◎ 郝 勇 郭麗娜

在我國人口老齡化日益加重的態(tài)勢下，一是老年空巢化愈發(fā)普遍，需照料的困難老人極劇增加；二是家庭人口結構趨向小型化，加之中青年自身的工作與生活壓力，使家庭承擔的養(yǎng)老功能弱化；加之其他種種誘因，迫切需要加快發(fā)展和完善社會養(yǎng)老服務體系。

2000年以前，在中國，社會化養(yǎng)老服務的觀念沒有形成。雖然老年人口占比急劇增加，但在社區(qū)服務中，仍將老年人服務、殘疾人服務、優(yōu)撫對象服務等工作混同；為老年人的服務內容多屬于社會福利與社會救濟的范疇，服務的主體是各級政府，政府幫助的對象基本限于孤寡老人和生活困難老人，這里的生活困難是指經濟困難，主要通過福利院、敬老院、光榮院等收養(yǎng)性社會福利機構完成。這時，財政部、國家稅務總局所稱的老年服務機構，是指專門為老年人提供生活照料、文化、護理、健身等方面服務的福利性、非營利性的機構，主要包括老年社會福利院、敬老院（養(yǎng)老院）、老年服務中心、老年公寓（含老年護理院、康復中心、托老所）等。

2000年，隨著老年人口的快速增長，特別是家庭小型化的急劇發(fā)展，中央和各級政府開始意識到社會化養(yǎng)老的需求迅速增長。黨中央、國務院開始將社會化養(yǎng)老服務工作提到議事日程，陸續(xù)頒發(fā)了一系列的通知或規(guī)劃，指導各級政府強化養(yǎng)老服務工作，完善養(yǎng)老服務體系。其中，也蘊含了養(yǎng)老服務的觀念的演變過程。2000年至今，關于社會養(yǎng)老服務觀念的演變，大致可以分為三個階段。

一、2000至2005年，養(yǎng)老服務的社會福利觀

這個階段中，總體來說，在工作上，開始重視社會福利中的為老服務；在理念上，將服務主體由政府福利機構向社會福利體系拓展。

先是民政部、財政部、勞動保障部等十一部委提出了《關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，雖然仍將社區(qū)服務中養(yǎng)老、托幼和助殘同等作為社會福利社會化的主要內容，但“在供養(yǎng)方式上堅持以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以社會福利機構為補充的發(fā)展方向”的指導思想，“基本建成以國家興辦的社會福利機構為示范、其他多種所有制形式的社會福利機構為骨干、社區(qū)福利服務為依托、居家供養(yǎng)為基礎的社會福利服務網絡”的目標，為日后構建社會養(yǎng)老服務體系奠定了思想基礎。其中，服務對象公眾化、服務方式多樣化的總體要求，將服務領域拓展到面向全社會老年人，并提倡“根據服務對象的不同情況，實行有償、減免或無償?shù)榷喾N服務”，明確指出了擴大服務范圍和覆蓋面的方向。后來，中共中央、國務院發(fā)布了《關于加強老齡工作的決定》，其確立的指導思想，包括建立健全社區(qū)管理和社區(qū)服務體系、發(fā)展老年服務業(yè)等；設立的基本原則，一是堅持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合，建立和完善老年社會服務體系，二是堅持政府引導與社會興辦相結合，積極發(fā)展老年服務業(yè)等；設定的主要目標，含有建立以家庭養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、社會養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老機制，逐步建立比較完善的以老年福利、生活照料、醫(yī)療保健、體育健身、文化教育和法律服務為主要內容的老年服務體系等。其中關于養(yǎng)老機制及老年服務體系的說法，雖然在體系層次上有一定程度的模糊，但對于養(yǎng)老服務，確在立意上進行了拔高、在思想上統(tǒng)一了認識。最后，在這一年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》中，增加了關于老齡工作的條款，將老年服務的內容從社會福利與社會服務中分離出來，顯示出為老服務工作的視重。

