□黃志敏，傅明祥

（建寧縣公安局，福建建寧 350430）

綜合警務(wù)改革形勢下拓展基層民警職業(yè)發(fā)展空間的思考
——以福建省建寧縣為例

□黃志敏，傅明祥

（建寧縣公安局，福建建寧 350430）

福建省公安機關(guān)實施以“網(wǎng)格布警、綜合用警、精細管理”相結(jié)合的綜合警務(wù)改革創(chuàng)新，并在改革中進一步解決好基層民警的職級待遇難題，調(diào)動了廣大基層民警的積極性。建寧縣公安局在黨委政府的重視支持下，提升基層民警副科級職數(shù)配置比率取得了明顯突破，但在如何進一步拓展基層民警職業(yè)發(fā)展空間，讓民警安心扎根基層一線方面仍然面臨不少問題，需要進一步做好民警的思想穩(wěn)定工作，進一步落實從優(yōu)待警措施，進一步為基層民警“減負”，進一步提升警務(wù)保障能力，切實為基層民警創(chuàng)造良好的職業(yè)發(fā)展空間。

綜合警務(wù)改革；基層民警；職業(yè)發(fā)展空間；問題對策；福建省建寧縣

當前，福建省公安機關(guān)深入推進綜合警務(wù)改革創(chuàng)新，在用警綜合化、任務(wù)均衡化、指揮扁平化、勤務(wù)精細化、職數(shù)最大化等方面取得明顯進展，有力地拓展了基層民警職業(yè)發(fā)展空間，極大地調(diào)動了廣大民警扎根基層一線的積極性。對此，筆者以建寧縣為例，就縣級公安機關(guān)如何進一步拓展基層民警職業(yè)發(fā)展空間進行粗淺探析。

一、建寧縣在綜合警務(wù)改革中解決基層民警科級職數(shù)的主要做法

2012年以來，建寧縣公安局認真貫徹福建省“兩辦”18號文件和三明市“兩辦”31號文件精神，注重頂層設(shè)計、整體謀劃、溝通運作，深入推進綜合警務(wù)改革創(chuàng)新，按照“做精機關(guān)、做專警種、做強基層、做實基礎(chǔ)”的總體要求，科學調(diào)配警力布局，將全局實有144名警力按照不少于50%配置到7個派出所、不少于25%配置到偵查部門、剩余25%警力配置到縣局機關(guān)及其他部門，在派出所實行以“網(wǎng)格布警、綜合用警、一警多能、精細管理”為主要內(nèi)容的勤務(wù)運作模式，派出所履行治安、交通管理“一肩挑”的職責，同時，積極推進偵查部門專業(yè)化改革，以案件類別設(shè)置偵查專業(yè)隊，按照“2人1組、3組1隊”勤務(wù)組合，實現(xiàn)打擊破案精確化與防范管理精細化的有效結(jié)合。并且以警為本，積極落實提高基層民警科級職數(shù)配置比率，拓展基層民警的職業(yè)發(fā)展空間，提高基層民警政治待遇，做到綜合警務(wù)改革惠及于民、惠及于警，縣公安局及時把上級要求向縣委縣政府和縣委政法委匯報，縣委常委會專題研究綜合警務(wù)改革創(chuàng)新配套保障問題，縣編委和縣委組織部分別發(fā)文，批復(fù)同意增加縣公安局副科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)10名，并核定縣公安局科級非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)30名，使縣公安局科級職數(shù)核定數(shù)達90名，核定數(shù)配置率達55.90%。目前，已配備副科級以上民警61人，占總警力的42.07%。共核定派出所1個綜合室、5個警務(wù)隊，核定偵查部門6個專業(yè)刑偵中隊以及交管、治安、指揮中心、國保、經(jīng)偵、監(jiān)所8個專業(yè)中隊，對符合條件的綜合室主任、警務(wù)隊長、中隊長按副科級配備，對符合條件的綜合室副主任、警務(wù)隊副隊長、警組警長、副中隊長按股級配備?？h公安局按程序一次性提拔3名正科級和5名副科級民警，并對22名民警輪崗調(diào)整，極大地激發(fā)了基層民警的工作積極性。

