摘要：國防教育的領(lǐng)導體制和工作體制決定了國防教育活動的貫徹實施，最終影響到國家的國防建設(shè)。我國《國防教育法》確立了以政府為主導、軍事機關(guān)協(xié)同為基本模式和運行機制的體制。但在實踐中，我國的國防教育領(lǐng)導體制卻出現(xiàn)了法律責任不明確、國家國防教育工作機構(gòu)的法律地位在法律上無法獲得主體性認同，地方國防教育工作機構(gòu)非獨立性等問題。結(jié)合我國的憲政體制和國防教育的性質(zhì)，應(yīng)建立真正以政府為主導的國防教育領(lǐng)導和工作體制，在明確各級國防教育工作機構(gòu)職責的同時賦予其具有權(quán)威性的職權(quán)，并在法律上明確軍事機關(guān)在國防教育中的義務(wù)定位。

關(guān)鍵詞：國防教育 ； 領(lǐng)導體制 ； 國防教育工作機構(gòu)

中圖分類號：G418 文獻標識碼：A 文章編號：

國防教育不僅是增強民族凝聚力、提高全民素質(zhì)的重要途徑，而且是建設(shè)強大國防的必要精神支撐，是建設(shè)和鞏固國防的基礎(chǔ)。在中國現(xiàn)有的制度和體制下，國防教育必須依靠一套科學合理的組織領(lǐng)導和工作體系才能在現(xiàn)實生活中得到全面正確的貫徹實施。我國《國防法》和《國防教育法》等法律、法規(guī)對國防教育領(lǐng)導和工作體制進行了規(guī)定，但從法理的層面看，這些規(guī)定還存在著原則性規(guī)定過強，可操作性過弱；國家和地方國防教育工作機構(gòu)在法律上主體地位缺失和不獨立；職責不明確等問題。因而需要結(jié)合我國現(xiàn)行憲政體制和行政體制進一步優(yōu)化改革完善。

一、我國現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于國防教育領(lǐng)導和工作體制的規(guī)定

2001年頒布的《中華人民共和國國防教育法》以1997年通過的《中華人民共和國國防法》和1995年通過的《中華人民共和國教育法》為立法依據(jù)?！督逃ā穬H在總則中規(guī)定了國家在受教育者中進行國防教育，并沒有具體設(shè)計到國防教育實施的組織保障問題。作為我國國防領(lǐng)域基本法律的《國防法》對我國的國防教育領(lǐng)導體制作出了原則性的規(guī)定。國防法第12條規(guī)定，國務(wù)院“領(lǐng)導國防教育工作”，第15條規(guī)定：“地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的……國防教育工作”，此種規(guī)定明示了行政機關(guān)在國防教育中的領(lǐng)導權(quán)和管理權(quán)。但《國防法》第14條、第16條、第42條在肯定行政機關(guān)在國防教育中法律地位的同時，又提到了軍事機關(guān)在國防教育中的管理權(quán)。第14條規(guī)定：“國務(wù)院和中央軍事委員會可以根據(jù)情況召開協(xié)調(diào)會議，解決國防事務(wù)的有關(guān)問題”；第16條規(guī)定：“地方各級人民政府和駐地軍事機關(guān)根據(jù)需要召開軍地聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)國防事務(wù)的問題”；第42條規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及有關(guān)軍事機關(guān)，應(yīng)當采取措施，加強國防教育工作”。以上法律規(guī)范的規(guī)定，雖然提及行政機關(guān)和軍事機關(guān)在國防教育領(lǐng)導體制中的地位，但對行政機關(guān)和軍事機關(guān)在國防教育中的法律地位關(guān)系沒有給出一個明確的界定。

國防教育法彌補了國防法規(guī)定的不足，初步厘定了行政機關(guān)和軍事機關(guān)在我國國防教育體制中的地位關(guān)系。該法第6條規(guī)定：“國務(wù)院領(lǐng)導全國的國防教育工作。中央軍事委員會協(xié)同國務(wù)院開展全民國防教育。”“地方各級人民政府領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)的國防教育工作。駐地軍事機關(guān)協(xié)助和支持地方人民政府開展國防教育”。從本條規(guī)定可以看出，國防教育法確立的國防教育領(lǐng)導體制是以政府主導、軍事機關(guān)協(xié)同為基本模式和運行機制的體制。它既強調(diào)了各級人民政府在全民國防教育工作中的領(lǐng)導地位和主導作用，又強調(diào)了軍事機關(guān)在全民國防教育工作中的協(xié)同地位。即一方面要求各級人民政府在國防教育中發(fā)揮主導作用，把開展國防教育作為一項重要的政府行為，切實履行起領(lǐng)導和組織國防教育工作的職能；另一方面，要求各級軍事機關(guān)在國防教育中把協(xié)同地方開展國防教育活動作為自己義不容辭的責任，積極協(xié)助和支持各級人民政府做好國防教育工作。

