□沈秋偉

（湖州市公安局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000）

談構(gòu)建惠及全民的公安普遍服務(wù)體系

□沈秋偉

（湖州市公安局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，浙江 湖州 313000）

黨的十八大提出“三個(gè)公平”和“更多更公平”的重要論述，為建設(shè)服務(wù)型公安機(jī)關(guān)指明了方向。建設(shè)服務(wù)型公安機(jī)關(guān)就是要逐步建立起惠及全民的公安普遍服務(wù)體系。構(gòu)建公安普遍服務(wù)體系是貫徹十八大精神的重要舉措，“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略已經(jīng)為構(gòu)建公安普遍服務(wù)體系提供了方法論，而普遍服務(wù)的思想理論為深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略提供了有益的啟示。

普遍服務(wù)；公安普遍服務(wù)體系；“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略；服務(wù)型公安機(jī)關(guān)；方法論

黨的十八大報(bào)告提出“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”，并強(qiáng)調(diào)“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。如何落實(shí)上述要求，值得各行各業(yè)認(rèn)真思考和研究。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)不公問題還比較突出、社會(huì)發(fā)展還很不平衡的情況下，政府及各相關(guān)部門必須致力于建立寬領(lǐng)域的社會(huì)普遍服務(wù)體系，并不斷提升服務(wù)的質(zhì)量，讓人民獲得應(yīng)有福利和尊嚴(yán)，讓國家真正步入健康發(fā)展的良性軌道。

社會(huì)普遍服務(wù)體系的主要功能在于為社會(huì)的全面進(jìn)步提供安全底線，它能有效避免出現(xiàn)社會(huì)群體間的對(duì)立、地區(qū)間的失衡、思維和道德倫理的割裂以及現(xiàn)代化進(jìn)程的斷裂。筆者從學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)以上相關(guān)論述出發(fā)，結(jié)合湖州市公安局實(shí)施“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的實(shí)踐及其成效，對(duì)積極構(gòu)建惠及全民的公安普遍服務(wù)體系的相關(guān)問題進(jìn)行討論。

一、概念嫁接——公安普遍服務(wù)體系的由來

首先，有必要對(duì)普遍服務(wù)和普遍服務(wù)體系作一簡(jiǎn)要介紹，對(duì)公安普遍服務(wù)體系加以理解和描述。

（一）普遍服務(wù)。普遍服務(wù)（universe service）的概念來自于電信服務(wù)，指對(duì)任何人都要提供無地域、質(zhì)量、資費(fèi)歧視且能夠負(fù)擔(dān)得起的電信業(yè)務(wù)。普遍服務(wù)這一術(shù)語最早由美國AT＆T（American Telephone &Telegraph）總裁威爾先生在1907年年度報(bào)告中提出，其原話為“一種政策，一種體制，普遍服務(wù)”。1934年，美國首先將這一政策納入法律條文，在《電信法》中明確規(guī)定：“電信經(jīng)營者要以充足的設(shè)施和合理的資費(fèi)，盡可能地為合眾國的所有國民提供迅速而高效的有線和無線通信業(yè)務(wù)?！?/p>

普遍服務(wù)主要出現(xiàn)在與公眾生活密切相關(guān)的公益性壟斷行業(yè)，如郵政、電信、電力、供水等。由此出發(fā)，普遍服務(wù)的外延不斷拓展，可以指國家為了維護(hù)全體公民的基本權(quán)益，縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得全體公民無論收入高低，無論居住在本國何地，都能以普遍可以接受的價(jià)格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。普遍服務(wù)主要包括服務(wù)的普遍性、接入的平等性及用戶承受性三方面內(nèi)容。