二、當前拓展基層民警職業(yè)發(fā)展空間的主要問題

（一）民警政治經(jīng)濟待遇偏低，新警隊伍不夠穩(wěn)定。警察職業(yè)的特殊性決定了公安工作高風險、加班高頻率、工作強度高負荷，特別是基層民警大多為工作地和居住地分離，大部分民警處于“上有老、下有小”的特殊人生階段，均面臨著家庭、婚姻、住房、子女讀書就業(yè)等方面的壓力，且大部分民警僅靠自己微薄的工資養(yǎng)活全家，只能勉強維持家庭基本生活水平。近年來房價、物價成倍增長，而民警工資增長緩慢，收入名漲實降。同時受職級限制影響，民警發(fā)展空間受限，積極性不高，年紀稍大的民警有“船到碼頭、車到站”，不求有功但求無過的求穩(wěn)思想；年輕的因受各種因素影響，職務(wù)晉升希望渺茫，工作積極性受挫。當前在公安機關(guān)全面鋪開的民警職務(wù)序列套改提高民警待遇的惠警舉措，因與工作年限和職務(wù)級別掛鉤，真正受益的是少部分民警，并未惠及廣大基層民警。同時，招警體制在一定程度上影響了隊伍建設(shè)的穩(wěn)定性。新警考錄，是公安隊伍建設(shè)中的一件基礎(chǔ)性大事，但從近年建寧縣的情況來看，考錄工作職位設(shè)置面向全國、全省招考，留不住人，職位設(shè)置面向本地生源，招不到人。好的考生不愿回來，差的考生考不上，山區(qū)小縣越發(fā)顯得人才缺乏。近年來，建寧縣公安民警特別是新錄用的年輕民警外調(diào)現(xiàn)象日趨突出。2005年以來，建寧縣公安局共招錄民警66人，調(diào)出民警27人 （其中新警21人），還有一批民警正在努力想辦法找機會調(diào)動。民警的頻繁調(diào)動，在一定程度上影響了公安工作的開展和公安隊伍的穩(wěn)定。

（二）派出所業(yè)務(wù)工作量明顯增加，農(nóng)村難以實現(xiàn)管防工作全覆蓋。警務(wù)機制改革的主要特點是以巡邏為主的全天候、全方位統(tǒng)籌用警。整合的是職能和警力，雖然派出所的警力增加了，但隨著崗位職能擴大、各項任務(wù)遞增，工作強度增大、臨時性任務(wù)增多，警力遠不能滿足調(diào)配需要。民警長期超負荷運轉(zhuǎn)，必將影響民警的工作積極性和主動性，影響改革的深入開展。派出所增加管理交通職能后，各項公安業(yè)務(wù)工作量并沒有減少，容易導(dǎo)致民警疲于應(yīng)付。特別是近年來，公安業(yè)務(wù)部門層層給派出所下達各種硬性指標，有些工作任務(wù)量大，要求完成時間緊，難度大，加之維穩(wěn)綜治、專項行動等工作任務(wù)過重，造成派出所忙于應(yīng)付千頭萬緒的工作任務(wù)、上級開展的考評檢查，使基礎(chǔ)工作走過場，沒有落到實處。同時，農(nóng)村山區(qū)地廣面大，警力不足以實現(xiàn)管防工作的全覆蓋。目前在農(nóng)村派出所中，警力較多的派出所有民警8-10名，警力相對少的派出所（含一類警務(wù)室）僅有民警4-5名，而派出所管轄的村（社區(qū)）一般有10-20個。因此推進綜合警務(wù)改革創(chuàng)新后，農(nóng)村派出所往往出現(xiàn)“留了值班的，缺少辦案的；留了辦戶口的，缺少下村的”尷尬局面。

