江玲玲

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233040)

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述與問(wèn)題的提出

關(guān)于政府績(jī)效管理研究，自20世紀(jì)80年代以來(lái)，一直是行政管理和公共管理領(lǐng)域的一個(gè)重要研究課題，它關(guān)系到制度體系的建立、民生問(wèn)題、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等許多重要方面，而如何建立一套科學(xué)、行之有效的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，則又是問(wèn)題研究的關(guān)鍵。

在國(guó)外，較早考察政府績(jī)效的模型是“雙維”模型(Rogers，1990)，兩個(gè)維度分別是:外部和內(nèi)部、員工和制度。在“雙維”基礎(chǔ)上，該模型關(guān)注于政府績(jī)效評(píng)價(jià)的四個(gè)方面:參與和發(fā)展(員工與內(nèi)部)、產(chǎn)出與目標(biāo)(制度與外部)、操控能力和穩(wěn)定(制度與內(nèi)部)、適應(yīng)和響應(yīng)情況(員工與外部)[1]。隨后，Barnow等(1993)提出了“三維”模型，即整體成果、凈產(chǎn)出和投入—過(guò)程變量這三個(gè)維度[2]。Disney等(1996)進(jìn)一步提出了“六維”模型，包括效益、財(cái)務(wù)能力、質(zhì)量、靈活性、資源利用和創(chuàng)新能力[3]。

隨后，政府績(jī)效的考察因素進(jìn)一步得到了拓展，Boyne等(2000)認(rèn)為，公共組織績(jī)效應(yīng)該包括響應(yīng)力、效率和公平這三個(gè)方面的因素，Pollitt(2003)對(duì)此表示贊同，同時(shí)他又進(jìn)一步進(jìn)行了拓展，提出了績(jī)效評(píng)價(jià)中的節(jié)約、過(guò)程調(diào)整、效率、效益和整體能力—靈活性—反應(yīng)力等因素[4]。Phillips等 (2004)在前人評(píng)價(jià)政府績(jī)效模型的基礎(chǔ)上，增加了“影響力”這一因素，即產(chǎn)出對(duì)整體的社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境等方面的影響[5]。Shapiro等(2008)認(rèn)為，政府績(jī)效應(yīng)包括兩個(gè)方面——內(nèi)部和外部，內(nèi)部指標(biāo)主要是指產(chǎn)出(易于測(cè)度和評(píng)價(jià))，而外部指標(biāo)則表征為更大的行政管理目標(biāo)(難以測(cè)度和評(píng)價(jià))[6]。Lijphart(2012)認(rèn)為，政府績(jī)效管理理論與基本行政學(xué)理論、公共管理之間業(yè)已存在的一些隔閡，較好地解決了之前政府績(jī)效管理研究面臨的理論困境，“必將成為政府績(jī)效管理領(lǐng)域研究的基礎(chǔ)”[7]。Larsen(2012)認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)能力應(yīng)該以價(jià)值集合為載體或者中介變量，并能較好地用于分析政府績(jī)效管理中的具體行動(dòng)[8]。

在國(guó)內(nèi)，政府績(jī)效的相關(guān)研究，依然沿襲了國(guó)外的研究方式——著力于考察影響績(jī)效管理的因素，張銀政(1999)認(rèn)為政府績(jī)效考評(píng)要注重效率、公平和民主[9]。汪鈺(2002)認(rèn)為績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)符合“SMART”原則[10]。劉旭濤等(2003，2004)在對(duì)績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)作了精辟的論述[11，12]。包國(guó)憲 (2005)提出政府績(jī)效的內(nèi)部-外部評(píng)價(jià)方式，并對(duì)我國(guó)地方政府評(píng)價(jià)的甘肅模式、珠海模式、思明模式和青島模式進(jìn)行了系統(tǒng)的分析[13]。卓越(2008)指出公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估主體結(jié)構(gòu)至少應(yīng)包括綜合評(píng)估組織、直管領(lǐng)導(dǎo)、行政相對(duì)人、評(píng)估對(duì)象自身以及其他一些相關(guān)評(píng)估組織[14]。張成福(2008)提出電子政務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)模式，認(rèn)為政府績(jī)效考察應(yīng)聚焦于政府網(wǎng)絡(luò)績(jī)效、基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)等方面[15]。周志忍(2009，2011)認(rèn)為績(jī)效評(píng)估的理論研究要從績(jī)效管理基本范疇、性質(zhì)與定位和特定領(lǐng)域等三個(gè)方面深入，進(jìn)而推動(dòng)學(xué)術(shù)界與政界的交流與合作，推進(jìn)我國(guó)政府績(jī)效的持續(xù)性改進(jìn)[16，17]。鄭曉燕等(2012)基于浦東新區(qū)行政改革情況分析，提出了服務(wù)型政府績(jī)效的評(píng)估制度理論，并設(shè)計(jì)構(gòu)建了相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系[18]。