普遍服務(wù)理念與我國公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)基本一致，兩者具有同質(zhì)性，其價(jià)值內(nèi)核體現(xiàn)在公民基本權(quán)利的保障、社會(huì)公正的要求、經(jīng)濟(jì)福利增長(zhǎng)的需要。但同時(shí)必須指出，普遍服務(wù)強(qiáng)調(diào)服務(wù)抵達(dá)的成本（基礎(chǔ)設(shè)施投入和傳遞成本）由提供者承擔(dān)，不同終端在獲取服務(wù)的價(jià)格上基本一致。在我國政府由“控制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”的過程中，社會(huì)普遍服務(wù)應(yīng)當(dāng)成為公共政策的必然選擇。

（二）普遍服務(wù)體系。前文已述，社會(huì)普遍服務(wù)是政府向公眾提供具有均等性、全覆蓋、可獲得、公正性和可持續(xù)性的公共服務(wù)。構(gòu)建社會(huì)普遍服務(wù)體系（universal service system），就是要使所有公民能夠在任何地方、任何時(shí)候都享有平等的人文基本權(quán)利，分享現(xiàn)代化的成果，避免出現(xiàn)弱勢(shì)群體邊緣化、落后地區(qū)邊緣化等現(xiàn)象。國家行政學(xué)院許正中教授認(rèn)為，構(gòu)建社會(huì)普遍服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略政策①，至少在三個(gè)方面為提升國家競(jìng)爭(zhēng)力提供保障。

1.構(gòu)建人文社會(huì)普遍服務(wù)體系。主要包括保障生存權(quán)的社會(huì)普遍服務(wù)、保障發(fā)展權(quán)的社會(huì)普遍服務(wù)和保障自由流動(dòng)權(quán)的社會(huì)普遍服務(wù)。

2.構(gòu)建產(chǎn)業(yè)社會(huì)普遍服務(wù)體系。主要解決產(chǎn)業(yè)文明共享、創(chuàng)業(yè)生態(tài)培育、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和企業(yè)價(jià)值導(dǎo)向的問題，包括網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)普遍服務(wù)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)普遍服務(wù)和企業(yè)社會(huì)責(zé)任體系。

3.構(gòu)建信息知識(shí)社會(huì)普遍服務(wù)體系。主要保障社會(huì)發(fā)展所需信息和知識(shí)的不斷積累，注重依附于知識(shí)和信息的技術(shù)創(chuàng)新，主要包括信息的社會(huì)普遍服務(wù)、知識(shí)的社會(huì)普遍服務(wù)和知情權(quán)的保障體系。

（三）公安普遍服務(wù)體系。公安服務(wù)是典型的政府壟斷型基本公共服務(wù)，所提供的主要服務(wù)是公共安全服務(wù)。②但由于我國公安機(jī)關(guān)性質(zhì)的復(fù)合性特點(diǎn)，公安服務(wù)的內(nèi)容比大多數(shù)國家的警察服務(wù)要更加寬泛，擔(dān)負(fù)著三大政治和社會(huì)責(zé)任。公安服務(wù)除了法律規(guī)定的其應(yīng)當(dāng)提供的“主打產(chǎn)品”即公共安全產(chǎn)品之外，還必須提供政治標(biāo)準(zhǔn)、道德標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的其他產(chǎn)品③。筆者要討論的公安普遍服務(wù)體系（universal service system of public security）并不包括維護(hù)國家安全等指向國家和政黨的那一部分職能，而是特指以社會(huì)大眾（當(dāng)然也包括社會(huì)單位）為對(duì)象的開放式的服務(wù)功能。筆者把公安普遍服務(wù)體系初步劃分為四種類型。

1.使人免于非法侵害和恐懼的普遍服務(wù)體系。治安防范是公安機(jī)關(guān)所提供的公安安全產(chǎn)品的重要組成部分。公安機(jī)關(guān)在幫助公民和單位免于非法侵害、獲取被害預(yù)防知識(shí)、得到專門力量和政府資源守護(hù)以及相應(yīng)的援助等方面，要向自己所管轄區(qū)域的所有公民和單位提供盡可能同質(zhì)量的服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)。