在明確了國防教育的領(lǐng)導體制后，還必須明確應(yīng)由哪一個機構(gòu)具體承擔組織領(lǐng)導全國和地方國防教育工作，此機構(gòu)承擔著規(guī)劃、組織、指導和協(xié)調(diào)全民國防教育的功能。為了使國防教育法規(guī)定的國家國防教育工作機構(gòu)落到實處，在國防教育法起草過程中，國家和軍隊有關(guān)部門根據(jù)加強國防教育工作的實際需要和國家機構(gòu)設(shè)置必須遵循精簡、統(tǒng)一，高效的原則，在反復協(xié)商、達成共識的基礎(chǔ)上，形成了一個意見：國防教育與國防動員密切相關(guān)，國防教育既是平時做好國防動員準備的思想基礎(chǔ)，也是戰(zhàn)時政治動員的主要內(nèi)容。因此，國家國防教育機構(gòu)可以由國家國防動員委員會承擔起領(lǐng)導全國國防教育工作的職能，具體工作由國防動員委員會的辦事機構(gòu)負責。這個意見得到國務(wù)院和中央軍委的同意。[1]P16-18但在最終通過的法律文本中，卻使用了“國家國防教育工作機構(gòu)”這樣一個抽象的概念進行了表述。國家國防教育工作機構(gòu)的構(gòu)建影響到了地方國防教育工作機構(gòu)。在國防教育法的立法討論中，關(guān)于地方國防教育工作機構(gòu)，國防教育法表述為“縣級以上地方負責國防教育工作的機構(gòu)”， 而沒有提及這種機構(gòu)與同級地方人民政府的隸屬關(guān)系。

根據(jù)國防教育法第30條授權(quán)，國家國防教育辦公室于2006年12月公布了《全民國防教育大綱》，國防教育大綱是落實國防教育法的實施細則，是具體指導全國進行國防教育的重要文件。全民國防教育大綱細化了國防教育的原則方針、明確了國防教育的基本內(nèi)容以及針對各級各類國防教育對象實施國防教育的具體措施，但并沒有提及國防教育的領(lǐng)導和組織體制問題。

依據(jù)學者的統(tǒng)計，國防法實施十年之際，“全民國防教育蓬勃開展。全國已有27個省、市、自治區(qū)公布了國防教育條例，縣以上黨校和行政院校普遍開設(shè)了國防教育課程，多數(shù)高等院校和高級中學堅持開展學生軍訓，13000多所中小學開展了少年軍?；顒?，20多個省、市、自治區(qū)創(chuàng)辦了專門的國防教育報刊。許多單位把掌握和運用國防知識作為干部考核、述職的重要內(nèi)容。”[2]筆者通過檢索，對國防教育法實施后北京、上海、重慶、江蘇、吉林、湖北、湖南、河北、貴州、山西、江西、寧夏等省、自治區(qū)、直轄市通過的國防教育地方性法規(guī)進行了認真的分析，發(fā)現(xiàn)關(guān)于國防教育領(lǐng)導體制普遍的規(guī)定是“縣級以上人民政府領(lǐng)導本行政區(qū)域內(nèi)的國防教育工作”，關(guān)于國防教育工作機構(gòu)的規(guī)定或者是“縣級以上國防教育工作機構(gòu)是同級人民政府的國防教育工作機構(gòu)”，或者是“縣級以上人民政府設(shè)立國防委員會（或國防教育辦公室），具體負責國防教育的日常工作，”至于國防教育委員會（或國防教育辦公室）具體設(shè)置在哪個行政機關(guān)沒有明確規(guī)定。

二、我國現(xiàn)行國防教育領(lǐng)導和工作體制的法理分析

不可否認，我國現(xiàn)行的國防教育領(lǐng)導和工作體制對于普及和加強國防教育，增強全民國防觀念，提高公民素質(zhì)、促進國防建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但從法學的視角分析，還有下列問題需要我們認真思考。

