◎ 金成波 江澎濤

信息與規(guī)制事務辦公室（Of fice of Information and Regulatory Af fairs，以下簡稱OIRA）是美國預算管理局（OMB）下屬的法定辦公室之一，對于聯邦大多數機構的行政立法，OIRA都起著重要的作用，甚至是決定性作用。OIRA的多項職責中，行政立法審查是核心職責，每年有600到700個重要的提議（proposed）或者最終的（final）行政立法草案在提交聯邦公報（Federal Register）發(fā)布之前要提交OIRA審查，可見，OIRA是美國行政立法的“看門人”。

OIRA的立法審查職責

OIRA對美國行政立法的作用主要體現在其審查職責上。根據美國的行政立法程序，聯邦政府部門如果要制定一部規(guī)范，在內部形成草案之后，必須在提議和最終兩個階段報送OIRA進行審查，OIRA處理之后才可采取下一步行動。OIRA在審查行政立法過程中要審查的事項主要是由12866和13563兩個總統(tǒng)行政命令加以規(guī)定的。12866號總統(tǒng)行政命令名為“規(guī)制的計劃與審查”，其第一部分詳細規(guī)定了行政立法制定應該遵循的原則，具體分為12項，包括立法機關應該識別擬解決的問題，評估其重要性；檢查其他機關是否就此制定了規(guī)范；檢查評估包括經濟刺激在內的其他方法能否更好地解決該問題；各部門在設定規(guī)制優(yōu)先權的時候要考慮的風險程度及本質；進行成本有效性分析；進行成本收益分析；選取最可獲得的、科學的、技術的、經濟的等方法；識別以及評估可供選擇的其他的規(guī)制方法，詳述績效目標（Performance objective）；如果規(guī)制可能對各州、地方以及部落產生影響，那么可能的情況下尋求它們政府的意見；避免規(guī)制之間出現不一致、不協(xié)調、效果重疊；規(guī)制應該力圖最小化對社會的負擔；規(guī)制應該簡單易懂、避免不確定性。13563號總統(tǒng)行政命令對12866號總統(tǒng)行政命令進行了補充，例如關于整合和創(chuàng)新的規(guī)定、靈活規(guī)制工具的應用等。兩個總統(tǒng)行政命令大略厘定了OIRA的行政立法審查職責。

OIRA的審查程序

OIRA對于行政立法的審查分成正式與非正式雙重程序，二者同時進行、互為補充，共同履行審查職責。

（一）正式審查程序

OIRA分別在提議以及最后兩個階段審查各部委制定的規(guī)章草案。不論在哪個階段，開始的時候各立法機關都要將擬立的法案以及附隨文件（包括擬立法案的支持性文件以及傳送表格）交由OIRA，OIRA的文件管理員（docket librarian）在收到所有文件之后向報送機關出具收據，之后將材料轉交具體辦事官員（desk of ficer）。之后，規(guī)章進入正式審查階段，即從實質上審查規(guī)章是否符合歷屆有效的總統(tǒng)行政命令、是否與現任總統(tǒng)的政策及優(yōu)先權相一致。

進入正式的審查階段主要進行以下幾項分析：第一，規(guī)制影響性分析。該分析旨在對行政立法的實際影響及可能影響提供系統(tǒng)的、詳細的分析，進而判斷該規(guī)章是否能夠實現既定的目標。規(guī)制影響性分析只對“經濟上重要”的立法進行分析，根據12866號總統(tǒng)行政命令的規(guī)定，該類立法主要是指“具有年經濟影響（成本、收益以及轉移支付）大于或者等于1億美元或者對經濟、經濟部門、生產力、競爭、就業(yè)、環(huán)境、公共健康及安全或者對州、地方或者部落政府或者社區(qū)產生重要不利影響”的立法。規(guī)制影響性分析又分為成本收益分析以及成本有效性分析：前者通過系統(tǒng)的程序計算出擬制定法律以及其他可供選擇方法的成本和收益，之后看擬制定的法律收益是否證明付出的成本是合理的；后者多用于評估那些影響（impact）不適宜進行貨幣化的領域，比較兩個或者更多擬采取的行政立法以及其他可供選擇方法的相關成本或者結果，在達到同樣目的的情況下選取成本最小的方法。在《國會審查法》的要求下，OIRA還通過規(guī)制影響性分析來決定一些規(guī)章是否是“重要（major）”的問題。第二，風險性分析，是指OIRA會審核行政立法部門是否進行了風險評估——看規(guī)章對于一般風險、尤其是環(huán)境風險是否進行了全面的預測評估。第三，特定的影響分析，主要是指對一些特殊部門的影響：首先要分析對州、地方以及印第安人部落政府的影響，因為OIRA審核的主要是聯邦政府立法，所以必須考慮總統(tǒng)行政命令要求的該項影響；其次要分析對于其他聯邦部門的影響，如果必要的話，這項評估一般召集被影響的部門、各部門協(xié)同機構的專家來共同審議評估；再次要分析對于能源供給、生產以及消費的影響，在13211號總統(tǒng)行政命令的要求下，規(guī)章制定機構要向OIRA提供“能源影響報告”；最后要分析對于小企業(yè)的影響，這也是法律的強制規(guī)定。第四，同行評議，這一制度只適用于OIRA審核具有重要經濟影響以及“重要”的行政立法。OMB曾出臺指導意見建議各聯邦部門在進行規(guī)制影響分析的時候要提供充足的材料給部門之外獨立的、有資格的專家進行同行評議。