2.匡扶正義的普遍服務(wù)體系。免于非法侵害的服務(wù)在任何時(shí)期、任何國家都是稀缺資源，百密一疏在所難免。當(dāng)非法侵害實(shí)際發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)不因遭遇不法侵害者的身份不同而采取不同的態(tài)度和做法，在打擊犯罪、懲處違法、治安訓(xùn)誡等方面盡可能實(shí)行無差別處置。當(dāng)然，匡扶正義的服務(wù)也是稀缺的，我們要做的就是“更多更公平”，一方面要提升能力，增強(qiáng)匡扶正義的力量；另一方面要在制度設(shè)計(jì)等層面，形成為絕大多數(shù)公民所接受的服務(wù)實(shí)施辦法，在幫助被害方匡扶正義方面實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)。

3.使人免遭或減小事故災(zāi)害侵害的普遍服務(wù)體系。公安機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)著交通、消防、危險(xiǎn)物品監(jiān)督管理等任務(wù)以及相關(guān)領(lǐng)域的治安事故預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急救援、搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊使命。使人免遭或減小事故災(zāi)害侵害，是公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。在提供相關(guān)服務(wù)和保障方面，除了法定可以特別處置之外，不以人的身份、地位、年齡、性別、種族不同而不同，讓預(yù)防和處置普惠全體大眾。

4.尊重權(quán)利和提供便利的普遍服務(wù)體系。公安機(jī)關(guān)及其人民警察有秉公執(zhí)法、辦事公道，禮貌待人、文明執(zhí)勤，模范遵守社會(huì)公德、尊重人民群眾風(fēng)俗習(xí)慣的義務(wù)要求。尊重人民對(duì)公安工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，并為其行使權(quán)利提供必要的條件，既是公安機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，也是政治文明的必然要求。在這方面，公安機(jī)關(guān)也要一視同仁，避免因個(gè)人身份、地位、年齡、性別、種族的不同而不同。

二、“警務(wù)廣場(chǎng)”——建設(shè)公安普遍服務(wù)體系的方法論

建設(shè)公安普遍服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)成為公安機(jī)關(guān)貫徹十八大精神、建設(shè)服務(wù)型公安機(jī)關(guān)的具體舉措，但中國普遍服務(wù)缺乏具體化，操作性不強(qiáng)④，需要提出實(shí)際的舉措加以推進(jìn)。而“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)下的運(yùn)行機(jī)制恰恰能為公安普遍服務(wù)體系的建立和運(yùn)行提供方法論。

湖州市公安局提出“兩個(gè)更多”理念，即更多地用老百姓的眼光來審視和考量社會(huì)治安問題、更多地關(guān)注老百姓的感受來做好公安工作，這是“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的邏輯起點(diǎn)，其三個(gè)方面的目標(biāo)和任務(wù)：構(gòu)建以民意為導(dǎo)向的警務(wù)運(yùn)行模式；推進(jìn)警務(wù)民主化；構(gòu)建警務(wù)共同體?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的內(nèi)涵與十八大報(bào)告的真諦 “必須始終把人民放在心中最高位置”完全契合。2012年9月，湖州市公安局在實(shí)施“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略三年多實(shí)踐的基礎(chǔ)上，梳理總結(jié)并推出了民意導(dǎo)向型警務(wù)新模式的“一大體制和八大機(jī)制”。⑤筆者認(rèn)為，這些是公安普遍服務(wù)體系建設(shè)的方法論之一。