（一）國家國防教育工作機構(gòu)的非主體性

實踐中，我國由國家國防動員委員會承擔起領(lǐng)導全國國防教育工作的職能，具體工作由國防動員委員會的辦事機構(gòu)負責。依照我國國務(wù)院的編制，國防動員委員會屬于國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。按照行政法的原理，國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)只有在經(jīng)過法律、法規(guī)明確授權(quán)具有了一定的行政職能之后才具有了行政主體資格，從而享有行政職權(quán)，并履行一定的行政職責。[3]立法討論過程中，國務(wù)院和中央軍委以國防動員委員會為國家國防教育工作機構(gòu)的共識只是國家機關(guān)之間的一種內(nèi)部認識，對外并不產(chǎn)生法律效力，而國防教育法第30條“國家國防教育工作機構(gòu)”的含糊不明確概念，也不能為國家國防動員委員會以行政主體資格進行國防教育工作提供法律依據(jù)。為了明確此項規(guī)定，2002年4月28日，經(jīng)國務(wù)院和中央編委領(lǐng)導批準，中央機構(gòu)編制委員會辦公室批復國家國防動員委員會綜合辦公室《關(guān)于下發(fā)<關(guān)于設(shè)立國家國防教育辦公室的通知>的請示》（[2002]國動綜辦字第7號），根據(jù)這一批復，國家設(shè)立了國家國防教育辦公室。國家國防教育辦公室在國務(wù)院、中央軍事委員會和國家國防動員委員會的領(lǐng)導下，負責規(guī)劃、組織、指導和協(xié)調(diào)全國的國防教育工作。其主要職責是：組織和指導全國國防教育工作；擬定國家國防教育政策、法規(guī)、規(guī)劃，組織編寫國防教育大綱和教材；組織協(xié)調(diào)地方和軍隊有關(guān)部門宣傳貫徹黨和國家關(guān)于國防教育的方針政策，開展國防教育活動；檢查督促全國國防教育工作的落實，總結(jié)、推廣國防教育工作經(jīng)驗；管理全國國防教育基金組織和其他國防教育社會組織；組織開展國防教育政策理論研究。這一批復表面使國家國防教育辦公室具有了“三定”的法律依據(jù)，標志著國家國防教育工作機構(gòu)--國家國防教育辦公室正式成立。但國家國防教育辦公室的具體人員構(gòu)成仍未對外公布，另外，國務(wù)院、中央軍事委員會和國家國防動員委員會的多頭領(lǐng)導中，如果產(chǎn)生分歧，到底哪一方具有最終的決策權(quán)法律上仍不夠明朗。

2003年9月，黨中央、中央軍委確定的軍隊體制編制調(diào)整改革總體方案明確，將現(xiàn)由國家國防動員委員會綜合辦公室承擔的國防教育工作職能，調(diào)整給總政治部群眾工作辦公室。經(jīng)黨中央、國務(wù)院、中央軍委批準，國家國防動員委員會綜合辦公室與總政治部群眾工作辦公室于當年10底完成國防教育工作職能的交接。自2003年11月1日開始，由總政治部群眾工作辦公室承擔國家國防教育辦公室職能。經(jīng)國務(wù)院和中央編委領(lǐng)導批準，將原加掛在國家國防動員委員會綜合辦公室的\"國家國防動員委員會國防教育辦公室（簡稱國家國防教育辦公室）\"牌子改掛到中國人民解放軍總政治部辦公廳，原國家國防教育辦公室承擔的職責隨牌子一并移交。新的規(guī)定產(chǎn)生以下兩個法律問題：其一，總政治部辦公廳本身是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并不具有主體地位；其二，總政治部作為中央軍委實施對武裝力量領(lǐng)導的工作機關(guān)，依照法律、法規(guī)規(guī)定，其只對武裝力量組織內(nèi)部具有領(lǐng)導權(quán)，國防教育涉及到全民、全體社會組織，總政治部要對民間開展工作，缺乏法理依據(jù)。

（二）地方國防教育工作機構(gòu)的非獨立性

國家國防教育辦公室編制的不明晰自然影響到了地方國防教育工作機構(gòu)。在國防教育法的立法討論中，關(guān)于地方國防教育工作機構(gòu)，國防教育法表述為“縣級以上地方負責國防教育工作的機構(gòu)”， 而沒有提及這種機構(gòu)與同級地方人民政府的隸屬關(guān)系。這樣表述主要是因為各地國防教育工作機構(gòu)的設(shè)置情況不盡相同。這些機構(gòu)有的稱“國防教育委員會”，有的稱“國防教育領(lǐng)導小組”，其負責人通常由當?shù)攸h政軍主要領(lǐng)導同志擔任，成員單位包括宣傳、教育、民政、司法、財政、文化、廣播電影電視、新聞出版部門和軍事機關(guān)以及工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體。這些辦事機構(gòu)有的屬于地方黨委系統(tǒng)，有的屬于政府系統(tǒng)，有的屬于省軍區(qū)系統(tǒng)，分別掛靠在地方黨委宣傳部、政府辦公廳和省軍區(qū)政治部。鑒于各地設(shè)置的國防教育工作機構(gòu)是歷史形成的，且適應(yīng)當前各地開展國防教育的實際需要，因此，從實際情況出發(fā)，國防教育法只對地方國防教育工作機構(gòu)作了原則規(guī)定。其實，地方國防教育工作機構(gòu)具體名稱叫“國防教育委員會”還是“國防教育領(lǐng)導小組”無關(guān)緊要，最主要的法律問題是：在黨政機構(gòu)改革逐步深入的背景下，地方國防教育工作機構(gòu)很少有自己獨立的機構(gòu)和人員編制，經(jīng)常出現(xiàn)“機構(gòu)虛設(shè)、人員虛編、教員虛兼”的現(xiàn)象，其工作人員大都兼職擔任國防教育的具體職責，在本職工作與國防教育職責發(fā)生沖突時，一般優(yōu)先處理本職工作。即使有些地方有為數(shù)很少的獨立編制的國防教育工作人員，但由于地方的國防教育受地方黨政軍多頭領(lǐng)導，其在法律上的隸屬關(guān)系也并不明晰。