通過分析審查之后的規(guī)章進入歸檔處理階段，處理大致分為四種方式，改變歸檔、未改變歸檔、撤回以及退回。改變歸檔意味著在OIRA審查的過程中立法經過了改變，這種改變可能是字面上的、實質內容上的、也可能是在審查過程中立法機關重新提交了新的草案。未改變歸檔則是指審查過程中沒有進行任何改變。這兩種處理方式共同的結果是都通過了分析審查，即在經過OIRA的電話通知后，立法機關便可公布法案（之前可能有OMB推薦的公共評議階段）。而撤回以及退回則意味著沒有通過OIRA的審查，前者是在分析審查的過程中立法機關主動撤回草案，后者是經過了分析之后OIRA認為擬立立法不符合法定的分析要求將之退回原機關。

（二）非正式審查程序

在2001年OMB向國會提交的報告中指出，OIRA原初的正式審查程序只是“設計為制定拙劣的規(guī)章提供最后的審查渠道”，這意味著，OIRA在正式審查程序之外的非正式審查程序可能更為重要。一般來講，所謂的非正式審查程序就是指行政立法機關在正式將提議的或者最后的草案提交審查之前可以和OIRA就擬制定草案的相關問題進行協(xié)商、交流、修改，以便能在正式審查程序中通過。對于非正式審查程序的存在大略有兩方面的原因：從行政立法機構來講，存在著“強烈的機構動力”，它們并不情愿去解決OIRA在正式審查階段可能提出的問題，所以OIRA也意識到“提前審查作用至規(guī)章制定機構的想法還沒根深蒂固之時是有必要的”。另外，為了制定的規(guī)章能夠在正式審查中通過，制定機關也希望在之前有機會與OIRA有交流，爭取在其做出最終意見之前就可能存在的問題做出靈活更改；從OIRA來講，按照其現有編制，不可能詳細審核每年幾百個規(guī)章，而且審核期限有90天的限制，尤其是有些規(guī)章特別繁瑣甚至需要與OMB以外機構的人共同討論、有些規(guī)章還有法律規(guī)定的最后期限，所以相對寬松的非正式審查是必要的。

非正式審查程序的存在可以追溯到1981年OIRA審查職能的建立之時，到了1993年12866號總統(tǒng)行政命令頒布適用之時已相當普遍，近年來其適用還在呈增長之勢。非正式程序具有時間寬松、可協(xié)商的特點，其審查作用甚至大于正式程序。例如2001年10月30日，環(huán)保署向OIRA提交了一份關于2004年以后對于不遵守一些氣體排放限制的罰款的規(guī)定，對于罰款數額環(huán)保署確定了3%的折現率，并且在之后的六個星期中，環(huán)保署又提交了至少三個版本的規(guī)章草案進行非正式審查。OIRA審查之后認為確定7%的折現率更為合適，于是到了當年12月10日環(huán)保署提交正式審查程序時便改成了7%的折現率，OIRA也在10天之后便審查完畢予以通過。通過非正式審查的規(guī)章，在正式審查中甚至有1天便予以通過的案例，可見在整個審查程序中非正式審查的重要性。