（一）以改革促發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)公安普遍服務(wù)創(chuàng)造有利條件。公安工作的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)公安普遍服務(wù)的基礎(chǔ)，也是其基本路徑?！熬瘎?wù)廣場(chǎng)”是一種公安改革的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。按照“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的要求，積極構(gòu)建民意導(dǎo)向型警務(wù)新模式，推進(jìn)警務(wù)民主化，構(gòu)建警務(wù)共同體，能夠極大地激發(fā)公安工作科學(xué)發(fā)展的潛在能量，更好地實(shí)現(xiàn)適銷對(duì)路的公安有效供給，使公安服務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互促進(jìn)。實(shí)現(xiàn)公安普遍服務(wù)的過程也是公安改革發(fā)展的過程，特別是警民溝通、警民合作、科學(xué)決策等機(jī)制建設(shè)涉及公安責(zé)任意識(shí)的形成、職能的轉(zhuǎn)換、國家與社會(huì)和公眾責(zé)任的界定等重大問題，處理好這些關(guān)系，就是處理好警察事務(wù)的外部關(guān)系，為公安普遍服務(wù)筑牢社會(huì)基礎(chǔ)。湖州市公安局建立警察公共關(guān)系職能機(jī)構(gòu)、設(shè)立96110民生警務(wù)熱線、開設(shè)“警務(wù)e廣場(chǎng)”、開展“走透湖州、吃透民意、摸透實(shí)情”的普遍走訪，這些都是在“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略引領(lǐng)下推出的創(chuàng)新舉措，為實(shí)現(xiàn)公安普遍服務(wù)探索了新的路徑和方法。

（二）以協(xié)調(diào)優(yōu)保障，實(shí)現(xiàn)警務(wù)資源配置的“更多更公平”。強(qiáng)化治安公共服務(wù)產(chǎn)品供給能力，是公安機(jī)關(guān)提供“更多更公平”服務(wù)的前提條件。一方面，與發(fā)達(dá)國家相比，當(dāng)前我國警務(wù)保障能力還不強(qiáng)，需要各級(jí)公安機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取政府投入，不斷增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)特別是基層公安機(jī)關(guān)的實(shí)力；另一方面，公安機(jī)關(guān)在體制機(jī)制上還存在不少問題，在資源配置方面還存在“頭重腳輕”等頑癥，必須真正落實(shí)“人往基層走、勁往基層使、保障向基層傾斜”的要求，確保一線警力。同時(shí)，通過持續(xù)不斷地實(shí)施中央轉(zhuǎn)移支付等辦法，協(xié)調(diào)東部、中部和西部公安警務(wù)保障資源，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距，為實(shí)現(xiàn)公安普遍服務(wù)提供保障。

（三）以民意為依據(jù)，源源不斷提供適銷對(duì)路的治安公共服務(wù)產(chǎn)品供給。治安公共服務(wù)產(chǎn)品的供給方是公安機(jī)關(guān)，需求方是社會(huì)大眾。實(shí)施公安普遍服務(wù)既要考慮公安機(jī)關(guān)的服務(wù)能力，更要重視社會(huì)大眾的真實(shí)需求，這是一個(gè)需要與可能的問題。最大限度地滿足全社會(huì)對(duì)公安服務(wù)的需要是公安機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)，但由于資源的稀缺性，公安服務(wù)永遠(yuǎn)是“求大于供”。因此，如何選擇服務(wù)的項(xiàng)目、確定服務(wù)的重點(diǎn)等就成了公安機(jī)關(guān)與人民群眾共同關(guān)心的內(nèi)容。從現(xiàn)代服務(wù)型政府的要求出發(fā)，我們首先要考慮需求方的意愿，尊重其選擇。公安普遍服務(wù)的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)不是數(shù)字上的大體相等，而是群眾的滿意度、社會(huì)的和諧程度和社會(huì)大眾治安能力的普遍提高。在具體實(shí)踐中，湖州市公安局出臺(tái)了《民意研判與響應(yīng)工作實(shí)施辦法》、《民意評(píng)警實(shí)施辦法》、《深化警務(wù)公開實(shí)施辦法》等一系列操作性規(guī)范，每年讓老百姓投票來確定“惠民十大行動(dòng)”，真正使民意進(jìn)入警務(wù)決策，轉(zhuǎn)化為公安服務(wù)的具體行動(dòng)。