綜觀現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究，關(guān)于政府績(jī)效的理論研究成果頗為豐碩。然而，對(duì)于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)方法上，多是吸收和借鑒了國(guó)外的相關(guān)研究成果，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)型期在制度因素、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的重要特征，進(jìn)而深入、全面的展開(kāi)研究相對(duì)較少，研究狀況參差不齊。因此，本文嘗試基于制度因素、社會(huì)發(fā)展、發(fā)展?jié)摿驼姓实任鍌€(gè)方面來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用灰色多層次評(píng)價(jià)方法，以中部六省為例，對(duì)其政府績(jī)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)研究。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

借鑒現(xiàn)有相關(guān)研究成果，遵循政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建原則，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、制度因素、發(fā)展?jié)摿驼姓饰鍌€(gè)方面來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。其中，發(fā)展?jié)摿Φ南嚓P(guān)指標(biāo)主要考察政府的行政管理水平和潛在能力;制度因素則主要考察制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是否和諧;行政效率主要考量政府的執(zhí)政能力和政府的效率。具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系見(jiàn)下表:

表1 政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

三、政府績(jī)效的評(píng)價(jià)模型

政府績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)多目標(biāo)、多層次評(píng)價(jià)問(wèn)題，且各指標(biāo)之間彼此關(guān)聯(lián)，存在多方面不明確的灰色關(guān)系，因此，本文選取結(jié)合有多層次和灰色關(guān)聯(lián)分析的灰色多層次分析方法來(lái)對(duì)中部六省的政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，考察的維度有兩個(gè):一是評(píng)價(jià)各層次子系統(tǒng)，二是整體綜合評(píng)價(jià)。具體如下:

1.確定因素指標(biāo)的權(quán)重集

首先是影響因素分層，構(gòu)建指標(biāo)間關(guān)系的判斷矩陣，確定權(quán)重，進(jìn)行判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)，確立層次的單排序和總排序。

2.評(píng)價(jià)模型簡(jiǎn)介

設(shè)定政府績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)由個(gè)指標(biāo)(或因素)構(gòu)成的單層次系統(tǒng)，序列如下:

其中，n表示績(jī)效系統(tǒng)的方案數(shù)，第i個(gè)方案由m個(gè)指標(biāo)構(gòu)成，那么，n個(gè)方案指標(biāo)構(gòu)成矩陣如下:隨后是比較n個(gè)方案的優(yōu)劣，具體做法如下:

(1)確定最優(yōu)指標(biāo)集(X0k)

假定在X0k=[X01，X02， …，X0m]中:X0k(k=1，2，…，m)是諸方案中最優(yōu)值所對(duì)應(yīng)的第k個(gè)指標(biāo)——若該指標(biāo)取值越大越好，則選擇該指標(biāo)在諸方案中的最大值，若越小越好，則選取最小值。

最優(yōu)指標(biāo)集(X0k)的含義在于:選取最優(yōu)指標(biāo)，構(gòu)成最優(yōu)方案，以此作為參考標(biāo)準(zhǔn)，確定其他方案與最優(yōu)方案的關(guān)聯(lián)程度，對(duì)此選用灰色關(guān)聯(lián)度計(jì)算來(lái)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而排列出各方案的優(yōu)劣次序。

