對于中國歷史上任何一個(gè)王朝而言，吏治都是當(dāng)政者著力整肅而又無法真正解決的難題，在一定意義上可以說，任何一個(gè)王朝的起興衰亡，都與吏治息息相關(guān)。就中國王朝的吏治狀況而言，主要有三大頑癥，即貪瀆腐敗、庸碌無為、冗官冗政。對于官吏之貪瀆，史家已有充分論述，無論是其表現(xiàn)、危害，還是其根源，都有深入探討，種種的《貪官傳》、《廉政史鑒》等也不斷面世。但是，對于官吏之庸碌無為、冗官冗政，并未引起足夠重視，這兩者所帶來的國家行政系統(tǒng)的效率低下、成本膨脹以至于運(yùn)轉(zhuǎn)失靈、局面失控等問題同樣是國之大忌。因此，對吏治問題的討論，三者缺一不可。不過，我們更關(guān)心的還應(yīng)當(dāng)是這三大頑癥的根源何在，也就是中國歷代吏治問題的癥結(jié)所在。在此，我們先行探討內(nèi)循式政治體制與吏治問題。

所謂內(nèi)循政治，是指在王朝政治運(yùn)轉(zhuǎn)中，各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)繞一個(gè)中心建構(gòu)，均由一個(gè)權(quán)力中心調(diào)控、掌握，除此之外，沒有其他有效的制約力量。以對官吏的選用與管理而言，即完全環(huán)繞于皇權(quán)與中央集權(quán)，在野之普通民眾與在朝之一般官吏都無權(quán)也無力監(jiān)督與制約，其用人效能完全由權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督。

從官吏制度的基本設(shè)計(jì)看，在王朝權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部也設(shè)有種種的監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)督辦法，但這些機(jī)構(gòu)與辦法的力度實(shí)在有限，無法正常發(fā)揮作用。對其內(nèi)在效能我們可以以不畏強(qiáng)權(quán)的諫臣包拯為例略加分析。

包拯在任諫議大夫和御史中丞期間，對于當(dāng)時(shí)吏治及用人問題多有彈劾，最有代表性的案例有張堯佐案、閻士良案與王逵案。在此，我們重點(diǎn)分析王逵案。

王逵是與包拯同時(shí)代的一個(gè)官員，河南濮陽人，進(jìn)士出身，此人為官貪虐，民憤頗大，但善于結(jié)交朝中權(quán)貴，屢貶屢任，甚至不斷擢升，是吏治監(jiān)督失控的典型案例。包拯曾七次彈劾此人，均無效。根據(jù)包拯的彈劾可知，此人在任湖南轉(zhuǎn)運(yùn)使時(shí)即刻剝百姓，“酷法誅求財(cái)利”，致使“一路之民，例遭枷錮，逃移死亡者無數(shù)”。在大臣的彈劾下，被降為池州知州。當(dāng)?shù)匕傩諝g欣不已，“潭州父老數(shù)千人共設(shè)大會，以感圣恩與人去害；在城數(shù)萬家，三夕香燈徹曙；又被苦之家，并刻木做王逵之形，日夕笞撻，其人心憎惡如是”。

就是這樣一個(gè)“人心憎惡”的惡吏，剛貶到池州不久，便被啟用為福州知州、揚(yáng)州知州，又升任江南西路轉(zhuǎn)運(yùn)使。到任之后，依然“不顧條制，苛政暴斂，殊無畏憚，州縣稍不徇從，即被捃拾，吏民無告，實(shí)可嗟憫”。因此，包拯上章彈劾。

仁宗皇帝接到彈劾后，將此事交由江南西路提刑司處理。提刑司與轉(zhuǎn)運(yùn)使實(shí)是并列同僚，難以辦理，因此，包拯又上奏章二彈王逵，指出：“提刑與轉(zhuǎn)運(yùn)使俱是按察之官，事相關(guān)連，寧無私徇，縱使情狀的著，恐未必能遵朝旨?！苯Y(jié)果，情況比包拯所預(yù)知的還要糟糕。在此期間，江南西路提刑李道寧改任瀘州知州，王逵兼任提刑一職。這樣一來，此案如何再查？