（四）以合作促提升，把政府（公安）、市場(chǎng)與社會(huì)的力量凝聚成普遍服務(wù)的巨大能量。公共服務(wù)并不排斥市場(chǎng)主體和非盈利組織的參與。國際上流行的PPP模式（Public-Private-Partnership，即公私合作）可以結(jié)合我國國情加以引進(jìn)、消化、吸收。公安機(jī)關(guān)是公安普遍服務(wù)的最終責(zé)任主體，但這并不排斥市場(chǎng)機(jī)制的引入和社會(huì)力量的參與。恰恰相反，要建立“更多更公平”的公安普遍服務(wù)體系，除了發(fā)揮公安機(jī)關(guān)的“掌舵者”作用外，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)更多主體參與社會(huì)治安服務(wù)，培養(yǎng)全社會(huì)的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，這樣更加有助于形成公安普遍服務(wù)的道德倫理基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，借助于市場(chǎng)力量（如保安公司）、非營利組織（各類行業(yè)協(xié)會(huì)）和廣大志愿者的參與，更加有利于公安普遍服務(wù)體系的有效實(shí)現(xiàn)和社會(huì)成員的平等享受?！盃I造警務(wù)共同體”是“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的三大目標(biāo)之一，也是公安警政思想的重大創(chuàng)新。這些年來，湖州公安機(jī)關(guān)尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，發(fā)展了數(shù)以萬計(jì)的各類志愿者，也形成了以開發(fā)區(qū)“馬長(zhǎng)林治理共同體”⑥等一大批可圈可點(diǎn)的警務(wù)共同體的范本，激發(fā)了人民群眾參與社會(huì)治安的巨大能量，促進(jìn)了社會(huì)公共精神的形成，構(gòu)筑了社會(huì)治安警民合作雙贏的新格局。

三、普遍服務(wù)理論——審視“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的新視角

從理念來講，“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略與普遍服務(wù)理論殊途同歸，其共同的價(jià)值觀就是“以人為本”，但路徑設(shè)計(jì)和文化背景不盡相同。前文已述，“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略為公安普遍服務(wù)體系的建立和運(yùn)行提供了方法論之一，反過來看，普遍服務(wù)理論為審視“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略提供了一個(gè)重要的新視角。

（一）普遍服務(wù)所要求的服務(wù)普遍性，為深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略提供了更加周延的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。普遍服務(wù)最基本的原則是 “澤被全民原則”（principle of general service）。由于地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性，目前我國公安普遍服務(wù)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。在一些發(fā)達(dá)的城市，公安民警僅從數(shù)量上講已經(jīng)突破3‰，而在許多相對(duì)落后的地區(qū)，民警的數(shù)量還不足1‰。其他如經(jīng)費(fèi)投入、科技強(qiáng)警、人才培養(yǎng)和警員福利等方面，均存在顯著的差別。這些問題主要是地區(qū)發(fā)展差距所帶來的，也有待于國家發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)來解決。筆者在這里要討論的是在特定條件下特定區(qū)域（如湖州市）的公安普遍服務(wù)問題，或者說，筆者所研究的是微觀層面的問題，特別要關(guān)注的是普遍服務(wù)所要求的服務(wù)普遍性問題。這對(duì)深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略有著重要的啟示作用。譬如普遍服務(wù)中的周延性規(guī)則（the rule of distribution）要求我們?cè)陉P(guān)注網(wǎng)上執(zhí)法公開時(shí)，要特別關(guān)注到我國仍有一半以上的人群與網(wǎng)絡(luò)無緣的客觀現(xiàn)實(shí)，下更多的力氣通過傳統(tǒng)的方法“周延”照顧到更多的群眾，警惕和防止新的“懶政”現(xiàn)象的出現(xiàn)。再如普遍服務(wù)中的補(bǔ)償機(jī)制（compensation mechanism），要求當(dāng)基層單位在承擔(dān)超額普遍服務(wù)成本時(shí)，上級(jí)有義務(wù)在某種程度上給予必須的“補(bǔ)償”，以確保區(qū)域普遍服務(wù)的均衡性。

