●蔣萬強

亡羊補牢，是一個大家都很熟悉的成語。在課題“財政大監(jiān)督的構(gòu)建”方面，筆者以“亡羊補牢”為例，在財政范疇中，“羊”是財政資金，“牢”即“羊圈”，是財政管理所涉及的各個方面，以此分析現(xiàn)有財政監(jiān)督體系，直觀地探討這一問題。

一、羊圈破損的原因

分析“羊圈”破損，在時間上可分為保質(zhì)期以內(nèi)和保質(zhì)期過后兩個階段。

（一）保質(zhì)期以內(nèi)的破損，最主要的原因是質(zhì)量問題

質(zhì)量不高的原因，一是供給的資金不足，所以只能使用質(zhì)次價廉的原材料來建造“羊圈”，影響了“羊圈”的質(zhì)量和使用壽命；二是雖然資金有保證，但建造者采購了質(zhì)次價高的材料，客觀上造成“羊圈”的質(zhì)量問題；三是供給的資金被建造者挪用或者侵吞，購買材料的資金不足，只能以次充好，質(zhì)量問題不可避免；四是建造者的技術(shù)問題，雖然有好的材料卻沒有建造出符合要求的 “羊圈”； 五是由于設(shè)計錯誤造成“羊圈”的質(zhì)量缺陷。

（二）保質(zhì)期過后的破損，必須提前預(yù)防

造成這一問題的主要原因，一是無人對羊圈的牢固情況進(jìn)行檢查，已經(jīng)出現(xiàn)的破損沒有人發(fā)現(xiàn)；二是有人進(jìn)行了檢查，但檢查馬虎，或者水平不夠，尚未發(fā)現(xiàn)存在的隱形問題；三是檢查發(fā)現(xiàn)了問題，但沒有及時通知其他人員進(jìn)行維修，或者通知后沒有人進(jìn)行及時的維修。

當(dāng)然，無論在什么時間地點，都有可能存在不可預(yù)見和不可控制的原因，如地震、洪水等天災(zāi)或者是人為破壞，都有可能造成羊圈的非正常破損。

二、補羊圈，晚抑或未晚

大部分情況下，人們引用“亡羊補牢”這句成語時，都是為了表達(dá)為時已晚的意思。然而古人的原意是“見兔而顧犬，未為晚也；亡羊而補牢，未為遲也”。

成語典故中的補牢，其前提是亡羊；針對補牢的晚抑或未晚，仁者見仁智者見智。有悲觀的，也有樂觀的，因此就有了“為時已晚”和“猶未為晚”二種感嘆。說"為時已晚"，意思是把羊圈補上也不可能把已經(jīng)丟失的羊圈住。說“猶未為晚”，意思是羊圈中還有很多羊，把羊圈補上，可以防止更多的羊走失。很難說誰對誰錯。“為時已晚”不能消極的理解為補“牢”已經(jīng)無濟(jì)于事，更多的應(yīng)是對“亡羊”這一結(jié)果的惋惜。同時，“猶未為晚”固然能防止更多的羊走失，但這絕對不能成為掩蓋“亡羊”這一事實的托詞，更不能成為其借以總結(jié)成績的理由。

三、筑牢“羊圈”，防止“亡羊”

亡羊補牢無論如何都不是一件值得慶幸的事情。如何筑牢“羊圈”，防止“亡羊”事件的發(fā)生，才是我們的根本出發(fā)點。

（一）愿望總是美好的

在現(xiàn)代社會環(huán)境中，“羊圈”建造的規(guī)模、各項要求與古代扎籬笆的概念完全不同。不是一個人能完成的事，而是需要有一群人來共同進(jìn)行；也就有了分工的概念，有設(shè)計、預(yù)決算編制、施工、執(zhí)行等。

在構(gòu)筑財政管理這個“羊圈”的時候，要有憂患意識，要事先周密地考慮到各種會發(fā)生的可能性，特別是要預(yù)見可能存在的漏洞，不能心存僥幸，認(rèn)為一切都很美好。

如果一切以美好的假設(shè)為前提：假設(shè)每位資金使用者都有很高的思想覺悟和崇高的精神境界，假設(shè)每位領(lǐng)導(dǎo)都有正確的決策水平和很高的業(yè)務(wù)能力，假設(shè)監(jiān)督管理中各方面的信息充分對稱，假設(shè)各級政府有完善的制度，假設(shè)每位工作人員都有充分落實政策制度的執(zhí)行力，那么，根本就不會發(fā)生亡羊事件。由此可見，一個過于樂觀的假設(shè)在殘酷的現(xiàn)實面前根本行不通?，F(xiàn)實和假設(shè)終究存在很大差距。亡羊事件在所難免，所以任何時刻都不能放松思想警惕。

