工作績(jī)效只是針對(duì)信訪工作機(jī)構(gòu)的工作效率和質(zhì)量，認(rèn)為考核信訪工作績(jī)效只是考核信訪工作機(jī)構(gòu)及其工作人員。信訪工作績(jī)效作為公務(wù)員績(jī)效測(cè)評(píng)的內(nèi)容，其對(duì)象不應(yīng)僅限于信訪工作機(jī)構(gòu)的公務(wù)員，還應(yīng)包括各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門的公務(wù)員，特別要把對(duì)這部分公務(wù)員績(jī)效情況作為考核重點(diǎn)。

2.樹立科學(xué)發(fā)展的理念，積極引領(lǐng)基層政府考核目標(biāo)體系，更加關(guān)注民生導(dǎo)向。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)也進(jìn)入了“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”，很多長(zhǎng)期積累的社會(huì)矛盾暴露出來(lái)，形成信訪群眾訴求越來(lái)越高，相關(guān)部門處理難度越來(lái)越大的態(tài)勢(shì)。在新的歷史時(shí)期，如何發(fā)揮信訪工作在和諧社會(huì)建設(shè)中的作用，破解信訪工作上存在的難點(diǎn)問(wèn)題，是我們必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。信訪也考驗(yàn)了黨委政府的執(zhí)政能力。信訪工作績(jī)效考核是各級(jí)人民政府和縣以上政府部門及其工作人員為群眾解決信訪問(wèn)題的指揮棒和助推器。一套科學(xué)合理的信訪工作績(jī)效考核體系，能為維護(hù)社會(huì)和諧、促使社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新起積極作用，促使各級(jí)政府部門及其工作人員加大加快解決群眾民生問(wèn)題、維護(hù)群眾合法權(quán)益的工作更具有針對(duì)性、實(shí)效性。信訪績(jī)效考核的正確導(dǎo)向，將促使基層政府充分考慮決策的科學(xué)性，在推進(jìn)政府重大決策和解決群眾合理訴求之間尋求平衡點(diǎn)，把解決民生關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題作為政府工作的落腳點(diǎn)。

3.促進(jìn)基層政府信訪工作責(zé)任制的落實(shí)，健全責(zé)任體系。近年來(lái)，地方各級(jí)政府推行目標(biāo)管理、績(jī)效考核以及政風(fēng)評(píng)議等，都將“一票否決”作為強(qiáng)化管理的利器?！耙黄狈駴Q”意味著只要一項(xiàng)考核指標(biāo)未達(dá)標(biāo)，相關(guān)單位和個(gè)人的整體考核便遭“全盤否定”。作為納入“一票否決”的考核項(xiàng)目之一的信訪考核，直接關(guān)系到政府部門的評(píng)優(yōu)和干部的晉升。基層政府通過(guò)健全責(zé)任體系，強(qiáng)化責(zé)任和信訪績(jī)效考核工作的推進(jìn)，形成了政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、其他領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”的責(zé)任體系，使信訪工作成為一項(xiàng)重要工作擺上了各級(jí)黨委政府的重要議事日程，解決了一大批單靠一個(gè)部門解決不了或解決不好的信訪突出問(wèn)題。

4.健全信訪工作的基層基礎(chǔ)建設(shè)，完善訴求表達(dá)渠道。人民群眾的利益高于一切，是政府信訪績(jī)效考核的根本出發(fā)點(diǎn)。同樣，應(yīng)將關(guān)注人民群眾的切身利益始終貫穿在政府信訪績(jī)效考核的整個(gè)過(guò)程中，貫穿在信訪績(jī)效考核的理論框架、指標(biāo)體系、操作程序、方法技術(shù)等各個(gè)具體環(huán)節(jié)中。為此，首先要進(jìn)一步暢通群眾的合理訴求渠道，繼續(xù)完善民意訴求表達(dá)方式，發(fā)揮信訪工作減壓閥的作用。其次要完善信訪工作機(jī)制，建立健全信訪工作綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、信訪問(wèn)題排查化解機(jī)制、信訪信息匯集分析機(jī)制和信訪督查工作機(jī)制。尤其要強(qiáng)化信訪的源頭治理，推行重大項(xiàng)目的信訪評(píng)估制度，及時(shí)制定或完善相關(guān)政策，從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題的發(fā)生。