2001年以后，各級政府開始積極引導和幫助開展養(yǎng)老服務社會化及相關活動。民政部印發(fā)了《“社區(qū)老年福利服務星光計劃”實施方案》（2001年），通過發(fā)行福利彩票籌集的福利金，建設立足社區(qū)、面向老人、適當兼顧殘疾人，形式多樣、小型分散、方便實用的社區(qū)老年人福利服務設施網絡。其中，社區(qū)居委會的老年人福利服務站突出實用性特點，街道社區(qū)老年人福利服務中心突出綜合性特點，為居家養(yǎng)老提供支持、為社區(qū)照料提供載體、為老年人活動提供場所；服務的內容覆蓋住養(yǎng)、入戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復、文體娛樂等項目，入戶服務的內容覆蓋家務整理、生活照料、送餐服務、陪護服務等方面。并且，把建設形成網絡的老年福利服務設施和活動場所，作為社區(qū)建設的一項重要內容，納入國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃。

隨后，經國家統(tǒng)計局批準，完成了《中國城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調查》（2002年）；中國老齡協(xié)會論證了老齡事業(yè)統(tǒng)計指標體系，《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》中開始統(tǒng)計老齡事業(yè)數(shù)據（2003年）；社區(qū)服務中心、老年活動中心、老年福利綜合服務中心、社區(qū)老年服務站、家庭養(yǎng)老服務中心、老年人日間服務中心、幸福托老所、老年公寓、社會福利院等97家老年服務機構被評為全國“星光老年之家”先進單位（2004年）。但總體上，全國仍處于“社會福利服務體系尚不健全，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務功能正在逐步弱化，養(yǎng)老機構的床位數(shù)量嚴重不足，居家養(yǎng)老服務還只是處在起步階段”的狀況，因而，民政部頒發(fā)了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》（2005年）。所以說，在2000—2005年間，中國的老年福利服務事業(yè)雖然有了長足的發(fā)展，但仍屬于社會福利服務體系中的一部分，因而呈現(xiàn)的特征主要是：服務主體是各級人民政府，服務對象是無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人的老年人和生活困難的老年人，服務內容是提供無償或低收費的服務，服務目標是保障這些老年人的基本生活。為老服務的觀念及模式仍是“福利”占主導地位。

二、2006至2010年，養(yǎng)老服務的層次體系觀

這個階段中，總體來說，在政策上，界定了養(yǎng)老服務的概念和范疇；在理念上，確立了養(yǎng)老服務是以居家為基礎、以社區(qū)服務為立足點。

到2006年，關于養(yǎng)老服務，無論是工作理念還是政策制定等諸多方面均有創(chuàng)新進展。國務院頒發(fā)了《關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》，在關于“推進社區(qū)社會保障服務的工作”條款中，強調“加強企業(yè)離退休人員社會化管理服務工作，加快老年公共服務設施和服務網絡建設”，以及“加快發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務”。全國老齡委、發(fā)展改革委、教育部、民政部、勞動保障部、財政部等十部委頒發(fā)的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》中明確指出，養(yǎng)老服務是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務?！兑庖姟凡粌H保留了傳統(tǒng)的老年社會福利事業(yè)的相關內容，更主要的，在形成體系、擴大對象、拓展內容、明確任務等方面，均有了新的內容。一是明晰了居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老兩個完全不同的概念，居家養(yǎng)老是向居住在家庭的老年人提供生活照顧、家政服務、心理咨詢、康復服務、緊急救援等內容的社會化養(yǎng)老服務，有政府“購買服務”、項目管理、鄰里互助、志愿服務等多種形式；二是養(yǎng)老服務體系需有社區(qū)服務站、社區(qū)公共服務社等服務載體，需在梳理及整合各類服務熱線和呼叫熱線的基礎上，搭建智能服務信息化平臺；三是養(yǎng)老服務機構面向全體老年人，是老年人集中居住、生活、學習、娛樂、健身的場所，根據需要可以開辦家庭養(yǎng)老院、托老所等；四是除服務內容外，養(yǎng)老服務還包括老年用品的開發(fā)與生產，可以有公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式，可以獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式融合資金。所以說，關于養(yǎng)老服務，2006年是具有劃時代意義的年份。第一，在理念上，有將養(yǎng)老服務納入社會管理與社會工作范疇的雛形；第二，在概念上，界定養(yǎng)老服務的內容是“滿足老年群體在日常生活照顧、精神慰藉、心理支持、康復護理、臨終關懷、緊急救助等方面的需求”；第三，在體系上，養(yǎng)老服務是“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充”的體系；第四，在觀念上，認為養(yǎng)老服務可以形成一種產業(yè)，是現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分。