OIRA的正式審查程序與非正式審查程序的推進、二者之間的協(xié)調關系、從行政立法的建議階段審查到最終階段的審查轉換關系如下圖所示：

OIRA的審查結果

經過OIRA審查的行政立法規(guī)范有以下四個處理結果：改變歸檔、未改變歸檔、撤回以及退回，每種方式的具體含義上文已經提到。近些年，OIRA進行立法審查的具體情況如下表所示。從表中可以看出，從2000年開始，OIRA審查的規(guī)范總數基本維持在500-800個之間，而在1994年之前，OIRA的審查總數一直是2000-3000個之間，1994年的銳減是因為當年克林頓頒布了12866號總統(tǒng)行政命令取代了12291號總統(tǒng)行政命令，用“重要”行政立法的審查取代以前“常規(guī)的、通常的”審查，因此審查的數量出現銳減。對于審查總體處理情況，審查后歸檔的方式應用的最多，大致維持在60%-70%之間，而且其應用比例多年來有漸長之勢；相對應的，審查后沒有改變歸檔的方式維持在20%-30%之間，略呈下降趨勢，與審查后歸檔出現負相關；撤回方式的應用一直維持在10%以內，變化不大；退回的方式應用非常之少。值得注意的是2001年，高達到22%的規(guī)章被撤回，如此高的撤回率是因為當年小布什總統(tǒng)的顧問Andrew H.Card發(fā)布了一個備忘，其中有提出推遲或者延期提交審查的要求?？傮w來講，OIRA對行政規(guī)范的審查力度很大，而且有日漸嚴格的趨勢。

OIRA的審查效果及對我國的啟示

對于OIRA的審查實效，曾有多項研究予以關注，雖然有的認為其審查存在無法根本改變行政規(guī)范本身成本有效性等問題，但是大多的研究表明，OIRA的審查效果顯著。例如美國審計署（GAO）于2003年做了一項相關評估，選取了2001年7月1日到2002年6月30日OIRA完成的對642個提議的以及最終的行政立法草案，對這些草案進行了重新分析，結果表明，OIRA的審查非常重要，效果明顯，尤其是對美國環(huán)保總署（EPA）提交的立法草案更是如此?；乜次覈姓⒎ㄒ?guī)范的備案審查等做得還不夠，OIRA在其設置及運轉等方面有許多我們可借鑒之處：

第一，行政立法需要專門機關予以監(jiān)督。隨著現代法制的發(fā)展，權力制約理論、行政自制理論、法制統(tǒng)一理論都要求行政立法活動需要監(jiān)督審查，而且要由專門機關來進行。OIRA作為專門的行政立法審查機關，一方面置于政府內部，在總統(tǒng)負責的統(tǒng)一行政系統(tǒng)中便于協(xié)調各部門的關系，審查效力也更容易落實；另一方面直接隸屬于總統(tǒng)辦公室，超脫審查作為審查對象的各部委，能夠保持相對獨立，保證公平性。在我國雖然有國務院法制辦公室下屬的政府法制協(xié)調司（法規(guī)編纂司）下設的備案審查處來對行政立法進行備案審查，但是才處于起步階段，與OIRA相比，備案審查處的級別設置過低、人員配置不夠，很難保證審查的權威性、有效性及公正性。

OIRA行政規(guī)范審查情況表（2000年—2011年）

第二，我國行政立法監(jiān)督審查的內容和程序都有待進一步完善。在我國，《立法法》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)規(guī)定的審查事項包括“是否超越權限、下位法是否違反上位法的規(guī)定、規(guī)章的規(guī)定是否適當、是否違反法定程序”等，這些規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不足。而OIRA的審查嚴格遵循著規(guī)制影響性分析——風險分析——特定影響分析——同行評議的順序，同時每一項中都規(guī)定了明確、具體的事項，操作性非常強。所以，對于OIRA的審查內容、審查程序方面，我們都有借鑒之處。

作為專門的行政立法審查機關，OIRA很好地履行著“看門人”的角色，對聯邦部門制定規(guī)范的審查深刻、全面而富有效力，其效力的保證則源于清晰的職責定位、科學的審查內容以及完善的程序設置。我國的行政立法備案審查制度還不夠完善，有必要認真研究、借鑒OIRA的成熟做法，學為己用。