相煥偉

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

論大學與政府的合作關系*

相煥偉

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

合作關系是現(xiàn)代大學與政府關系的基本定位，深刻影響著現(xiàn)代大學制度的建設方向。建立現(xiàn)代大學制度要求將這種合作關系進行解析。政府作為舉辦者與大學形成契約關系，其核心內容是確保大學的辦學自主權；政府作為管理者與大學形成管理關系，在大學的科學研究、人才培養(yǎng)、社會服務領域，其管理方式和限度是不同的，分別是保障性管制、協(xié)商性管制、激勵性管制。在此基礎上，應當通過加強立法，完善大學章程制定程序，設計誘因機制等實現(xiàn)大學與政府的諸種合作關系。

合作關系；契約；管制

大學與政府關系是建設現(xiàn)代大學制度建設的重要論題，協(xié)調的政校關系也是教育法治的應有之義。在現(xiàn)代大學制度建設過程中必須妥善處理二者之間的關系。[1]1993年國務院制定的《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出，高等教育體制改革的重要內容之一是解決政府與高等學校之間的關系。2010年教育部制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》也指出，適應中國國情和時代要求，構建政府、學校、社會之間新型關系。任何事物的當下都與其歷史不可分割，當下不過是歷史的延續(xù)和發(fā)展。歷史地看，不論是西方還是我國，大學與政府之間的關系經歷了政府控制大學與大學擺脫政府控制的長期復雜過程，二者關系的發(fā)展趨勢應是一種相互分工、依賴與促進的合作狀態(tài)。目前學界對大學與政府關系研究的一個趨向性觀點認為，大學與政府應該是一種合作關系?！昂献饔^強調了大學與政府之間辯證的關系,代表一種發(fā)展趨勢和研究方向,從世界發(fā)展的趨勢來看,也是愈加走向大學與政府的合作?！盵2]合作關系是現(xiàn)代大學與政府關系的基本定位，深刻影響著現(xiàn)代大學制度的建設方向。構建現(xiàn)代大學制度，應當從政府職能與大學功能兩個向度將該種合作關系予以具體化解析。

一、契約與管理：基于政府職能的關系定位

根據現(xiàn)代教育改革的理念，政府應當簡政放權，將辦學職能充分留給大學，它僅僅是大學的舉辦者和一定事項的管理者，大學才是具體的辦學者?；谂e辦者和管理者角色的分離，政府與大學形成舉辦者與辦學者、管理者與辦學者兩種關系。

(一)舉辦者與辦學者之契約關系

文化國家下，大學本質上是政府為社會提供教育服務的平臺(在德國,稱為公共營造物)。然而，教育有其自身特有的規(guī)律，只有深諳此規(guī)律的人才能辦好教育事業(yè)，政府不可能親歷親為。政府是大學的舉辦者，而大學才是具體的辦學者?！按髮W與其舉辦者之間的關系是大學生存與發(fā)展歷史中最基本和最重要的關系?！盵3](P4)借鑒法人的相關理論，政府是大學的“股東”，大學是政府的“公司”，二者之間應該是一種平等主體之間的契約關系。在美國，不論是公立大學還是私立大學，均具有獨立的法人地位，都是作為“公司”來運作的。學者指出的在合作觀下大學與政府不再是二元權力關系，而是平等主體之間的關系[2]，實際上就是指“股東”與“公司”之間的關系?！按_立大學的法人地位,運用法人制度來處理大學與政府、社會的關系,是當前市場經濟國家行之有效的方法?！盵4]大學的法人地位不僅體現(xiàn)其與社會和學生之間的關系方面，更體現(xiàn)在大學與政府(舉辦者)之間的關系方面，并且后一方面對于大學自治具有更為重要的意義?！半m然我國的公立大學不能達到私法人那樣高的獨立性和自由度,但也應有公法人那樣的獨立性和自由度,就像我國經濟體制改革中國有企業(yè)脫離原來的所謂政府主管部門,成為獨立法人一樣,大學也應該成為獨立的法人,因為只有政府與大學兩者都是獨立法人、具有平等的地位了,才能進行協(xié)商與對話。”[4]“大學與權力機構的關系可以建立在契約的基礎之上,通過談判和中間機構來達到利益的平衡。”[2]此處的契約、談判即是界定舉辦者與辦學者關系的理論工具。從法律關系雙方的主體地位來講，契約關系更利于大學與政府合作關系的展開，相比較權力主體與權利主體，權利主體與權利主體之間更容易合作。契約關系的內容是舉辦者與辦學者雙方的權利與義務。大學章程實際上是大學與政府之間的一種契約，*關于大學章程的法律性質，可參見米俊魁：《大學章程的法律性質探討》，載《現(xiàn)代大學教育》2006年第1期；陳學敏：《關于大學章程的法律分析》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2008年第2期；馬陸亭：《大學章程地位與要素的國際比較》，載《教育研究》2009年第6期。而大學與政府是契約雙方的主體。大學與政府之間的權利義務應當是大學章程的重要內容。《高等教育法》第28條規(guī)定的大學章程應當載明“舉辦者與學校之間的權利、義務”就是指政府與大學之間的契約型權利義務。例如，《廣東外語外貿大學章程》第1條規(guī)定，制定章程的目的之一是保障舉辦者與學校的合法權益。