二、當(dāng)前基層信訪工作績(jī)效考核存在的難點(diǎn)分析

（一）信訪工作績(jī)效考核內(nèi)容上的矛盾性和主體的復(fù)雜性?？?jī)效考核無(wú)論針對(duì)結(jié)果還是過(guò)程，反映同一部分內(nèi)容的指標(biāo)之間一般應(yīng)當(dāng)比較容易統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，并且評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)對(duì)象的行為之間應(yīng)該有直接關(guān)聯(lián)性。只有這樣的考核結(jié)果才有激勵(lì)和約束意義。比如GDP的正增長(zhǎng)和反映這種增長(zhǎng)質(zhì)量的環(huán)境污染指標(biāo)的負(fù)增長(zhǎng)兩個(gè)指標(biāo)之間是可以統(tǒng)一協(xié)調(diào)的，它們的變化也和政府工作的行為具有直接關(guān)聯(lián)性，是對(duì)行為結(jié)果的一種反映。但是，信訪工作的績(jī)效考核在尋找類似合適指標(biāo)方面比較困難。通常，信訪量的大小及其增長(zhǎng)率或負(fù)增長(zhǎng)率和信訪部門的工作表現(xiàn)沒有太大關(guān)系，信訪案件合理處理的速度效率也不能用簡(jiǎn)單的處理率來(lái)表達(dá)。因?yàn)椴煌男旁L案件在處理難度上是有差別的，甚至差別很大。許多信訪案件的處理權(quán)限并不在信訪工作部門手中，許多案件無(wú)論信訪工作部門如何努力，在權(quán)力部門特別是領(lǐng)導(dǎo)人不予特別關(guān)注的情況下往往難以得到及時(shí)正確的處理。另有一些信訪案件按政策和合理性要求完全可以終結(jié)處置，但遇到少數(shù)無(wú)理纏訪者時(shí)，就因難以終結(jié)而很難給信訪工作成效以恰當(dāng)評(píng)價(jià)。②

另一方面，大量按性質(zhì)應(yīng)當(dāng)循司法或仲裁途徑解決的案件，由于當(dāng)事人的原因堅(jiān)持走信訪道路，在解釋、勸告和移交等手段均不被當(dāng)事人同意的情況下，只好列入涉法涉訴類信訪案件。對(duì)待這類信訪案件，假如相關(guān)政府部門直接予以解決，則效果適得其反。不僅不符合法治精神，并且勢(shì)必“引導(dǎo)”越來(lái)越多的人放棄正常的司法途徑，而擠到行政性解決的信訪道路上來(lái)。假如根本不予解決，則往往容易引發(fā)針對(duì)本案件的更頻繁和更大規(guī)模的上訪，甚至造成群體性事件，從而影響到公共秩序。用什么樣的指標(biāo)來(lái)科學(xué)合理地評(píng)價(jià)這類信訪案件的處理，這是一件非常麻煩的事情。