（三）民警素質(zhì)參差不齊，無法實現(xiàn)“一警多能”。雖然積極采取培訓(xùn)、跟班、考評等各種措施努力提高基層派出所民警的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，但受民警個人素質(zhì)、年齡差異等客觀因素影響，基層民警綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)與“綜合用警”要求普遍存在較大差距，要完全做到“一警多能”還要經(jīng)歷較長的一段時間，特別是一些老民警，要從“一?！钡健岸嗄堋钡霓D(zhuǎn)換難度較大。為了確保當前綜合警務(wù)改革工作正常運轉(zhuǎn)，有的警務(wù)隊在實際操作中實行民警包案制、分類制、替代制，不利于綜合警務(wù)改革創(chuàng)新深入推進。一是包案制。值班民警受理案件后，對所受理的案件負責一辦到底，以致辦案民警對發(fā)案地情況不熟悉，與發(fā)案地網(wǎng)格民警工作銜接不夠，執(zhí)法辦案與基層基礎(chǔ)工作脫節(jié)，影響辦案進度和執(zhí)法質(zhì)量。二是分類制。有的警務(wù)隊根據(jù)民警業(yè)務(wù)技能強弱，確定各個警組在基層基礎(chǔ)、執(zhí)法辦案、交通糾違等方面工作側(cè)重內(nèi)容不同，造成有的警組“重基礎(chǔ)輕糾違”、有的“重糾違輕基礎(chǔ)”、有的“重糾違輕辦案”等等，各項工作發(fā)展很不平衡。三是替代制。由于民警個人綜合素質(zhì)不高，民警之間業(yè)務(wù)素質(zhì)不平衡，有的不會辦案，有的不會糾違，實行替代辦案、替代糾違、替代值班等替代工作制，造成有的民警不思進取，缺乏強烈的責任感、使命感、緊迫感和危機感，甚至誤導(dǎo)民警認為“一警多能”無非是翻翻花式，裝裝門面，做做樣子。

（四）警務(wù)保障不適應(yīng)，影響民警工作積極性。在如火如荼地開展綜合警務(wù)機制改革創(chuàng)新的同時，警務(wù)保障機制存在的一些現(xiàn)實問題和困難制約著綜合警務(wù)機制改革創(chuàng)新的前進步伐。一是警力配備低，年齡結(jié)構(gòu)老化。目前，建寧縣公安局實際警力為147人（其中職工4名），但按全縣15萬人口計算，警力配備率仍僅為萬分之九點八，遠遠低于全國萬分之十二的警力配備平均水平。同時，根據(jù)全局警力年齡段統(tǒng)計，目前，建寧縣公安局45歲以上民警47人，占總警力的31.97%，民警老齡化問題較為突出。二是警務(wù)經(jīng)費極度緊張，裝備配備不足。建寧縣作為財政轉(zhuǎn)移支付縣，縣級財政相對薄弱，農(nóng)村警務(wù)工作中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和配置，若靠擠占原本緊張的公安經(jīng)費是不現(xiàn)實的。同時，警務(wù)機制改革后，派出所所需的各類單警裝備、酒精測試儀等裝備目前還沒完全到位，嚴重影響工作進展。三是隨著信息化、數(shù)字化技術(shù)程度加深，現(xiàn)行指揮體系與扁平化要求存在差距。形勢在變，任務(wù)在變，警務(wù)機制必然要隨之發(fā)生相應(yīng)改變。警務(wù)機制改革后，總體工作及取得的成效值得肯定，但在具體運作中也存在著指揮意識淡薄等問題。無論是指揮長（值班長）還是指揮崗位的接警員，在思想意識上都仍將指揮中心作為本單位的總值班室和110報警服務(wù)臺，是一個上傳下達的電話總機臺，有些民警缺乏正確的指揮意識，把自己當作群眾報警和基層處警的一個“傳話筒”。同時，縣級以上公安機關(guān)指揮系統(tǒng)大多還未配置電子地圖報警系統(tǒng)，雖然基本已配備GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)、350/450兆無線調(diào)度系統(tǒng)、道路圖像監(jiān)控系統(tǒng)、突發(fā)事件與警情預(yù)案系統(tǒng)等等，但先進的科技設(shè)備利用率低，有的接處警民警習慣于有線調(diào)度，甚至不加區(qū)分地濫用110報警服務(wù)臺的三方通話功能，直接將群眾報警轉(zhuǎn)接到處警單位，把自己置于一個“接線員”的身份，與綜合警務(wù)改革機制所提倡的扁平化指揮體系間的矛盾依然存在，不適應(yīng)實戰(zhàn)需要。