對于辦學者的權利，《高等教育法》第11條規(guī)定，“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理?！睋?，在與舉辦者的關系方面，大學的權利主要體現(xiàn)為自主權。根據《高等教育法》第32條至38條的規(guī)定，大學的自主權主要包括自主制定招生方案，依法自主設置和調整學科、專業(yè)，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動，自主開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務，依照國家規(guī)定自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作，自主設置內部組織機構，依法自主管理和使用舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產。同時，自主也就意味著責任，大學在享有自主權的同時也應向舉辦者負責，依法(包括章程)自主辦學，盡善良管理人的職責。例如，《高等教育法》第31條規(guī)定，高等學校應當以培養(yǎng)人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規(guī)定的標準。第38條規(guī)定，高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作它用。

舉辦者的權利主要是“收益權”，也即大學應當對國家利益和社會公共利益有所回報。政府(國家)作為財產所有權主體同大學的辦學者之間應當遵循平等、有償的民事原則，其目標是實現(xiàn)財產的積累，實現(xiàn)資產的積累、增值以及效益最大化。有學者直接指出，“如果大學認為當代世界的根本混亂與大學無關,那么大學就不能改變當代世界的智性……要改變當代世界的智性,就要不斷地提出一些大的問題,并急切地尋求它們的答案,向世界人民闡述對世界的看法。如果認為這與大學無關,甚至與大學的目標背道而馳,就是在推卸責任,因為大學必須對如何使用自己積累的知識和力量作出決定……大學唯一不能做的就是由于自己的超然地位而對沖突袖手旁觀,這注定會使大學變得毫無用處。這等于放棄對智者的領導,等于在歷史上的巨大危機關頭放棄對我們人類的責任。”[5](P143)德國《高等教育總法》第5條規(guī)定，“國家高等學校財政以其在研究與教學、以及在促進科學后備人才方面所取得的業(yè)績?yōu)閷颉Ｍ瑫r也會考慮高等學校在實現(xiàn)平等任務方面所取得的進步。”由于引入了以大學業(yè)績?yōu)閷虻呢斦芸钪贫?，只要當大學完成或更好地完成國家或社會委托的任務時，國家才有可能給大學劃撥與其業(yè)績相適應的經費。[3](P182)此種業(yè)績即大學對國家和社會的回報，也即舉辦者的“收益權”的體現(xiàn)。

舉辦者的權利源于其舉辦者職權。政府舉辦大學應當是政府的一種職責，是落實憲法上公民受教育權這一基本權利的邏輯要求?；緳嗬鳛椤爸饔^權利”是指個人得依自己的意志向國家提出要求，而國家必須按此要求作為或者不作為?；緳嗬鳛椤翱陀^法”的基本涵義是指基本權利除了是個人的權利之外，還是基本法所確立的價值秩序，這一秩序構成立法機關建構國家各種制度的原則，也構成行政權和司法權在執(zhí)行和解釋法律時的上位指導原則。[6](P226)[7]因此，受教育權的客觀法性質構成政府積極提供公共教育服務上位指導原則。作為大學的舉辦者，政府應當為大學的成立、運轉提供必要的人力、物力、財力支持。依據《教育法》第55條、《高等教育法》第60、61條的規(guī)定，國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當保證國家興辦的高等教育的經費逐年增長。高等學校的舉辦者應當保證穩(wěn)定的辦學經費來源，不得抽回其投入的辦學資金。那么，法律規(guī)定政府應當逐年提高教育經費的職責應當怎樣落實呢？落實這種職責的一個途徑是將其具體化，而具體化的方式是通過大學章程將政府的公法職責具體化為私法義務?！陡叩冉逃ā返?8條也規(guī)定高校章程應當明確辦學經費來源。沒有無救濟的權利，權利必然伴隨著救濟。因此，大學基于契約(大學章程)的權利應該獲得救濟，確切說是私法救濟。處理大學與政府基于舉辦者與辦學者所形成的契約關系時應運用私法邏輯而不是公法思維。