（二）信訪工作績(jī)效考核對(duì)象上的復(fù)雜性和部門之間的不均衡。信訪工作績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的復(fù)雜性在于信訪是一項(xiàng)專門性工作職能，它不同于那些常規(guī)性的部門內(nèi)部通用職能，如政工、人事及秘書等等。各地的信訪局（辦）是地方信訪業(yè)務(wù)的專職部門，但所有其他部門、單位，無(wú)論其本來(lái)業(yè)務(wù)職能是什么，也都按要求內(nèi)設(shè)有承擔(dān)信訪職能的專職機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T。同時(shí)，城市的基層政府也通過(guò)專職的信訪部門承擔(dān)轄區(qū)范圍內(nèi)的信訪事務(wù)職能。這種機(jī)構(gòu)格局表明，信訪工作績(jī)效考核面臨著對(duì)象地位大不相同的復(fù)雜局面。由于工作性質(zhì)的關(guān)系，有些部門注定是信訪大戶，例如勞動(dòng)和社會(huì)保障部門、公安部門等，一年的接訪量成百上千甚至過(guò)萬(wàn)，而另一些部門則信訪量很小甚至可能完全沒有信訪案件，例如團(tuán)委、工會(huì)、婦聯(lián)等。由于這種情況和信訪部門工作表現(xiàn)沒有直接關(guān)系，甚至也不能說(shuō)明部門整體工作的好壞，所以伸縮變化的量化指標(biāo)無(wú)論如何設(shè)計(jì)對(duì)各部門之間來(lái)說(shuō)都是不公平的。這就是信訪工作績(jī)效考核在評(píng)價(jià)對(duì)象上面臨的復(fù)雜性。

（三）信訪工作績(jī)效考核獎(jiǎng)懲手段有限和尺度敏感的兩難。作為一個(gè)常規(guī)績(jī)效考核手段，信訪工作績(jī)效考核不可能超出《公務(wù)員法》的限制，而另行制定一套強(qiáng)刺激或強(qiáng)約束性的考核結(jié)果運(yùn)用辦法，以保證考核產(chǎn)生更好的效果。因此，目前信訪績(jī)效考核結(jié)果運(yùn)用集中在政府綜合考評(píng)中，具體體現(xiàn)政府目標(biāo)考核獎(jiǎng)中的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和年度單位、個(gè)人的評(píng)先評(píng)優(yōu)。獎(jiǎng)懲手段有限，而且尺度比較敏感，地方政府維穩(wěn)“一票否決”在具體操作過(guò)程中相對(duì)比較低調(diào)。

（四）信訪工作績(jī)效考核主體和對(duì)象參與空間彈性?？己诉^(guò)程如何體現(xiàn)信訪工作對(duì)象在其中的參與作用，是一個(gè)彈性空間很大的難題。如果從信訪工作對(duì)象中收集反饋意見，其結(jié)果的客觀性很難保證，不僅存在對(duì)象的選擇性問(wèn)題，作為當(dāng)事人的對(duì)象情緒化反饋意見也存在失真度較高的情況。

三、關(guān)于完善基層信訪績(jī)效考核的技術(shù)性思考

（一）關(guān)于赴京上訪的考核指標(biāo)。根據(jù)某地《信訪考核辦法》的規(guī)定，“赴京上訪人次比上年下降10%，無(wú)赴京集體訪”的主要評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為：“到國(guó)家信訪局上訪的，每批1人扣1分，2人扣1.5分，3人扣2分，4人扣3分，5人扣4分，6-10人扣5分，11-20人扣8分，21-30人扣10分，31-50人扣15分，51人以上扣20分；非正常上訪按同等標(biāo)準(zhǔn)扣分；重復(fù)集體訪加倍扣分。到其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)10人以上的集體上訪，按上述同檔次標(biāo)準(zhǔn)50%計(jì)分?！惫P者認(rèn)為，這樣的考核指標(biāo)不合理。反映問(wèn)題是一個(gè)公民的權(quán)利，由于個(gè)體差異，每一個(gè)人對(duì)同事物的認(rèn)識(shí)是有所不同的，產(chǎn)生的結(jié)果也會(huì)有所不同。譬如現(xiàn)實(shí)工作中，隨著城市化推進(jìn)，征地拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了大量的信訪。作為征地拆遷實(shí)施主體的基層政府，按照規(guī)定，履行了相關(guān)的報(bào)批手續(xù)后開展工作，但因各種原因，信訪人不滿基層政府的具體做法，在進(jìn)行了行政訴訟維權(quán)無(wú)果后，受“信上不信下，信多不信少”思想影響，進(jìn)京向國(guó)家信訪局反映問(wèn)題。作為基層政府信訪部門，在及時(shí)做好了有關(guān)政策解釋和與信訪人耐心溝通的思想工作后，無(wú)法強(qiáng)制要求當(dāng)事人不能向上級(jí)反映情況。但信訪考核中設(shè)置了該項(xiàng)指標(biāo)后，基層政府不得不考慮對(duì)該項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行控制，迫使基層信訪部門積極采取“有效”措施，堅(jiān)決控制越級(jí)訪特別是大規(guī)模集體越級(jí)訪的發(fā)生，甚至不惜花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行“攔、卡、堵、截上訪群眾”，造成了很大的資源浪費(fèi)和負(fù)面影響。因此，建議：針對(duì)上述問(wèn)題，實(shí)際考核中要區(qū)別對(duì)待，不能一味強(qiáng)求強(qiáng)調(diào)“零進(jìn)京上訪”。