三、在綜合警務(wù)改革中拓展基層民警職業(yè)發(fā)展空間的對策思考

面對存在的問題和困難，縣級公安機關(guān)要抓住當前推進綜合警務(wù)改革的有利機遇，緊緊依靠黨委、政府，主動爭取各方面的關(guān)心與支持，充分運用各種手段進一步拓展基層民警職業(yè)發(fā)展空間，解除基層民警的后顧之憂，營造拴心留人的工作環(huán)境，不斷增強公安隊伍的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力，并形成上上下下積極參與和推動綜合警務(wù)機制改革創(chuàng)新的良好局面。

（一）進一步做好民警的思想穩(wěn)定工作。綜合警務(wù)改革創(chuàng)新涉及權(quán)力的調(diào)整和利益的分配，要把民警的思想穩(wěn)定工作放在首位，通過深入細致的思想發(fā)動工作把全警引導(dǎo)到理解、支持警務(wù)改革上來，充分調(diào)動廣大民警參與警務(wù)改革的積極性。針對一些民警中存在的各種思想問題，要積極采取措施，消除思想顧慮，教育民警樹立大局意識，做改革的促進者，確保改革過程中思想不散、隊伍不亂、工作不斷，確保改革工作順利完成。要善于發(fā)現(xiàn)、大力宣傳、及時表彰改革中涌現(xiàn)出來的先進集體和先進個人，充分發(fā)揮其示范帶動作用，營造有利于改革的良好氛圍。要向全社會和廣大群眾宣傳警務(wù)改革成果，取得廣泛的理解和支持。同時，要全力維護民警合法權(quán)利?；鶎用窬幱诟鞣N社會矛盾的風口浪尖，遭受到的侵害、投訴較多，要建立規(guī)范的投訴查處反饋制度，對惡意阻礙民警正常執(zhí)法的要抓住典型嚴懲，維護民警執(zhí)法權(quán)威，積極為民警創(chuàng)造敢于嚴格執(zhí)法、秉公辦事、放開手腳干工作的良好環(huán)境，以保護民警的工作積極性。

（二）進一步落實從優(yōu)待警措施。當前，公安民警所承擔的任務(wù)越來越繁重，承受的壓力也越來越大，許多民警長期處于加班加點狀態(tài)，超負荷工作，特別在市場條件下，這種反差尤顯突出。因此，在從嚴治警的情況下，落實從優(yōu)待警措施，激勵民警愛崗敬業(yè)尤為重要。各級公安機關(guān)要積極向黨委、政府及有關(guān)部門如實反映公安機關(guān)的實際困難，在制訂相關(guān)政策上要向公安機關(guān)傾斜，使公安機關(guān)面臨的人、財、物不足的問題得到有效解決。一是在政治上關(guān)心民警。進一步解決基層民警政治待遇問題，盡最大努力爭取有關(guān)部門支持，多增加公安非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，分步解決民警的職級待遇。二是在經(jīng)濟上關(guān)心民警。進一步解決經(jīng)濟待遇問題，加快推進公安民警職務(wù)套改工作的進程，完善警員職務(wù)套改制度，使警員套改工作真正讓大部分人受益；要落實好民警值勤崗位津貼、節(jié)假日及8小時外超時工作待遇，使民警工資待遇逐步提高，從經(jīng)濟上幫助民警。三是在生活上關(guān)心民警。要進一步凝聚警心，利用一切可利用的資源，多渠道做好工作，給民警更多的關(guān)懷和愛護，為民警多辦實事，多辦好事，解決民警的后顧之憂，讓民警能集中精力，專心工作，干出成效。四是在身心上關(guān)心民警。要進一步開展民警心理減壓活動，適時聘請心理專家進行講座，對民警心理進行疏導(dǎo)；同時，積極組織開展各類文體活動，豐富民警業(yè)余生活，減輕民警心理壓力。要加強對民警權(quán)益的保障，在對民警的自身素質(zhì)、工作作風和工作標準提出較高標準要求的同時，更應(yīng)在民警的社會地位、維權(quán)、物質(zhì)保障和工資福利上給予相應(yīng)的政策待遇。各級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要積極協(xié)調(diào)、呼吁，想方設(shè)法解決民警政治經(jīng)濟待遇偏低、多干多賠錢、民警保護性措施不健全等問題。