（二）普遍服務(wù)所要求的接入平等性，為深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略提供了新的切入口。普遍接入（universal access）是實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的基本要求。電信意義上的普遍接入是：向所有人提供價(jià)格合理的電信接入，包括向用得起私人電話服務(wù)的人提供的普遍服務(wù)和向其他人在合理距離內(nèi)廣泛提供的公用電話服務(wù)。這一概念已經(jīng)延伸到移動(dòng)通信和網(wǎng)絡(luò)通信。借用這一概念，筆者所說的公安普遍接入，主要是指公安機(jī)關(guān)盡力確保每一個(gè)公民都能夠找到一種愿意接受且便捷地向警方通達(dá)情況、表達(dá)訴求的管道，而且這種管道建設(shè)的成本應(yīng)當(dāng)由警方提供。鑒于警民關(guān)系建設(shè)中存在的種種問題，在建立普遍聯(lián)系的過程中，警方首先應(yīng)該主動(dòng)放下架子、蹲下身子，深入到群眾中聽民意、解民憂、幫民困。同時(shí)，在實(shí)踐中不斷探索警民關(guān)系接入的有效方法和途徑。這些年，湖州公安機(jī)關(guān)在實(shí)施“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略的過程中，糾正以往征求意見過分依賴人大代表、政協(xié)委員、警風(fēng)警紀(jì)監(jiān)督員的傾向，探索了許多與最底層民眾聯(lián)系的渠道和辦法，實(shí)質(zhì)上就是“公正接入”的一種努力。深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略，必須進(jìn)一步深入研究各個(gè)社會(huì)階層的生存狀態(tài)和實(shí)際需要，提供更多更個(gè)性化的“接入方式”，由他們作出自主選擇。

（三）普遍服務(wù)所要求的用戶可承受性，為深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略提供了時(shí)有所為、有所不為原則和要求。普遍服務(wù)強(qiáng)調(diào)用戶的可承受性（affordability）?？沙惺苄宰畛醯暮x主要是指購買普遍服務(wù)的價(jià)格的可承受性，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)邊緣群體的價(jià)格逆差由服務(wù)的供應(yīng)商承擔(dān)，通過行業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼和設(shè)立普遍服務(wù)基金的辦法實(shí)現(xiàn)成本補(bǔ)償。公安普遍服務(wù)，理論上應(yīng)當(dāng)是完全的財(cái)政保障，它所涉及的可承受性，并不直接涉及到受眾的享用成本。筆者認(rèn)為，以財(cái)政供給為基礎(chǔ)的公共服務(wù)的用戶可承受性，應(yīng)當(dāng)更多地表現(xiàn)為納稅人所承受的公共支出部分是否合理。公安普遍服務(wù)也有一個(gè)分寸把握的問題，或者說邊際成本的問題。當(dāng)我們用A投入完成90%的目標(biāo)，發(fā)覺遺下的10%需要追加另外同樣一份A投入甚至更多的投入，而到最后的1%即使投入10個(gè)A也無法企及，那么我們就會(huì)考慮邊際成本問題。深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略，也得考慮這樣一個(gè)可承受性問題。譬如對(duì)于安全感、滿意度的預(yù)期，可以設(shè)置一個(gè)基準(zhǔn)線，在這個(gè)基準(zhǔn)線以上的都值得肯定和表揚(yáng)。再譬如，必須防止好心辦壞事，對(duì)個(gè)別社會(huì)人員的過分遷就容易導(dǎo)致警務(wù)資源的浪費(fèi)，從而形成實(shí)質(zhì)上的不公平。