理順舉辦者與辦學者之關系的核心在于確保高校依法自主辦學；關鍵在于破除“舉辦者主權”的理念。大學的自主權包括法定自主權和通過章程的約定自主權兩個方面。然而，長期以來，受到計劃經濟思維的影響，我國高等教育嚴重受制于政府的牽制，其辦學自主權較弱。目前我國大學在招生自主權、專業(yè)設置權、財務自主權、教學管理權、機構設置權、人事任免權方面的自主權的落實存在嚴重不足?！啊陡叩冉逃ā纷?999年1月1日施行以來,高等學校的自主權在某些方面并沒有如法律規(guī)定的那樣得到充分的行使,政府的教育行政機構仍然在一些法律規(guī)定的由高等學校行使自主權的領域通過行政命令等方式直接干預著學校的辦學活動?！盵8]以自主招生權為例，教育部自2012年起，對各部屬高校的自主招生名額設定了5%的上限，而在德國，這一比例為20%，在美國，大學享有完全的招生自主權。*根據現(xiàn)行德國《高等教育總法》的規(guī)定，德國自主招生比例高達20%?！稄V東外語外貿大學章程》第10條甚至規(guī)定，學校的辦學活動接受舉辦者的領導和監(jiān)督。一般而言，一事物對另一事物的依賴性很大程度上取決于后者對前者的控制力，而政府對大學的支付能力決定著其控制力的大小。“政府對大學的資金資源的投入,是對大學的無形的控制,使得大學無力滿足政府的不合理要求?！盵9]“在舉辦權方面，應引入更多的辦學主體；在辦學權方面，政府應將權力交給大學，使大學成為一個享有自身學校的辦學權、獨立承擔法律責任的法人實體?！盵10]因此，在確保大學自治的實現(xiàn)路徑上，應當降低政府的控制力，積極引入社會力量參與高校的建設，給大學的自主辦學權權提供制度上的保障。應當允許企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人，通過適當形式，支持學校的建設，參與學校管理。

(二)管理者與辦學者之管理關系

如果說政府作為大學的舉辦者而享有“收益權”的話，它作為公共利益的代言人，依法享有對大學的管理權?！陡叩冉逃ā返?4條規(guī)定，國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。高等教育由國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理。與義務教育階段的通才教育不同，高等教育是使人成才成器的教育。“歷史發(fā)展表明，政府對大學管理的‘放任’或‘集權’模式都不利于高校的發(fā)展。”[10]因此，相對于義務教育階段較為嚴格的政府管理，對于高等教育，政府應進行適度的管制。長期以來，我國政府對高等教育管得太多，制約了高等教育的活力。隨著市場經濟的發(fā)展和公民社會的成長，有限政府理論已經被認為是現(xiàn)代政府建設的基本方向。根據該理論，政府的功能在于彌補市場、社會的不足與缺陷，提供市場、社會不能有效供給的公共物品和服務。在高等教育領域，政府的職能應限制在大學自身不能承擔事項方面。有限政府并不是說不需要政府。正如布魯貝克指出的：“就像戰(zhàn)爭的意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”[11](P32)教育問題是一國的大問題，牽扯到公民的受教育權及其公平實現(xiàn)，牽扯到教育資源以及合理分配，單靠大學是無法完成的。因此，政府對大學的有限介入和適度管理是必要的。當然，管理的方式和程度應該因大學定位的不同而有所差異。