2006年之后，民政部組織開展了“養(yǎng)老服務社會化示范單位”創(chuàng)建活動，全國老齡辦協(xié)調各成員單位編制頒布了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2006年），提出建設以老年服務為主體的綜合示范性社區(qū)福利服務中心，開展多層次、多種類、多方式的居家養(yǎng)老和集中養(yǎng)老服務。在民政部頒布的《“十一五”社區(qū)服務體系發(fā)展規(guī)劃》（2007年）中，進一步強調完善社區(qū)老年服務體系，對服務對象和服務內容進行拓展，重點發(fā)展面向老年人及其家庭的商品遞送、醫(yī)療保健、日間照料、護理陪伴等服務，同時加快社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施的建設；其中，把居家養(yǎng)老作為推進養(yǎng)老服務社會化工作的重心，加強和完善社區(qū)照料的依托功能（2008年）；民政部牽頭制定了《機構養(yǎng)老服務基本規(guī)范》、《居家養(yǎng)老服務基本規(guī)范》的國家標準（2009年），并啟動了基本養(yǎng)老服務體系建設工程，在黑龍江、江蘇、湖北、重慶、甘肅5個省份進行試點；還提出了資金保障和服務保障相結合的“適度普惠養(yǎng)老服務”模式，及以“家庭為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的養(yǎng)老服務格局；召開了全國社會養(yǎng)老服務體系建設推進會，落實中央關于優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務的要求（2010年）。這些措施均鞏固了“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)照料為依托、機構供養(yǎng)為補充的老年福利服務體系”。

根據民政事業(yè)統(tǒng)計報告，至2010年底，在全國60歲及以上老年人口達17765萬人、占總人口13.26%的狀況下，綜合性社區(qū)服務中心、居委會社區(qū)服務站、城鎮(zhèn)便民利民服務網點、社區(qū)志愿服務組織分別為每萬老年人約0.72個、2.8個、39.4個、16.9個的規(guī)模，綜合性社區(qū)服務中心的留宿照料床位、日間照料床位分別為每萬老年人約0.68張、2.6張的規(guī)模；老年法律援助中心減為每千老年人約0.1個，老年維權協(xié)調組織減為每千老年人約0.47個，全年接待來信來訪減為每千老年人約2.4次；老年活動室減為每千老年人約2.1間，老年學校減為每千老年人約0.28個，在校學習人員增為每千老年人約33人；各類收養(yǎng)性養(yǎng)老機構的床位增至314.9萬張，每千老年人約17.7張，年均增長26.3%，收養(yǎng)老年人增至242.6萬人，每千老年人約13.6人，年均增長25.4%。由此可見，這期間，養(yǎng)老機構的規(guī)模發(fā)展迅速，幫助老年人法律維權的成效比較明顯。但是，仍然存在著嚴重不足：一是養(yǎng)老服務體系組成的說法有些混亂，尤其是基礎作用的主體和機構養(yǎng)老的作用有不同的說法；二是居家養(yǎng)老的內容主要是對高齡老年人的補貼，老年群體在日常生活照顧、精神慰藉、康復護理、緊急救助等方面的常態(tài)需求只在小范圍得到較少滿足，居家養(yǎng)老的基礎作用沒有真正形成；三是社區(qū)服務站、日間照料中心等服務載體的規(guī)模太小，社區(qū)文化活動設施又有所縮減，社區(qū)服務的依托功能仍然很弱?？傮w上，老齡服務網絡建設滯后，老齡服務市場供給不足，老年社會管理工作相對薄弱。