（四）普遍服務(wù)所要求的邊緣獲益公正性，為深化“警務(wù)廣場(chǎng)”戰(zhàn)略提供了對(duì)邊緣人群更多的人文關(guān)懷。黨的十八大報(bào)告指出：“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。”在當(dāng)今我國社會(huì)基尼系數(shù)居高不下、貧富差距顯著，以及社會(huì)關(guān)系相對(duì)緊張的社會(huì)條件下，效率與公平之間，對(duì)于公平的呼聲日漸高漲。普遍服務(wù)不是平均主義的服務(wù)施舍。公安機(jī)關(guān)在實(shí)施普遍服務(wù)時(shí)，要特別注意擺正政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為，公共物品可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品是指完全具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)的產(chǎn)品。對(duì)于純公共物品，其投入大、非營利性的特點(diǎn)，決定了只能由政府加以生產(chǎn)和提供，如國防安全。而準(zhǔn)公共物品介于私人物品和純公共物品之間，存在一定的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性和收益排他性，如敬老院、教育、公路、河道等等。理論上講，純公共物品由政府提供，而準(zhǔn)公共物品可以由政府、社會(huì)、市場(chǎng)分擔(dān)。公安服務(wù)有純公共服務(wù)的部分（如國內(nèi)安全保衛(wèi)），需要政府完全承擔(dān)；也有準(zhǔn)公共服務(wù)的部分，必須按照政府、社會(huì)、市場(chǎng)分別承擔(dān)的原則進(jìn)行。要學(xué)會(huì)“退位”，鼓勵(lì)保安服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化，讓具有市場(chǎng)購買能力的單位和個(gè)人承擔(dān)一部分安全成本；要學(xué)會(huì)引導(dǎo)，在貫徹《內(nèi)保條例》上花更大力氣，引導(dǎo)社會(huì)單位看好自己的門、管好自己的人；要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與治安工作，形成服務(wù)主體的多元化，以彌補(bǔ)政府資源的不足。只有這樣，公安機(jī)關(guān)才可以把更多的公共資源向社會(huì)弱勢(shì)群體、邊緣群體傾斜，實(shí)現(xiàn)“更多更公平”的目標(biāo)。

注釋：

①許正中教授多年來致力于普遍服務(wù)相關(guān)問題的研究，并結(jié)合中國實(shí)際提出了一系列建設(shè)性意見。

②公共安全服務(wù)是個(gè)大概念，包括食品藥品、公共衛(wèi)生、減災(zāi)救災(zāi)等多個(gè)方面，公安機(jī)關(guān)提供的只是法律規(guī)定的其中的一部分。

③筆者2004年的研究成果《警務(wù)泛化論》指出，界定中國警務(wù)除了法律標(biāo)準(zhǔn)外，還有道德和政治標(biāo)準(zhǔn)，只要符合其中之一的都被納入警務(wù)的范疇。

④建立普遍服務(wù)新機(jī)制應(yīng)結(jié)合中國國情，參見http：// tech.sina.com.cn/it/m/2002-03-27/108712.shtml

⑤參見金伯中2012年9月在中共湖州市委黨校的報(bào)告：《轉(zhuǎn)型時(shí)代的警務(wù)變革》。

⑥見沈秋偉：《馬長(zhǎng)林“社區(qū)治理共同體”是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的新發(fā)展》，《公安學(xué)刊》2012年第5期。

［1］肖林.自然壟斷行業(yè)的進(jìn)入管制悖論——普遍服務(wù)義務(wù)、可維持性和市場(chǎng)效率［J］.東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010（2）.

［2］張高旗.準(zhǔn)公共物品分類探討［J］.延安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（6）.

［3］許正中.加快構(gòu)建社會(huì)普遍服務(wù)體系［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（3）.

［4］王俊，昌忠澤.社會(huì)普遍服務(wù)的建立——來自中國的經(jīng)驗(yàn)分析［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007（12）.

［5］李政軍.薩繆爾森公共物品的性質(zhì)及其邏輯蘊(yùn)涵［J］.南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（5）.

［6］金伯中.警務(wù)廣場(chǎng)——民意導(dǎo)向型警務(wù)新模式［M］.北京：群眾出版社，2011.

［7］金伯中.民意導(dǎo)向警務(wù)與社會(huì)管理創(chuàng)新［M］.北京：群眾出版社，2011.

（責(zé)任編輯：田禾）

D631

A

1674-3040（2013）01-0021-04

2013-01-12

沈秋偉，中共浙江省湖州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨委委員、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任，湖州市公安局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)分局局長(zhǎng)。