在處理大學與政府的管理關系中，應當破除權力本位的理念，樹立多中心的治理，注重大學的主體性和參與性。“治理理論下的大學一方面要打破傳統(tǒng)管理思想對政府權力的依附，具有明確的主體意識；另一方面，在將自身視為權力主體時認識到權力主體的多元化，摒棄傳統(tǒng)的權力二元對立思想，在共同目標的支持下尋求與政府及其他權力機構的相互協(xié)作及發(fā)展?！盵10]理順二者關系的關鍵在于明確政府管理權的邊界。政府的管理權可以分為宏觀事項管理權、部分具體事項管理權、監(jiān)督和評估權。首先，在宏觀事項方面，根據目前我國《教育法》第15條、17條和《高等教育法》第6條、7條、13條、14條的規(guī)定，政府管理的事項包括制定教育方針和規(guī)劃，教育形式和基本教育制度，修業(yè)年限、招生對象、培養(yǎng)目標，以及教育機構的設立和變更。其次，在具體事項方面，政府對人事和經費的管理。在人事管理方面，《高等教育法》第47條規(guī)定，高等學校教師職務的具體任職條件由國務院規(guī)定。在經費管理方面，《教育法》第63條規(guī)定，各級人民政府及其教育行政部門應當加強對學校及其他教育機構教育經費的監(jiān)督管理，提高教育投資效益。再次，政府的監(jiān)督和評估。《教育法》第24條規(guī)定，國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。《高等教育法》第44條也規(guī)定，高等學校的辦學水平、教育質量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估。同法第65條規(guī)定，高等學校的財務活動應當依法接受監(jiān)督。上述規(guī)范構成政府管理的法律依據，也劃清了政府管理權的邊界。在大學與政府的管理關系中，“要求政府在權力運行中應改變傳統(tǒng)的行政指令模式，培養(yǎng)起寬容、合作、開發(fā)、協(xié)商與接納的精神，在與大學的關系中建立起完整的信息反饋渠道及權力雙向、多向運行渠道?！盵10]

二、保障、協(xié)商與激勵：基于大學功能的管制要求

(一)科學研究與保障性管制

毫無疑問，科學研究需要獨立之思想、自由之精神。大學與政府關系的根本在于確保科研自由。為了保障科研自由，美國于1915年成立了“美國大學教授聯(lián)合會”，并確立學術自由的主要原則：教授作為教師和學者有權利自由發(fā)表言論；除非不稱職或有道德缺陷，教師的職位必須得到保證；教授受處分前具有申訴的權利。日本筑波大學教授高木英明曾說：“大學必須服務于學問的純粹理念。因此，獨立與自由是大學中起主導作用的原理?！盵12]美國學者約翰·布魯貝克曾說：“大學是研究高深學問之場所，而高深學問需要超出一般的、復雜的甚至是神秘的知識，那么自然只有學者能夠深刻地理解它的復雜性。因而，在知識問題上，應該讓專家單獨解決這一領域中的問題。它應該是一個自治團體。”[11]112英國歷史學家H·帕金教授也說:“大學追求、傳播知識需要自治。當控制大學的種種力量軟弱分散時，大學之花就開得絢麗多彩；當種種控制力量強大時，它可以各種有害于教學和研究自由的方式控制，從而給大學造成損害?！盵13]因此，科學研究領域，政府任何形式的權力都不宜介入。“對于大學而言，國家參與管理高校僅僅是在必須的時候，即大學面臨失去內部自由的危機時刻，除此之外國家權力不應該對大學生產和工作施加任何政府限制?！盵2]

當然，“學術自由是有限度的,因為思想是有后果的,即對現(xiàn)實社會能產生積極或消極影響。這種后果必然與大學所承擔的社會責任相聯(lián)系,學術自由既要對社會進行客觀評價,又要對社會負責。因此,以政府為首的外界力量有必要對學術自由進行監(jiān)督和約束。”[14]絕對的學術自由無疑是一種烏托邦。事實上，科學研究和知識創(chuàng)新是一個很復雜的過程，它受到多種因素的影響，否認外界對學術自由的影響是不現(xiàn)實的。在科研自由出現(xiàn)障礙時，政府應積極采取措施排除障礙，保障科研自由。我國《高等教育法》第10條規(guī)定，國家依法保障高等學校中的科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。從本質上講，科研自由是一種由國家保障的自由，依賴于政府的保障性管制。

