2013年1月4日，河南蘭考縣的一位沒(méi)有養(yǎng)護(hù)條件的民間人士，在養(yǎng)護(hù)撿拾的棄嬰20多年之后，因家中不幸失火，導(dǎo)致七名被遺棄兒童在大火中死亡。這次悲劇之后，在中國(guó)引發(fā)了對(duì)孤兒和替代性養(yǎng)護(hù)新一輪的政策辯論，這個(gè)辯論的核心，是國(guó)家在孤兒和替代性養(yǎng)護(hù)中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

悲劇源頭

出于對(duì)社會(huì)正義和困境兒童的關(guān)注，媒體一方面試圖復(fù)原事件的真實(shí)過(guò)程，一方面對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。在這個(gè)過(guò)程中，民政部門(mén)首當(dāng)其沖，多個(gè)基層民政干部被解職。

但是，如果從正式的制度安排考察，民政部門(mén)對(duì)此事件沒(méi)有直接責(zé)任。因?yàn)?，這個(gè)事件產(chǎn)生于一個(gè)事故和一個(gè)“制度空白”——中國(guó)尚未建立全面的正式的孤兒福利和保護(hù)制度。

火災(zāi)事故有當(dāng)事人的過(guò)失問(wèn)題和當(dāng)?shù)刂鞴芊阑鸩块T(mén)的責(zé)任問(wèn)題。而中國(guó)的被遺棄兒童主要由國(guó)有兒童福利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收養(yǎng)和安置。在沒(méi)有進(jìn)入這個(gè)正式的安置系統(tǒng)之前，棄嬰尚未進(jìn)入民政部門(mén)的監(jiān)護(hù)權(quán)限之內(nèi)。

蘭考的民間養(yǎng)護(hù)人和這些被養(yǎng)護(hù)的兒童之間建立了非正式的監(jiān)護(hù)和寄養(yǎng)關(guān)系?？h一級(jí)的民政部門(mén)更沒(méi)有被賦予足夠的權(quán)限、經(jīng)費(fèi)和制度手段，對(duì)這些已經(jīng)被民間非正式收養(yǎng)的兒童提供福利和保護(hù)。這些保護(hù)可能包括：剝奪事實(shí)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)責(zé)任，由政府部門(mén)承擔(dān)起監(jiān)護(hù)責(zé)任，對(duì)被遺棄兒童重新進(jìn)行安排，保證他們的生命安全，衣食無(wú)憂，健康成長(zhǎng)。

為了提供這一整套的服務(wù)和保護(hù)，需要有一整套的法律、組織、人事編制和經(jīng)費(fèi)安排。這些都不是縣一級(jí)的民政機(jī)構(gòu)可以解決的問(wèn)題。需要更明確的法律規(guī)定，更清晰的部門(mén)分工（例如，剝奪事實(shí)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)責(zé)任，就需要公安、司法、民政等多個(gè)部門(mén)的介入），以及更具體的兒童福利服務(wù)的安排。

因此，缺少全面的正式的孤兒福利和保護(hù)制度，是蘭考悲劇的主要原因。

最大的悲劇不在于發(fā)生了這樣的事件，而在于發(fā)生了這樣的事件之后，我們發(fā)現(xiàn)，我們?nèi)鄙賳?wèn)責(zé)的對(duì)象：在現(xiàn)行的制度安排之內(nèi)，沒(méi)有一個(gè)政府部門(mén)具有足夠的權(quán)威和相應(yīng)的資源，能夠?qū)Ρ贿z棄的兒童提供有效的保護(hù)和幫助。

不是一個(gè)或幾個(gè)政府部門(mén)的失職或者不作為，導(dǎo)致了悲劇的發(fā)生。而是兒童保護(hù)制度整體性缺位，導(dǎo)致了政府部門(mén)內(nèi)，沒(méi)有真正能夠?qū)聝喝后w負(fù)起全部責(zé)任的部門(mén)。缺少全面的正式的孤兒福利和保護(hù)制度，是蘭考悲劇的主要原因。

政府的努力

在蘭考事件發(fā)生之后，民政部要求，對(duì)孤兒和被遺棄兒童的養(yǎng)護(hù)進(jìn)行排查，對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒中不具備養(yǎng)育條件和安全保障的，將孤兒接收并集中安置到兒童福利機(jī)構(gòu)；對(duì)已經(jīng)具備養(yǎng)育條件，本人又堅(jiān)持養(yǎng)育孤兒的，民政部門(mén)要與其簽訂合辦協(xié)議，明確責(zé)權(quán)，納入到民政部門(mén)監(jiān)管；對(duì)于已簽訂合辦協(xié)議，排查中發(fā)現(xiàn)安全隱患的，要限期整改；對(duì)于符合收養(yǎng)條件且有收養(yǎng)意愿的個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依法辦理收養(yǎng)登記手續(xù)；對(duì)于借收留孤兒募捐牟利或操縱孤兒從事違法活動(dòng)的，要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部 門(mén)，依法予以嚴(yán)厲打擊。