（三）進一步為公安基層民警“減負”。在警務(wù)機制改革中，各部門、各警種都要圍繞“松綁、減負、傾斜”的方針，堅持基層第一、基層優(yōu)先，加大對派出所的指導(dǎo)服務(wù)力度，及時研究解決當前派出所在警務(wù)機制改革中的難點、熱點問題，為基層民警職業(yè)發(fā)展提供良好條件。一是立足實際，盡可能增加派出所警力。應(yīng)科學規(guī)劃派出所的警力配置，結(jié)合轄區(qū)的實際，按照實有人口、治安交通等狀況合理劃分責任區(qū)，根據(jù)責任區(qū)治安狀況復(fù)雜程度配置警力。對新招錄的民警，要首先考慮補充一線。同時，加大機關(guān)民警下派鍛煉工作的廣度與深度，多層次、多警種、有針對性地安排機關(guān)青年民警下基層，達到鍛煉隊伍與緩解基層警力不足的雙重目的。二是轉(zhuǎn)變觀念，盡可能減少基層非警務(wù)活動干擾和民警負擔。對警力使用進行嚴格管理，建立請示與審批制度。原則上，除上級公安機關(guān)以外，其他任何政府部門不得直接指令派出所出警參與非警務(wù)執(zhí)法活動。各派出所要注意加強與當?shù)卣奥毮懿块T的溝通聯(lián)系，遇有綜合執(zhí)法以及非警務(wù)工作使用派出所警力的，必須報本局上級主管領(lǐng)導(dǎo)同意后方可出警。通過上述一系列措施，及時消除這些強制性的行政執(zhí)法活動可能帶來的負面影響。同時，要想方設(shè)法拓寬110社會聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)范圍。積極向黨委、政府建議，強化和完善司法調(diào)解工作機制，把鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道辦事處司法所和村（社區(qū)）治保會納入110聯(lián)動救助網(wǎng)絡(luò)中，暢通派出所110處警受理后對夠不上治安處罰糾紛案件的移交渠道，有條件的要成立由綜治辦、司法所、派出所等有關(guān)部門聯(lián)合組成的調(diào)解中心，盡可能減輕派出所在查處民事、治安糾紛案件中所牽制的警力，使之能集中精力抓好管理、防范工作，進而減輕民警的工作負擔。三是完善制度，盡可能理順派出所與各業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。對于各部門下達的工作任務(wù)以及各類專項整治行動，要從派出所管理與防范的職能出發(fā)，弱化打擊指標，注重基礎(chǔ)工作的開展，將這些任務(wù)最終落實到相關(guān)基礎(chǔ)信息的收集、分析與應(yīng)用方面。要結(jié)合派出所規(guī)范化建設(shè)，將各業(yè)務(wù)部門對派出所的工作要求納入到社區(qū)網(wǎng)格民警的警務(wù)規(guī)范中，使民警在工作中有章可循，使考核有據(jù)可依。對于各類專項整治行動，要將整治的任務(wù)轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)工作任務(wù)，以相關(guān)信息是否全面收集掌握作為整治任務(wù)是否完成的主要標準。同時，要建立健全派出所與有關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作聯(lián)系協(xié)調(diào)制度，除派出所及時上報有關(guān)業(yè)務(wù)工作開展情況外，各個業(yè)務(wù)部門也要及時將了解掌握的情況信息通報給派出所，便于針對性地開展工作。四是下沉警力，盡可能緩解派出所壓力。進一步合并一些職能相近、工作相仿的部門，精簡機關(guān)、充實基層警力，同時要求新警到派出所工作至少3年以上，從而解決一線警力緊張，機關(guān)與基層之間、警種與警種之間，忙閑不均、待遇不一，以及權(quán)、責、利不一等問題。