（二）誰都難辭其咎

那么，這到底是誰的責(zé)任呢？ 以建造“羊圈”所需的資金能得到充分保證并且能按時收到所需資金為前提，在傳統(tǒng)的概念中，出現(xiàn)“羊圈”破損和羊丟失事件，肯定是監(jiān)督部門疏于監(jiān)督的原因。監(jiān)督部門固然難辭其咎，但是“羊圈”的破損原因有許多種。對于有些問題而言，如果相關(guān)的職能部門能在平時的工作中，認(rèn)真地履行自身所具有的那一部分監(jiān)督職能，問題也許早就在源頭處得到了解決，用不著監(jiān)督部門出手了。所以，從這個角度去認(rèn)識，其他部門也就必須擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）自私的人與無私的制度

人都是自私的，并且具有天然的逐利本性。為了解決這一問題，保證“羊圈”的質(zhì)量，現(xiàn)代制度要求施工單位引入質(zhì)檢員機制，還要求有工程監(jiān)理和質(zhì)量監(jiān)督部門，目的就是希望通過制度的建立，來約束人的自私行為。這里的施工單位、監(jiān)理單位、質(zhì)監(jiān)部門是相互獨立的，各自的立場不同。

如果把施工方理解為管理的話，那其配備質(zhì)檢員，就是為了防止出現(xiàn)一味只顧施工進(jìn)度，而置質(zhì)量于不顧的情況，是自我質(zhì)量控制和預(yù)防的一種監(jiān)督行為；而監(jiān)理和質(zhì)監(jiān)通過工程監(jiān)控和完工監(jiān)督，不僅能約束施工方自覺把好質(zhì)量關(guān)，還可以做到及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，防止事后返工而造成更大損失。并且能夠從查找問題的原因中，吸取教訓(xùn)，為下一個“羊圈”的建造提供經(jīng)驗，降低問題出現(xiàn)的幾率，所以從這一角度理解，那么監(jiān)督也就是管理。

施工、監(jiān)理、質(zhì)監(jiān)構(gòu)成了“羊圈”建造及質(zhì)量保證的三個重要環(huán)節(jié)，缺一不可，三者之間形成一種相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系。

四、關(guān)于財政大監(jiān)督的思考

現(xiàn)實生活中有許多大監(jiān)督的體系。比如，大到一個地區(qū)，在黨委政府建立了專門的紀(jì)檢監(jiān)察部門，各部門還要建立相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)設(shè)機構(gòu)。而財政大監(jiān)督的概念又不同于一般意義上的大監(jiān)督，其不僅包括財政與單位同時加強財政資金監(jiān)管這一基本要求，而且還包含財政內(nèi)部的相互監(jiān)督問題。

（一）職能要明晰

預(yù)算編制的基本職能就是分配財政資金，保證分配的過程透明、合理、公正；預(yù)算執(zhí)行的基本職能是撥付財政資金，保證撥付的內(nèi)容真實、及時、有效；預(yù)算監(jiān)督的基本職能是監(jiān)督財政資金使用，保證監(jiān)督過程能發(fā)現(xiàn)問題和及時糾正問題。只有明確各個環(huán)節(jié)的職能，才能防止職能的混淆。

按照加強預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和確立財政龍頭地位的需要，預(yù)算編制和執(zhí)行部門，不可能將可用的財政資金一分或一撥了事，還要解決預(yù)算合理性問題，需要精編、細(xì)編預(yù)算，需要確立項目的績效目標(biāo)。因此就有了預(yù)算監(jiān)督行為，如在預(yù)算實施過程中要不斷了解實際支出的內(nèi)容是否真實；是否有重復(fù)申報的內(nèi)容；或者申報的內(nèi)容在現(xiàn)實條件下，是否有實施的必要；實際內(nèi)容是否能如預(yù)期的那樣起到作用；是否存在弄虛作假的情況等等。然后根據(jù)這些情況的綜合，確定是否需要主動地進(jìn)行預(yù)算調(diào)整； 預(yù)算執(zhí)行則是在資金撥付過程中，了解申報內(nèi)容的進(jìn)度與實際支出的進(jìn)度相符性，從而為改進(jìn)預(yù)算管理服務(wù)； 這些很大程度上是一種自覺行為，是為預(yù)算編制自身服務(wù)的。預(yù)算監(jiān)督不僅僅局限于各項支出是否按制度規(guī)定，要在糾正違紀(jì)行為的同時，結(jié)合績效目標(biāo)細(xì)化和績效運行跟蹤監(jiān)控、績效評價等措施，評判預(yù)算的合理性問題，為提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性服務(wù)。這是監(jiān)督對管理的制約作用，但監(jiān)督的質(zhì)量如何，能否為管理環(huán)節(jié)所采用，其實就是管理對監(jiān)督的制約。