三、2011年至今，養(yǎng)老服務的社會管理觀

這個階段中，總體來說，在工作上，提升了服務體系層次，細化了項目內容；在理念上，將養(yǎng)老服務納入到社會管理與社會工作的范疇。

2011年，國務院印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，在責任主體上，關于老齡事業(yè)發(fā)展的條文頒布，從部委聯(lián)合層面上升到國務院層面；在規(guī)劃內容上，首次將老齡服務看作是與社會養(yǎng)老保障地位相同的體系，并列納入老齡事業(yè)發(fā)展建設的體系中，首次提出“建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系”，首次提出將“80%以上退休人員納入社區(qū)管理服務對象”。其中的主要發(fā)展目標之一，是遵循政府引導與社會參與相結合、家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結合等基本原則，健全居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務網絡。

在養(yǎng)老服務的設施建設方面，頒布了《老年養(yǎng)護院建設標準》和《社區(qū)老年日間照料中心建設標準》。雖然將社會福利設施特別是老年人服務設施納入公共設施進行統(tǒng)一規(guī)劃，但其中的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》仍沿用國家技術監(jiān)督局、建設部發(fā)布的（GB50180—93），《老年人建筑設計規(guī)范》仍沿用建設部、民政部頒布的（JGJ122—99）。僅要求城鎮(zhèn)人口不足6萬人的街道設立一處老年人綜合福利服務設施，同時附設可容納30名老人的養(yǎng)老院；城鎮(zhèn)人口超過6萬人的街道要增設老年人綜合福利服務設施。

年末，國務院印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》，這可以說是關于養(yǎng)老服務的綱領性文件。其構建“與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發(fā)展水平相協(xié)調，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系”的指導思想，面向所有老年人的實際需求，以滿足老年人養(yǎng)老服務需求、提升老年人生活質量、改善養(yǎng)老服務條件的保障目標，在責任主體的層次性、概念界定的清晰度、服務體系的完整性、服務內容的細致度、制度建設的完善性、功能內涵的明確度等方面，均達到新的高度。根據《規(guī)劃》，綜合歸納的社會養(yǎng)老服務體系三個有機部分的模式與內容比較，如表1所示。

2012年，在國務院相繼印發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》、《服務業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，都將養(yǎng)老服務置于重要的地位和較高的層次，前者界定基本公共服務范圍的養(yǎng)老階段包含基本養(yǎng)老服務、基本養(yǎng)老保險兩項內容，后者將養(yǎng)老服務業(yè)作為大力發(fā)展生活性服務業(yè)的發(fā)展重點之一。而且，關于養(yǎng)老服務，兩個《規(guī)劃》中均有創(chuàng)新性內容。第一，把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供，為城鄉(xiāng)居民尤其是困難群體的基本生活提供物質幫助，保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展的基本需求，保障老年人等特殊群體有尊嚴地生活和平等參與社會發(fā)展，而增強服務供給能力，逐步推進基本公共服務均等化，是公共服務發(fā)展從理念到體制的創(chuàng)新。其中，制定了政府為老年人提供基本養(yǎng)老服務的國家基本標準：地方政府擔負支出責任，以家庭經濟困難且生活難以自理的失能半失能65歲及以上城鄉(xiāng)居民為服務對象，以基本養(yǎng)老服務補貼作為服務項目，根據老年人身體狀況和家庭收入的評估情況確定保障標準，“十二五”期間達到目標人群50%以上的覆蓋水平。第二，養(yǎng)老服務業(yè)與家庭服務業(yè)相互交融，一是以家庭為服務對象，以社區(qū)為重要依托，以家政、養(yǎng)老、社區(qū)照料和病患陪護服務等業(yè)態(tài)為重點，創(chuàng)新家庭服務業(yè)發(fā)展模式；二是設立區(qū)域性家庭服務電話呼叫號碼，實施家庭服務業(yè)公益性信息服務平臺建設工程，健全供需對接、信息咨詢、服務監(jiān)督等功能，為家庭、社區(qū)、家庭服務機構提供公益性服務；三是培育發(fā)展專業(yè)化的養(yǎng)老服務機構，拓展開發(fā)養(yǎng)老服務項目，推動養(yǎng)老服務與餐飲服裝、營養(yǎng)保健、休閑旅游、文化傳媒、金融地產等相關產業(yè)的互動發(fā)展，促進養(yǎng)老服務企業(yè)規(guī)模化、品牌化和網絡化發(fā)展。年底，公布了修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》，設立社會服務的款項有15條，其中關于養(yǎng)老服務，建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，對