(二)人才培養(yǎng)與協(xié)商性管制

人才培養(yǎng)是現(xiàn)代大學的重要功能。在此一領域，政府與大學應是一種協(xié)商性管制關系，也即政府應當通過設計大學必須合作才能共贏的機制，共同確定合理的培養(yǎng)目標，并通過大學的自我約束和自我管理來實現(xiàn)人才培養(yǎng)目標的互動式管制關系。具體來說，大學在履行人才培養(yǎng)之功能時，政府的作用主要體現(xiàn)在事前定位、事中引導與事后監(jiān)督三方面。首先，政府的事前定位。人才培養(yǎng)是大學的職能之一，但每個學校具有不同的人才培養(yǎng)定位，實際上也應當具有不同的人才培養(yǎng)定位，甚至不同的人才培養(yǎng)定位決定著學校之間的差異。章程是政府與學校協(xié)商的紐帶，政府應當在章程中對擬設立大學作出科學合理的人才培養(yǎng)定位。例如，《吉林大學章程》第4條規(guī)定，學校的人才培養(yǎng)定位是培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展，具有國際視野、創(chuàng)新精神和實踐能力，富有良知和責任感的高級專門人才。又如，《武漢理工大學章程》第4條規(guī)定，學校的人才培養(yǎng)定位為培養(yǎng)德、智、體、美全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。其次，政府的事中引導。任何既定目標都會隨著實踐的變化而加以修正，大學的人才培養(yǎng)定位也不例外。但這種修正應遵循協(xié)商性原則。近年來，教育部實施的“卓越人才計劃”即是政府通過申請-審批這一協(xié)商機制對大學人才培養(yǎng)事中引導的現(xiàn)實體現(xiàn)。再次，政府的事后監(jiān)督。在人才培養(yǎng)領域，不能一味強調大學的權利而忽視其義務。大學不僅要培養(yǎng)人才，還應培養(yǎng)符合既定目標的人才?！案叩葘W校從創(chuàng)造知識的角度看，是引導變化的潮流。如果從培養(yǎng)人才的角度來看，它卻滯后于社會變化對人才的要求?！盵15]不可否認，人才對社會變化的滯后性多是因為大學人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)出了問題?！案叩葘W校常常被政治家批評為高投入低效益的機構。”[16]因此，政府對大學的“產品”的監(jiān)督和評估權力是協(xié)商性管制的重要內容。

(三)社會服務與激勵性管制

大學直接為社會服務可以追述到美國1862年林肯總統(tǒng)頒布《莫里爾法案》以及由此興起的贈地學院運動，廣為人知的“威斯康星思想”、“康奈爾計劃”都源于此。隨著與社會的聯(lián)系越來越廣泛、越來越密切，大學的社會服務職能的不斷擴展，現(xiàn)代大學已經超越象牙塔走向社會的中心。通常意義上，“我們對大學社會服務職能的理解存在著兩種不同的傾向性思維：一種是把大學的社會職能理解為大學對于社會所應承擔的職責和效能。在這樣的理解中，思維的主體是社會，大學應該具有什么樣的社會職能，這是社會對大學作用的一種思考和評判。另一種理解則主要從大學主動服務社會的層面來考析，指大學利用自己的資源優(yōu)勢以及協(xié)調相關資源的能力，直接為社會發(fā)展提供保障，同時為自身發(fā)展獲取最大化資源的功能?！盵17]大學的多維復合體決定了大學能多方面滿足社會需求，同時，在這一過程中大學也在不斷提升自身的辦學實力。大學的發(fā)展建立在社會發(fā)展的基礎上，但大學又具有獨立的發(fā)展機理，大學的社會服務工作首先必須順應大學自身發(fā)展需要，[18](譯者前言)有助于發(fā)揮大學的優(yōu)勢作用和提升大學的辦學實力；政府宏觀要求大學提供社會服務時，不能影響到大學最重要的使命——科學研究。德里克·博克認為，過于看重眼前利益，對科學來說是有害的。當科學研究不考慮實際功用，能在承受外部環(huán)境壓力下而自由發(fā)展時，往往會產生更大程度的利益和功用。事實上，重要的相關專利發(fā)明已越來越依賴于大學的基礎研究……是以大學校園內的知識探索和研究工作為基礎的。[18](P155)客觀而言，我國政府在很多時候對大學的社會服務職能要求過高，把本應該由政府或社會來完成的任務交付給大學。“顯然，高校不可能去滿足社會的所有需求，社會對高校的需求也不可能總是合理的?！盵13]因此，大學的社會服務職能應當是適度的，“大學提供的社會服務必須是學術性的，要以‘高深學問’為基礎，體現(xiàn)教育內涵，并通過大學所特有的方式與途徑來實現(xiàn)。這是大學與其他社會組織為社會服務的本質區(qū)別?！薄叭绻粚Υ髮W服務社會過程中的一些背離大學組織本質的問題進行反思與矯正，大學將不能為社會提供‘真正學術性的、科學的、適度的’服務和符合社會長期發(fā)展需要的服務，而且可以斷定，在這種狀態(tài)下大學所提供的社會服務是不可持續(xù)發(fā)展的，甚至會傷害大學自身的健康發(fā)展。”[19]因此大學的社會服務工作必須“有所為”、“有所不為”。在此一領域，政府的管制應當是一種激勵性管制，即政府應當通過“需求誘致性制度安排”，[20]設計誘因機制，誘導大學為社會提供服務。