民政部的這個(gè)要求，反映了在事件之后，政府在被遺棄兒童保護(hù)方面進(jìn)行的正規(guī)化和制度化的努力。說(shuō)明民政部對(duì)事件的性質(zhì)有清醒的認(rèn)識(shí)和正確的判斷。

但建立一個(gè)正規(guī)化和制度化的制度，對(duì)被遺棄兒童提供福利和保護(hù)，具有一些重要的標(biāo)志。包括：第一，建立民政部門(mén)臨時(shí)監(jiān)護(hù)的制度。當(dāng)發(fā)現(xiàn)孤兒和被遺棄兒童的時(shí)候，在無(wú)法馬上認(rèn)定替代性監(jiān)護(hù)責(zé)任的時(shí)候，民政部門(mén)首先承擔(dān)起臨時(shí)監(jiān)護(hù)的責(zé)任，保證兒童的安全。為了落實(shí)臨時(shí)的監(jiān)護(hù)責(zé)任，民政部門(mén)可以采取多種措施，如安排兒童進(jìn)入兒童福利機(jī)構(gòu)，為兒童指定臨時(shí)的監(jiān)護(hù)人，進(jìn)行家庭寄養(yǎng)等等。

第二，為孤兒和被遺棄兒童進(jìn)行永久性安排，確立正式的監(jiān)護(hù)人和被養(yǎng)護(hù)的孤兒和被遺棄兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬。目前，民間存在大量的非正式寄養(yǎng)。親屬、民間善心人士和慈善機(jī)構(gòu)，對(duì)失去父母照料的孤兒和被遺棄兒童提供照料和養(yǎng)護(hù)服務(wù)，雖然承擔(dān)了事實(shí)上的監(jiān)護(hù)責(zé)任，但是，很多都沒(méi)有明確且正式地確認(rèn)監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬。在這種情況下，對(duì)兒童的安全承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)護(hù)人是不清楚的。有些時(shí)候，孤兒的財(cái)產(chǎn)由誰(shuí)保全也是不清楚的。政府部門(mén)和社會(huì)都無(wú)法對(duì)監(jiān)護(hù)人問(wèn)責(zé)。因此，建立正式的監(jiān)護(hù)關(guān)系，是建立正式的孤兒和被遺棄兒童的福利和保護(hù)制度的第一步。

建立監(jiān)護(hù)關(guān)系，要根據(jù)國(guó)家的法律，經(jīng)過(guò)正式的法律和行政程序認(rèn)定。一旦關(guān)系建立，兒童將獲得正式的身份，有權(quán)利享受所有兒童都應(yīng)該享受的福利和待遇，也有權(quán)利享受孤兒才能享受的福利和待遇。

第三，在監(jiān)護(hù)權(quán)正式建立之后，對(duì)被養(yǎng)護(hù)的兒童，監(jiān)護(hù)和福利提供的責(zé)任有明確的分工和責(zé)任承擔(dān)人。從政府的角度來(lái)說(shuō)，在建立了正式的監(jiān)護(hù)關(guān)系之后，國(guó)家對(duì)該兒童的責(zé)任可以清晰定義，該兒童享受?chē)?guó)家提供的正式的保護(hù)和福利。同時(shí)，政府也可以對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行監(jiān)督。保證孤兒和被遺棄的兒童接受合乎社會(huì)正常標(biāo)準(zhǔn)的供養(yǎng)和照料服務(wù)。當(dāng)監(jiān)護(hù)人不能對(duì)兒童提供正常標(biāo)準(zhǔn)的供養(yǎng)和照料服務(wù)的時(shí)候，政府有權(quán)利剝奪該監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。

從監(jiān)護(hù)人的角度來(lái)說(shuō)，在建立了正式的監(jiān)護(hù)關(guān)系，被賦予了正式的監(jiān)護(hù)權(quán)之后，一方面，有權(quán)利要求得到來(lái)自政府的支持，另一方面，對(duì)兒童的安全和其他方面的健康成長(zhǎng)負(fù)有不可推卸的責(zé)任，需要接受政府和社會(huì)的監(jiān)督。在發(fā)生過(guò)失和事故的時(shí)候，要承擔(dān)法律責(zé)任。

政府的責(zé)任

政府在孤兒和被遺棄兒童的保護(hù)中，需要承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。

蘭考的事件說(shuō)明，孤兒和被遺棄兒童的養(yǎng)育，不能推給慈善人士和機(jī)構(gòu)的供給。政府要承擔(dān)充分的、第一線的、主導(dǎo)的責(zé)任。慈善活動(dòng)只能是對(duì)政府責(zé)任和國(guó)家福利的補(bǔ)充，而不能是替代。政府在孤兒和被遺棄兒童養(yǎng)護(hù)中應(yīng)該承擔(dān)的主導(dǎo)責(zé)任包括：

第一，對(duì)孤兒和被遺棄兒童的生活，提供足夠的經(jīng)濟(jì)保障，使這些兒童有一個(gè)體面的、和正常家庭中成長(zhǎng)的兒童水平一致的成長(zhǎng)環(huán)境。