不僅如此，王逵認(rèn)定告發(fā)其劣跡者是前任洪州知州卞咸，遂“追捕平民數(shù)百人”，要構(gòu)陷卞咸；另外，又讓前任提刑李道寧上書，建議留任自己。包拯對此又上第三道奏章彈劾此事。在包拯等人的堅(jiān)決彈劾下，王逵未能留任，但平移為荊湖北路轉(zhuǎn)運(yùn)使，不久，又改任河?xùn)|路轉(zhuǎn)運(yùn)使。

在此兩使任上，王逵“所為恣橫，愈甚于前”，一度被降任福州知州。在此任上，更是貪贓枉法，被彈劾后，雖然“贓濫不法事件，俱有實(shí)狀”，但均不審理，只是改任光州知州而已。更讓人不解的是，改任不久即升任徐州知州，又自徐州知州升任淮南路轉(zhuǎn)運(yùn)使。包拯遂第四次上奏彈劾王逵，提出“豈忍以一方民吏，俾王逵殘害”，要求仁宗追回成命，仍以王逵為徐州知州，但未被理會。包拯又連上三道奏折，繼續(xù)彈劾，目標(biāo)直指庇護(hù)王逵的那位執(zhí)政大臣。他在《彈王逵七》中寫道：

且執(zhí)政大臣，所宜與國家進(jìn)才良，退苛暴，規(guī)恢治體，沮勸將來，今仍不恤人言，固用酷吏。于一王逵則幸矣，如一路幸何?。ā栋Ｗⅰ肪硪唬?/p>

遺憾的是，仁宗并未因此收回成命，王逵仍然順利地升任淮南路轉(zhuǎn)運(yùn)使，繼續(xù)刻剝百姓，殘害吏民。

需要注意的是，包拯所在的北宋仁宗時(shí)代，是一個(gè)較為安定、開明的時(shí)代，朝中既有包拯、吳奎等知名諫臣，又有范仲淹、歐陽修、文彥博等知名大臣。就在這樣一種政治環(huán)境中，集貪官、酷吏于一身的王逵能夠反復(fù)被任用，充分表明內(nèi)循政治對吏治的影響。而且，王逵之例絕不是個(gè)案，更不是特例，僅從包拯所彈劾的人物中，就有閻士良、張堯佐、王渙、郭承祐等多人。從王逵一例，我們能夠看到內(nèi)部監(jiān)督對吏治的種種無奈。這種無奈由三種原因造成。

首先，在任何王朝的政治監(jiān)督中，雖然都能提到民心民意，統(tǒng)治者也深知民心向背的意義，但百姓的監(jiān)督制度從未建立。王逵所到之處都是民怨沸騰，離任之時(shí)則是萬民歡呼，但這對于他本人的升轉(zhuǎn)去留沒有任何影響。

其次，朝中監(jiān)察機(jī)構(gòu)與監(jiān)察大員屬于弱勢朝臣，對于君主，他們無可奈何；對于權(quán)臣，他們同樣無可奈何。包拯前后七次彈劾王逵的結(jié)果充分說明了這一問題。也就是說，包拯及其所在的監(jiān)察機(jī)構(gòu)只有彈劾權(quán)而無處置權(quán)，直接影響了其糾劾吏治的效果。包拯雖然明知王逵之屢貶屢用，是有執(zhí)政大臣之庇護(hù)，而且，在第七道彈劾奏章中也指出了這一點(diǎn)，但也僅此而已。執(zhí)政大臣都是君主信用之臣，只要君主不直接處置，任何人都無可奈何。

再次，平行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)與人員形同虛設(shè)。北宋地方政體是路、州、縣三級，全國共設(shè)十五路，各路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司，長官為轉(zhuǎn)運(yùn)使，主管財(cái)賦；設(shè)提點(diǎn)刑獄司，長官為提點(diǎn)刑獄，主管司法與監(jiān)察；設(shè)安撫司，長官為安撫使，主管軍事；設(shè)提舉常平司，長官為提舉常平，主管賑濟(jì)、農(nóng)田水利興修與管理等。四司是平行關(guān)系，不相統(tǒng)轄。但即使如此，級品相似、同處一路的提點(diǎn)刑獄如何能監(jiān)察其他正司？王逵在任江南西路轉(zhuǎn)運(yùn)使時(shí)，被包拯彈劾，仁宗便是將此案交由江南西路提刑司辦理，對此，包拯堅(jiān)決反對。事實(shí)證明，提刑司無法秉公辦理，并且，王逵還要求已改任他職的提刑上書挽留自己，為自己“洗清罪詬”。