管理即是監(jiān)督，并不是直接替代監(jiān)督；監(jiān)督即是管理，也不是以監(jiān)督之名越俎代庖；否則就會出現(xiàn)職責(zé)不清，或為權(quán)力大包大攬，或為責(zé)任相互推諉；食品安全管理上的“九龍治水”就是對此的最生動寫照。九個部門（衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理、商務(wù)、質(zhì)檢、公安、工信、食品安全委員會）管不好老百姓桌上的“盤中餐”，最大的問題就是人為地將監(jiān)督職能按食品的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行分割，混淆了管理與監(jiān)督的關(guān)系，不僅造成監(jiān)督力量的分散，而且造成各流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)之間的扯皮，特別是一些邊緣地帶，更成為監(jiān)督的盲區(qū)和死角。

2011年4月，發(fā)生了震驚全國的新聞事件：“遼寧沈陽查獲40 噸毒豆芽，各監(jiān)管部門均稱不歸我管”。令人震驚的不僅是黑加工點老板的利欲熏心，更是各部門面對事件時候的表態(tài)。工商部門表示：在現(xiàn)實生活中，存在未取得食品生產(chǎn)許可證同時無照經(jīng)營的行為，這種行為不能一概以“無照經(jīng)營”處罰，否則就掩蓋了無食品生產(chǎn)許可證的事實。同時，對食品生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)該由質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)，而不應(yīng)該由工商部門負(fù)責(zé)。質(zhì)監(jiān)部門表示：如果將豆芽菜作為產(chǎn)品質(zhì)量法調(diào)整的產(chǎn)品，將會導(dǎo)致立法和執(zhí)法的混亂，所以豆芽菜應(yīng)認(rèn)定為初級農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)主管部門監(jiān)管合適。如果由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管，那是不合適的。農(nóng)委部門表示：按照《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定，在農(nóng)業(yè)活動中獲得的動物、植物、微生物初級產(chǎn)品是初級農(nóng)產(chǎn)品，由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。而豆芽菜不是初級農(nóng)產(chǎn)品，是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。這就是職能混淆的最好例證。

因此財政大監(jiān)督的構(gòu)建，必須吸取這方面的教訓(xùn)，正確定位管理與監(jiān)督之間的關(guān)系，防止運動員與裁判員界線不清的情況。管理部門所從事的監(jiān)督行為，更多的是一種預(yù)警和自我完善；相關(guān)的處理和處罰職能應(yīng)統(tǒng)一歸口一個部門。

（二）財政大監(jiān)督要在“三位一體”框架中構(gòu)建

首先，正如亡羊補牢，財政部門各個環(huán)節(jié)要統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識構(gòu)建財政大監(jiān)督的實質(zhì)，自覺把監(jiān)督當(dāng)做自身工作的一部分，貫穿于財政管理工作的全過程，人人都有責(zé)任為財政資金的績效當(dāng)好監(jiān)督員。

其次，無論哪個環(huán)節(jié)、哪個科室，都代表財政行使職能，目標(biāo)只有一個，就是合理分配、使用資金，并發(fā)揮好資金的績效。因此在履行各自職責(zé)時，都必須自覺維護(hù)好財政部門的整體形象，擔(dān)負(fù)起補臺的職責(zé)和業(yè)務(wù)； 對外的財政監(jiān)督計劃要統(tǒng)一，防止重復(fù)檢查；財政監(jiān)督的結(jié)果要相互通報，財政監(jiān)督專職機構(gòu)要掌握全部的監(jiān)督檢查信息。要整合力量，如財政監(jiān)督、績效評價、會計監(jiān)督、預(yù)決算審核等以加強財政資金監(jiān)管為主導(dǎo)的各方面力量，要進(jìn)行有效整合，形成合力，發(fā)揮資源效率的最大化。

構(gòu)建財政大監(jiān)督體系，相當(dāng)于收入一個籠子、支出一個口子，還需要監(jiān)督的一根繩子。這里的一個繩子，是執(zhí)行法律這一根準(zhǔn)繩，做到依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)一致。象征著財政內(nèi)部要擰成一股繩，形成監(jiān)督合力；更象征著財政資金撥付后，不能離開財政管理的視線，監(jiān)督是拴住羊的繩子。

最后，財政大監(jiān)督要按照財政三位一體的要求，形成相互制約的機制。這是一種與預(yù)算監(jiān)督地位相適應(yīng)、與部門預(yù)算編制、國庫集中支付龍頭地位相對應(yīng)的以預(yù)決算監(jiān)督為龍頭的預(yù)算監(jiān)督機制。這是再監(jiān)督的行為，但這種再監(jiān)督具有強制約束力。正如組織部是管理人事考察、任免的機關(guān)，政府各部門是人事執(zhí)行機關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察部門是人事監(jiān)督機關(guān)，人事任免前需經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門審查，任免后紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題并查處后，組織部必須按規(guī)定進(jìn)行人事調(diào)整?！?/p>