第二，政府有責(zé)任保證所有的孤兒和被遺棄兒童在第一時(shí)間獲得有效的監(jiān)護(hù)。無(wú)論監(jiān)護(hù)人是政府部門(mén)、親屬和非親屬的寄養(yǎng)家長(zhǎng)，都要使兒童的生命安全得到保障。

第三，為了兒童的最大利益，根據(jù)具體情況，為孤兒和被遺棄兒童做出長(zhǎng)期的穩(wěn)定的安排：確認(rèn)或安排合格的監(jiān)護(hù)人和有效的替代性養(yǎng)護(hù)，對(duì)監(jiān)護(hù)人提供支持和監(jiān)督，以保障孤兒和被遺棄兒童的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。

在安排監(jiān)護(hù)人和替代性養(yǎng)護(hù)的過(guò)程中，遵循兒童最大利益的原則，盡可能減少兒童在機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)護(hù)的時(shí)間，讓兒童在家庭環(huán)境中成長(zhǎng)，兒童的安置要考慮長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的原則，要考慮到孤兒和被遺棄兒童的身份認(rèn)同和心理健康的因素等等。

增加對(duì)兒童福利的投入

在孤兒和被遺棄兒童養(yǎng)護(hù)的正規(guī)化和制度化的過(guò)程中，不能回避的問(wèn)題之一是，沒(méi)有政府的投入，就沒(méi)有有效的兒童福利和保護(hù)制度。因此，正規(guī)化要求政府大大增加對(duì)兒童福利的投入。這包括：

第一，從中央到地方，建立正規(guī)的、有足夠權(quán)威的兒童福利主管機(jī)構(gòu)，以及福利提供的執(zhí)行系統(tǒng)。目前，可以考慮在民政部門(mén)首先建立從中央到地方的、統(tǒng)管兒童福利和保護(hù)的執(zhí)行系統(tǒng)。把現(xiàn)在的兒童福利院系統(tǒng)和流浪兒童保護(hù)系統(tǒng)整合擴(kuò)大，進(jìn)行職能改造，作為未來(lái)的兒童福利和保護(hù)的核心執(zhí)行系統(tǒng)。兒童福利和保護(hù)制度，應(yīng)該深入到社區(qū)。就孤兒和被遺棄兒童的保護(hù)，至少應(yīng)該深入到縣一級(jí)的民政部門(mén)。

第二，為了提供有效的兒童福利和保護(hù)服務(wù)，需要從上到下，大大增加兒童福利部門(mén)的人員編制和經(jīng)費(fèi)，保障民政部門(mén)擁有足夠的人力和物力，對(duì)所有需要養(yǎng)護(hù)的孤兒和被遺棄兒童，提供有效的保護(hù)。

第三，要建立有效明確的問(wèn)責(zé)制度；在建立了正式的兒童福利和保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，在國(guó)家對(duì)兒童保護(hù)配置了足夠資源的條件下，對(duì)相關(guān)的政府部門(mén)建立明確的問(wèn)責(zé)制度。政府的兒童福利部門(mén)有責(zé)任收集和定期公布基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如孤兒和被遺棄兒童及其他需要保護(hù)的兒童的數(shù)量和類(lèi)型，年底在院數(shù)量，離開(kāi)數(shù)量，死亡率、收養(yǎng)率，家庭寄養(yǎng)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)所占的比率，康復(fù)有效率，入學(xué)率和就業(yè)率等等。保證孤兒和被遺棄兒童的成長(zhǎng)狀況受到社會(huì)的有效監(jiān)督。

全社會(huì)的努力

在中國(guó)建立正規(guī)化和制度化的兒童福利和保護(hù)制度，涉及國(guó)家的大量資金投入，涉及多個(gè)政府部門(mén)，不是民政部門(mén)一家就能解決的問(wèn)題。

事實(shí)上，民政部門(mén)在這個(gè)方面已經(jīng)做了多年的努力，在2006年建立了中國(guó)第一個(gè)兒童福利的行政機(jī)構(gòu)：兒童福利處。

在任何國(guó)家，建立一個(gè)新的福利制度，都是重要的政治博弈和經(jīng)濟(jì)選擇的結(jié)果。因?yàn)楣聝汉捅贿z棄兒童在人口中的比重極低，這個(gè)困境兒童群體自己完全沒(méi)有政治聲音，在任何國(guó)家的政治博弈中，如果沒(méi)有公民社會(huì)的努力和政府民間社會(huì)共識(shí)的形成，都不容易得到重視。

因此，在中國(guó)建立正規(guī)化和制度化的兒童福利和保護(hù)制度，僅僅依靠民政部門(mén)一家的努力，少量的兒童福利組織和社會(huì)政策的學(xué)者呼吁，都不足以實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。

蘭考事件可能是一個(gè)契機(jī)，幫助整個(gè)社會(huì)反思兒童福利政策，最大限度地動(dòng)員社會(huì)公眾參與，建立社會(huì)共識(shí)。把建立正規(guī)化和制度化的兒童福利和保護(hù)制度，提到中國(guó)最高的政治議事日程，并推動(dòng)問(wèn)題的解決。