（二）關(guān)于信訪滿意度的指標(biāo)。按照某地《信訪考核辦法》，滿意度指標(biāo)設(shè)定為“來(lái)信來(lái)訪件的按時(shí)反饋率100%、按時(shí)報(bào)結(jié)率95%以上、滿意率96%以上”。其評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)：“辦信辦訪‘三率’每下降1個(gè)百分點(diǎn)，分別各扣1分、2分和2分。”考核過(guò)程如何體現(xiàn)信訪工作對(duì)象在其中的參與作用即社會(huì)評(píng)價(jià)的作用，是一個(gè)彈性空間很大的難題。如果單以信訪工作對(duì)象反饋意見是否滿意來(lái)量化，其結(jié)果的客觀性也很難保證，因?yàn)樽鳛楫?dāng)事人的對(duì)象情緒化反饋意見會(huì)存在失真度較高的情況，同時(shí)信訪工作人員為控制好該指標(biāo)，存在有意做一些技術(shù)處理的可能性。因此，建議：人民群眾的滿意度作為信訪工作績(jī)效考核的指標(biāo)，體現(xiàn)了政府部門及公務(wù)員的行為與信訪群眾、信訪行為雙向規(guī)范，信訪人對(duì)信訪辦理事項(xiàng)表示滿意，一定程度上說(shuō)明該信訪事項(xiàng)已經(jīng)了結(jié)，信訪人不會(huì)再就同一信訪事項(xiàng)上訪。

實(shí)際操作中，一是對(duì)具體信訪事項(xiàng)辦理的滿意度指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化。如細(xì)化為下列五項(xiàng)二類指標(biāo)：（1）對(duì)信訪辦理結(jié)果的滿意度；（2）對(duì)政府依法行政、為民執(zhí)政及處理信訪問(wèn)題有關(guān)情況的滿意度；（3）對(duì)政府工作部門履行職責(zé)解決信訪問(wèn)題的滿意度；（4）對(duì)工作部門公務(wù)員接訪態(tài)度、工作作風(fēng)的滿意度；（5）對(duì)政府、工作部門及其公務(wù)員的工作效率的滿意度。如果信訪人就反映的信訪事項(xiàng)上述其中一點(diǎn)表示滿意，則定格為基本滿意。二是建立群眾參與的信訪工作績(jī)效考核模式?？梢酝ㄟ^(guò)網(wǎng)上調(diào)查的方式，了解地方政府或工作部門的工作效率、工作作風(fēng)、工作態(tài)度以及為群眾解決實(shí)際問(wèn)題的有關(guān)情況；若條件允許，也可以在一些政府或工作部門的辦公場(chǎng)所安裝一臺(tái)群眾監(jiān)督裝置，如可以聯(lián)網(wǎng)的電腦，群眾可以直接將他們的感受和對(duì)該政府或工作部門的辦事效率、對(duì)群眾的態(tài)度、為群眾解決實(shí)際問(wèn)題的有關(guān)情況直接輸入電腦，信訪部門等考核主體可以直接通過(guò)信訪信息網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)了解政府或部門的工作情況，這樣就可以直接了解群眾的滿意程度，并以此來(lái)監(jiān)督地方政府或部門更好地為群眾解決實(shí)際問(wèn)題。