（四）進一步提升警務(wù)保障能力。警務(wù)機制改革創(chuàng)新工作，其前提和關(guān)鍵在于對警務(wù)資源的加大投入和優(yōu)化，在于強化勤務(wù)保障。一是繼續(xù)解決好編制職數(shù)增加問題。積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，在人事編制以及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)上進一步向公安機關(guān)傾斜，逐步緩解警力不足的壓力，努力為基層民警爭取政治待遇。二是加大傾斜基層一線的政策保障。積極推進落實工勤編制，進一步推動文職人員招聘工作，置換非執(zhí)法崗位警力，積極推動組建治安志愿者隊伍，協(xié)助基層民警開展工作，有效緩解基層警力緊張的問題；從政策、制度、機制上，在待遇、經(jīng)費、裝備等方面，切實向基層一線傾斜，實現(xiàn)公安工作重心下移、保障下傾、警力下沉，把有經(jīng)驗、有水平的民警穩(wěn)定在基層一線，進一步增強基層實力，激發(fā)基層活力，提高基層戰(zhàn)斗力，拓展一線民警的職業(yè)發(fā)展空間，讓民警安心扎根基層一線。三是努力提升信息化水平。重點推進集群通訊、專網(wǎng)電話等通訊網(wǎng)絡(luò)，電子警察、金融報警、GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)等數(shù)字化管控網(wǎng)絡(luò)，接處警平臺、GIS地理信息平臺等指揮網(wǎng)絡(luò) “三大網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)，全面提升公安信息化應(yīng)用水平。四是建立科學合理的考評考核體系。重點考核民警的敬業(yè)精神和工作質(zhì)量，采取“倒查”等措施，查處基層民警的失控漏管責任，對軟、懶、散的領(lǐng)導(dǎo)和民警要果斷采取措施予以調(diào)整，并定期組織評定，分出等次，張榜公布。同時，要兌現(xiàn)獎懲，獎勵要以物質(zhì)獎勵為主，加大力度，把考核結(jié)果與單位、個人的評先評優(yōu)、提拔任用、晉升晉級、崗位調(diào)整、離崗培訓(xùn)、辭退調(diào)離等制度結(jié)合起來，切實解決良莠不分、獎罰不明的問題，樹立基層民警愛崗敬業(yè)、無私奉獻、業(yè)務(wù)精通、群眾愛戴的良好工作形象。五是加大培訓(xùn)教育力度。健全完善民警培訓(xùn)機制、扁平化指揮機制、預(yù)警研判機制、督促檢查機制和工作考評機制等，特別是民警“一警多能”的輪值輪訓(xùn)、搭檔幫扶的業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制和扁平化指揮機制，在改革過程中針對存在的問題不斷完善，使綜合警務(wù)改革創(chuàng)新能在規(guī)范的軌道上健康運行，充滿活力的狀態(tài)下有序發(fā)展，不斷推動公安工作和隊伍建設(shè)發(fā)展進步，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會治安環(huán)境。

（責任編輯：王玉葉）

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B

1674-3040（2013）02-0038-04

2013-02-25

黃志敏，福建省建寧縣公安局黨委書記、局長；傅明祥，該局指揮中心教導(dǎo)員。