三、立法、章程與誘因：我國大學與政府合作關系的實現(xiàn)路徑

(一)契約關系的實現(xiàn)

對于大學與政府契約關系的實現(xiàn)，關鍵在于推行大學法人化，強化大學的自治權限。由于受到計劃經濟思維的深刻影響，我國大學被長期定位為事業(yè)單位。在事業(yè)單位定位的背景下，大學被看作是政府的附屬機構，沒有主體性可言，其自治權限也比較有限。因此，建立現(xiàn)代大學制度，必須推行大學法人化，擴大大學的自治權限，這也是世界多數國家和地區(qū)的普遍做法。例如，法國1968年11月頒布的《高等教育方向指導法案》明確了大學“自治、多學科、民主參與”三原則。1984年頒布的《高等教育法》規(guī)定，“公立科學、文化和職業(yè)性機構,是國家高等教育和科學研究機構,它具有法人資格和教學與科研、行政、財政方面的自治權”。[21](P235)又如，德國1976年制定的《大學總法》規(guī)定，“大學既是公法團體,同時又是國家機構”，而1998年修訂的《大學總法》則允許大學具有其他的法律形式和地位，從制度上弱化了大學對國家的依賴，強化了大學的自治權限。再如，我國臺灣地區(qū)《大學法》采用德國的“公共營造物”來定位大學的法律地位，并在第1條第2款規(guī)定“大學在法律規(guī)定范圍內享有自治權”。[22](P294)在我國，民國時期“百花齊放、百家爭鳴”的學術場面是與其時政府頒布實施的《國立大學條例》、《大學規(guī)程》、《大學組織法》、《大學法》的保障是分不開的。

(二)管制關系的實現(xiàn)

首先，在科學研究領域，應當通過立法確立科學研究自由的保障機制。我國憲法第47條規(guī)定，中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。毫無疑問，科學研究自由是現(xiàn)代大學制度的核心內容。作為高等教育的基本法，我國《高等教育法》應當明確規(guī)定科學研究自由，并得確立大學自治制度為學術自由提供制度性保障。該法第10條規(guī)定，國家依法保障高等學校中的科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。然而同法第31條又規(guī)定，高等學校應當以培養(yǎng)人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規(guī)定的標準。毫無疑問，現(xiàn)代大學應當承擔重要的人才培養(yǎng)職能，同樣毫無疑問的是，大學應當以追求高深學問為最高價值訴求。由此，《高等教育法》第31條的規(guī)定實際上是政府對大學的“不合理”要求，有違科學研究自由之嫌。我國臺灣地區(qū)《大學法》第1條第2款規(guī)定，“大學應受學術自由之保障，并在法律規(guī)定范圍內，享有自治權”。我國《高等教育法》第35條規(guī)定，高等學校根據自身條件，自主開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務。然而，自主與自治還相去甚遠。*有人認為，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，我國難以實現(xiàn)西方意義上的、完全的大學自治，因此應當將“自治”作為應然的、終極的價值追求，而把法律規(guī)范和政策文件中明確承認的“自主”作為實然的、務實的價值追求，從而以應然和實然的二元劃分的邏輯為起點構建具有中國特色的現(xiàn)代大學制度。參見鄭毅：《在自治與自主之間——論我國大學章程的價值追求》，載《法學論壇》2012年第5期。顯然，《高等教育法》對科學研究自由的制度性保障還不充分。除此之外，憲法第47條還規(guī)定，國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。因此，高等教育法除確立“自治”制度外，還應當通過諸如鼓勵、幫助等為科學研究提供保障。