（三）關(guān)于信訪問(wèn)題發(fā)生地與信訪人戶籍地相異的扣分指標(biāo)。根據(jù)《信訪考核辦法》的規(guī)定：“凡發(fā)生進(jìn)京上訪、去省市集體上訪和異常訪等信訪事項(xiàng)的，信訪問(wèn)題發(fā)生地與信訪人戶籍地相異時(shí)，信訪問(wèn)題發(fā)生地按80%扣分，戶籍所在地按20%扣分。”由于戶籍管理的原因，居民產(chǎn)生的信訪有時(shí)會(huì)與戶籍地不一致，產(chǎn)生一些信訪事項(xiàng)與信訪人的戶籍地發(fā)生沖突。這種越級(jí)上訪引起的考核扣分，對(duì)戶籍所在地基層政府顯然是不公平的。因?yàn)橐鉀Q信訪人反映的事項(xiàng)主要應(yīng)由信訪發(fā)生地的基層政府解決，而戶籍所在地的基層政府除了做好協(xié)作配合工作外，很難采取有效措施來(lái)化解信訪矛盾，尤其是一些涉及信訪問(wèn)題發(fā)生地與戶籍地跨省跨市的案件。因此，建議：對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)的考核，修改為信訪問(wèn)題發(fā)生地與信訪人戶籍地相異時(shí)，信訪問(wèn)題發(fā)生地應(yīng)扣分，而戶籍所在地不宜扣分。

信訪工作績(jī)效是基層政府實(shí)施公共管理總體績(jī)效的重要組成部分，其績(jī)效考核的內(nèi)容和指標(biāo)體系設(shè)置的缺失將關(guān)系到各級(jí)政府、工作部門及其工作人員能否認(rèn)真履行職責(zé)，能否為人民群眾解決生產(chǎn)生活中遇到的實(shí)際困難，關(guān)系到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系到政治安定和社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)對(duì)信訪工作績(jī)效考核體系的研究，完善信訪工作績(jī)效考核體系，必將有助于推動(dòng)信訪工作向著健康、有序、良性的方向發(fā)展。

注釋：

①參見唐亞林《壓力型體制下政府績(jī)效的評(píng)估》，載《公共部門績(jī)效治理學(xué)術(shù)研討會(huì)論文》，2004年版。

②參見深圳行政學(xué)院傅小隨向由國(guó)家行政學(xué)院政府績(jī)效評(píng)估中心、杭州市綜合考評(píng)委員會(huì)辦公室和中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)教學(xué)研究會(huì)聯(lián)合主辦的“2009年政府績(jī)效管理創(chuàng)新研討會(huì)”遞交的論文 《淺談信訪工作績(jī)效評(píng)估中的幾個(gè)問(wèn)題》。http：//www.hangzhou.gov.cn/kpb/cxyth/ZJYJ/T302549.shtml。

［1］顏克偉.當(dāng)前信訪制度的困境及創(chuàng)新［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2010（11）.

［2］陳廣勝.將信訪納入法治的軌道——轉(zhuǎn)型期信訪制度改革的路徑選擇［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2005（4）.

［3］周志忍.我國(guó)政府績(jī)效管理研究的回顧與反思［J］.公共行政評(píng)論，2009（1）.

［4］于建嶸.中國(guó)信訪制度批判［DB/OL］.2004.12，http：// www·yannan·cn/homepage/yujianrong·htm.

［5］［美］塞繆爾·亨廷頓.變動(dòng)社會(huì)中的政治秩序［M］.北京華夏出版社，1988.

［6］唐亞林.壓力型體制下政府績(jī)效的評(píng)估［C］.廈門：公共部門績(jī)效治理學(xué)術(shù)研討會(huì)論文，2004（1）.

（責(zé)任編輯：莊稼）

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1674-3040（2013）01-0071-04

2013-01-05

邵建，中共杭州市委黨校副教授。