困難老年人的護理補貼、低收入老年人的高齡津貼、經濟困難老年人的養(yǎng)老服務補貼，發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務、提供多種形式的居家養(yǎng)老服務，建立適應老年人需要的服務設施等內容，均有了法律保障。

表1 養(yǎng)老服務體系三個部分的模式與內容比較

四、結語

國家層面的政策精神，代表著養(yǎng)老服務工作推廣的導向。梳理國家層面的政策精神，有利于厘清不同階段的養(yǎng)老服務體系建設的指導思想，可以強化理論研究與政策、實務研究之間的過渡，可以改善文獻綜述中偏重于國內外學者研究的現(xiàn)狀。

現(xiàn)在，社會化養(yǎng)老服務的觀念已基本穩(wěn)定，但存在概念模糊之處。一是養(yǎng)老服務三種形式的名稱界定，根據《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》，居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老三種名稱的功能不明顯、特征不突出；實施過程中，還存在家庭養(yǎng)老與居家養(yǎng)老、居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的界限不清晰等問題。二是養(yǎng)老服務機構的界定，現(xiàn)在普遍的說法是將養(yǎng)老服務機構定義為一種場所，是面向全體老年人，是老年人集中居住、生活、學習、娛樂、健身的場所，現(xiàn)實中，還存在許許多多個進行輔助性養(yǎng)老服務的社會組織和中小企業(yè)。

[1]民政部,國家計委,國家經貿委等.關于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見,2000,2,13.

[2]中共中央,國務院.關于加強老齡工作的決定,2000,8,19.

[3]民政部.民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告(2000—2011).

[4]民政部.“社區(qū)老年福利服務星光計劃”實施方案,2001,5,31.

[5]民政部.關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見,2005,11,16.

[6]全國老齡委,發(fā)展改革委等.關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見,2006,3,23.

[7]國務院.關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見,2006,4,9.

[8]全國老齡委.中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃,2006,8,16.

[9]民政部.“十一五”社區(qū)服務體系發(fā)展規(guī)劃,2007,6,15.

[10]民政部,住房和城鄉(xiāng)建設部,發(fā)改委.老年養(yǎng)護院建設標準,2010,11,17.

[11]民政部,住房和城鄉(xiāng)建設部,發(fā)改委.社區(qū)老年人日間照料中心建設標準,2010,11,17.

[12]民政部.老年人社會福利機構基本規(guī)范,2001,2,6.

[13]國務院.中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃,2011,9,17.

[14]國務院.社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）,2011,12,16.

[15]國務院.社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）,2011,12,20.

[16]國務院.國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃,2012,7,11.

[17]國務院.服務業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃,2012年12月1日。

[18]全國人大會常委會.中華人民共和國老年人權益保障法,2012,12,28.