其次，在人才培養(yǎng)領域，應當建立圍繞大學章程的溝通機制。眾所周知，人才培養(yǎng)是所有大學的重要職能和任務。然而，每所大學卻有不同的人才培養(yǎng)定位，甚至人才培養(yǎng)定位是區(qū)分大學的重要標志，而大學的人才培養(yǎng)定位是由大學章程確定的，因此，對于人才培養(yǎng)的協(xié)商性管制可以通過設計大學章程的制定程序來實現(xiàn)。我國《高等教育法》第28條和《高等學校章程制定暫行辦法》第7條的規(guī)定，高等學校的章程應當明確學校的辦學宗旨、發(fā)展定位和培養(yǎng)目標。又根據《高等學校章程制定暫行辦法》第17、18條、19條的規(guī)定，高等學校起草章程應當深入研究、分析學校的特色和需求，涉及到關系學校發(fā)展定位、培養(yǎng)目標等重大問題，應當廣泛征求意見、充分論證，并得與舉辦者、教育行政管理部門進行充分溝通、協(xié)商。如果因為客觀情勢變化的原因，需要調整大學的人才培養(yǎng)定位時，也應當圍繞大學章程的修訂建立大學與政府的溝通機制，其目的就在于通過大學與政府之間的溝通、協(xié)商，合理確定、修正人才培養(yǎng)定位，實現(xiàn)人才培養(yǎng)領域的協(xié)商性管制。

最后，在社會服務領域，應當通過立法設計經費、獎勵等誘因機制。長期以來，由于計劃經濟思維的影響，我國政府將很多社會服務職能指派給大學，甚至導致大學承擔著不能承受之重。2003年1月22日，英國政府頒布的《高等教育白皮書——高等教育的未來》加強大學與企業(yè)合作方面提出了多項政策導向性意見：政府鼓勵大學加強與地方、地區(qū)和全國性的企業(yè)合作并簽訂研究合同，使之成為第三條高等教育經費來源渠道，同時政府幫助高等教育技能委員會在企業(yè)與大學的院系之間建立合作伙伴關系。我國《高等教育法》第12條規(guī)定，國家鼓勵高等學校與企業(yè)事業(yè)組織之間開展協(xié)作，實行優(yōu)勢互補，提高教育資源的使用效益。這里的鼓勵措施應當主要指提供經費、獎勵以及政策、稅收優(yōu)惠等激勵性措施。為此，應當改變過去將社會服務強行分派給大學的行為，這是因為，“即使最強有力的政府也不能強行推行它的政策，為了有效地控制，政府必須誘導大多數被統(tǒng)治者服從它的政策。要做到這一點就要建立和實行一些規(guī)則，使得大多數的被統(tǒng)治者在大部分時間里，只要服從這些規(guī)則就會得到好處?！盵23](P108)

(說明：本文系山東大學研究生自主創(chuàng)新基金項目“社會組織參與行政任務法律問題研究”的階段性成果。)

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OntheCooperativeRelationshipbetweenUniversityandGovernment

Xiang Huanwei

(Law School, Shandong University, Ji'nan 250100, China)

Cooperation is the basic characteristic of the relationship between university and government, which has a deep impact on the construction of modern university system. In the process of building modern university system, the relationship has to be analyzed. The relationship can be understood as contractual, when the government plays the role of a sponsor to guarantee the university's decision-making power. The relationship can be also understood as administrative, when the government acts as a guarantor, coordinator and incentivizer in scientific research, talent training and social service. On this basis, we should enhance legislation, perfect university regulations and design incentive mechanism to realize the cooperation between university and government.

cooperative relationship; contract; regulation

2012-07-27

相煥偉(1983- )，男，山東蒼山人，山東大學法學院博士研究生，主要從事憲法學與行政法學研究。

D912.1

A

1672-335X(2013)04-0082-06

責任編輯：周延云