(2)指標(biāo)數(shù)據(jù)的規(guī)格化處理

設(shè)指標(biāo)數(shù)據(jù)矩陣為X=(xik)n×m，其中，xik是第i個(gè)樣本的第k個(gè)指標(biāo)值。因?yàn)榭?jī)效評(píng)價(jià)的多個(gè)指標(biāo)之間可能存在量綱或數(shù)量級(jí)上的差異，因此，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)格化處理，得到規(guī)格化矩陣，為績(jī)效綜合評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。

本文選取閥值法來(lái)進(jìn)行規(guī)格化處理，將指標(biāo)值轉(zhuǎn)換成[0，1]之間的數(shù)，在規(guī)格化處理時(shí)還需要注意指標(biāo)的分類。通常情況下，可以將指標(biāo)劃分成效益型、成本型、適度型和區(qū)間型這四種類型，其規(guī)格化處理如下:

① 效益型指標(biāo)(指標(biāo)值越大越好):

② 成本型指標(biāo)(指標(biāo)值越小越好):

③ 適度型指標(biāo)(以穩(wěn)定在某一固定值為最佳):

④ 區(qū)間型(以落入某個(gè)區(qū)間內(nèi)為最佳):

(4)式中，[q1，q2]表示該指標(biāo)的最佳穩(wěn)定區(qū)間。

通過(guò)上述規(guī)格化處理可得到無(wú)量綱的數(shù)據(jù)矩陣:Y=(yik)n×m(加規(guī)格化Э后 的最優(yōu)指標(biāo)集，矩陣變?yōu)?Y=(yik)(n+1)×m)，yik[0，1]。

(3)關(guān)聯(lián)度系數(shù)計(jì)算

將最優(yōu)指標(biāo)集 (經(jīng)規(guī)格化處理后)｛y0k｝=[y01，y02，…，y0m]作為計(jì)算的參考序列，各方案的相應(yīng)指標(biāo)值 (經(jīng)規(guī)格化處理后)｛yik｝=[yi1，yi2，…，yim]作為被比較序列，隨后需要確定各方案與最優(yōu)序列的關(guān)聯(lián)度，對(duì)此，可用下述公式(5)分別求得第i個(gè)方案中第k個(gè)指標(biāo)與第k個(gè)最優(yōu)指標(biāo)的關(guān)聯(lián)度系數(shù)εi(k)，(i=1，2，…，n;k=1，2，…，m)。

其中，ρ表示分辨率，且ρ[0，1]，一般取值為0.5。進(jìn)一步建立關(guān)聯(lián)系數(shù)矩陣E:

(4)灰色單層次評(píng)價(jià)模型建立

其中，R=[r1，r2，…，rn]表示 n 個(gè)方案的評(píng)價(jià)結(jié)果矩陣，ri且表示第i個(gè)方案的評(píng)價(jià)結(jié)果。P=[P1，P2，…，Pm]，且滿足，表示 m 個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重分配矩陣。

第i個(gè)方案的綜合評(píng)判結(jié)果由下式計(jì)算而得:

若ri數(shù)值越大，說(shuō)明序列 ｛yik｝與最優(yōu)指標(biāo)集｛y0k｝越接近，表明第i個(gè)方案相對(duì)其他方案來(lái)說(shuō)較為優(yōu)越，在此基礎(chǔ)上可確定各方案孰優(yōu)孰劣的評(píng)價(jià)次序。

(5)灰色多層次的整體性綜合評(píng)判

在單層次評(píng)價(jià)模型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立多層次的整體性綜合評(píng)價(jià)模型。具體做法是:首先對(duì)最底層指標(biāo)(因素)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將該層的評(píng)價(jià)結(jié)果Rk(Rk=Pk×Ek)作為下一層的原始指標(biāo)，再利用單層次評(píng)價(jià)方法重復(fù)評(píng)價(jià)，得到各層次的評(píng)價(jià)結(jié)果，如此直至最高層。

四、政府績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)證分析——以中部六省為例

本文的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》、中部各省統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)公報(bào)，以及中宏數(shù)據(jù)庫(kù)等。根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，整理得到2010年中部六省政府績(jī)效評(píng)價(jià)的樣本數(shù)據(jù)。

運(yùn)用Matlab8.0軟件，得到各層次指標(biāo)的權(quán)重如下表所示:

表2 中部六省的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

在此基礎(chǔ)上，分別確立各層指標(biāo)的單排序和總排序，并對(duì)其進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，結(jié)果表明，一致性比例CR都小于0.1，符合滿意一致性要求。

進(jìn)一步基于采集的樣本數(shù)據(jù)，運(yùn)用灰色多層次評(píng)價(jià)方法，建立單層次和整體性評(píng)價(jià)模型，確定最優(yōu)參考序列和計(jì)算關(guān)聯(lián)度，得到2010年中部六省的政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果(下表3):

表3 2010年中部六省政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

由表3可以看出，2010年中部六省的政府績(jī)效評(píng)價(jià)排名中，湖北的總排名位列中部第1，政府綜合績(jī)效相對(duì)最優(yōu)。在分層指標(biāo)中，除了國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名第2外，社會(huì)發(fā)展、制度因素、發(fā)展?jié)摿托姓蔬@四個(gè)分層指標(biāo)均排名中部第1。另外，國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名第2的原因主要是受到總量指標(biāo)的影響，其在速度、人均和效率方面仍然在中部處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。從評(píng)價(jià)值上來(lái)看，總體和分層指標(biāo)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)均十分明顯。

山西在中部總排名中位列第2，分層指標(biāo)上存在著較為明顯的波動(dòng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)排名第1，其主要是在人均和效率指標(biāo)水平上優(yōu)勢(shì)明顯，但在總量方面仍與其他省份差距較大，發(fā)展?jié)摿托姓手笜?biāo)均排名第2，社會(huì)發(fā)展和制度因素排名第4，在人力資本方面有明顯優(yōu)勢(shì)，但在利益分配格局和對(duì)外開(kāi)放方面，略顯不足。

安徽在中部總排名中處于第3，分層指標(biāo)中除了制度因素排名第5外，其他各項(xiàng)分層指標(biāo)均排名中部第3。安徽在發(fā)展速度和人力資本上具有相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，但在人均指標(biāo)(尤其是農(nóng)民人均純收入)方面較為落后(人均指標(biāo)綜合排名中部第5)，另外，在產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)化程度方面也有待于進(jìn)一步的改善。

湖南在總排名中位列第4，分層指標(biāo)中，社會(huì)發(fā)展和制度因素相對(duì)具有一定優(yōu)勢(shì)，但發(fā)展?jié)摿Α⑿姓屎蛧?guó)民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面表現(xiàn)相對(duì)落后，尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)中的人均指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效率指標(biāo)排名較為靠后。

河南和江西兩省在總排名中分列第5和第6，在分層指標(biāo)上，河南在制度因素方面表現(xiàn)較為突出 (制度因素排名中部第2)，但在發(fā)展?jié)摿Ψ矫姹憩F(xiàn)落后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面也有待于進(jìn)一步的提升。江西在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展?jié)摿Ψ矫婢痪又胁康?，但社會(huì)發(fā)展、制度因素和行政效率方面均位居中部最末水平，有待于大力改進(jìn)。另外，從評(píng)價(jià)值上來(lái)看，河南和江西兩省的評(píng)價(jià)值較為接近(分別為0.43和0.45)，與中部其他省份相比，差距明顯。

結(jié) 語(yǔ)

J·Q·威爾遜曾言:政府的績(jī)效考評(píng)是一種制度設(shè)計(jì)。公共管理理論研究和實(shí)踐也均表明，完善的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以為政府行政和公共管理的有效實(shí)施提供重要的制度保證。因此，如何建立一套科學(xué)有效的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，就成為了當(dāng)前行政和公共管理所迫切需要解決的一個(gè)核心問(wèn)題。

本文立足于正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)現(xiàn)實(shí)，以中部六省為例，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、制度因素、發(fā)展?jié)摿驼姓饰鍌€(gè)方面構(gòu)建了一套較為全面的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并基于多層次、多目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)綜合評(píng)價(jià)方法——灰色多層次分析方法，對(duì)中部六省的政府績(jī)效進(jìn)行了子系統(tǒng)和整體性綜合評(píng)價(jià)，并對(duì)其具有的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)進(jìn)行了考察分析，以期在理論上推進(jìn)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)研究，在實(shí)踐中為政府揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，不斷完善績(jī)效管理提供決策參考。

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