（三）行政機關(guān)和軍事機關(guān)國防教育法律責任的非明確性

國防法和國防教育法都規(guī)定了行政機關(guān)和軍事機關(guān)在國防教育中的法律地位，但不管是國務(wù)院與中央軍委關(guān)于國防教育召開的協(xié)調(diào)會議、還是地方各級人民政府和駐地軍事機關(guān)根據(jù)國防教育需要召開的軍地聯(lián)席會議，其議定的事項，均由行政機關(guān)和軍事機關(guān)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)組織實施，其議定達成的事項是否對雙方具有強制約束力，如有一方不組織實施，通過何種法律機制促使對方履行承諾，保證國防教育實施尚亟需明確。

三、我國國防教育領(lǐng)導和組織體制在法律層面的應(yīng)然選擇

（一）確立以行政機關(guān)為主導的國防教育領(lǐng)導和工作體制

雖然我國的國防教育法在文本上確立了以政府主導、軍事機關(guān)協(xié)同為基本模式和運行機制的體制。但在具體的實施中，國防教育的領(lǐng)導職權(quán)和具體工作機構(gòu)職責要不轉(zhuǎn)移到了軍事機關(guān)，要不直屬于黨委的領(lǐng)導，出現(xiàn)了文本與實踐的分離現(xiàn)象。筆者之所以提出確立以行政機關(guān)為主導的國防教育領(lǐng)導和工作體制，主要基于以下考慮：第一，在法律依據(jù)上，我國《憲法》規(guī)定：“國務(wù)院領(lǐng)導和管理國防建設(shè)事業(yè)”，《國防法》規(guī)定：“國務(wù)院領(lǐng)導和管理國防建設(shè)事業(yè)，行使下列職權(quán)：…… （七）領(lǐng)導國防教育工作”。《國防教育法》也明確了行政機關(guān)主導的國防教育體制；第二，從國防教育的對象上看，普及和加強國防教育是全社會的共同責任，參與和接受國防教育是全體公民的權(quán)利和義務(wù)。由政府主導對全民開展國防教育不存在法律和制度上的障礙；第三，從現(xiàn)行體制考慮，由政府主導開展國防教育更有利于對政府各部門進行協(xié)調(diào)，更有利于各種資源的合理配置。

（二）建立自上而下協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機構(gòu)

應(yīng)在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立獨立的國防教育工作機構(gòu)，并配備專職的具有編制的工作人員，國家國防教育工作機構(gòu)負責制定國家國防教育政策，籌劃開展全國范圍內(nèi)的全民國防教育活動，設(shè)立于各級人民政府的國防教育工作機構(gòu)在執(zhí)行國家國防教育工作機構(gòu)規(guī)定職責的同時，結(jié)合各地國防教育設(shè)施、地理位置、民族民風等因素開展形式多樣的國防教育活動。在規(guī)定了各級國防教育工作機構(gòu)具體職責的同時，還要賦予各級國防教育工作機構(gòu)較強的職權(quán)，以便于動員和組織各部門、各種社會力量參與到國防教育活動中來。上下級國防教育工作機構(gòu)既形成業(yè)務(wù)上的指導關(guān)系，又形成法律上的監(jiān)督關(guān)系。

（三）軍事機關(guān)國防教育義務(wù)的法定化

根據(jù)《國防法》的規(guī)定，武裝力量的主要職責以維護國家安全、防備和抵抗侵略為業(yè)。但是在和平和發(fā)展成為時代主題的國際國內(nèi)背景下，軍事機關(guān)的職責應(yīng)該進行拓展，參加“國防建設(shè)事業(yè)”的法定職責理應(yīng)得到落實。而國防建設(shè)的重要方面即為國防教育。軍事機關(guān)不僅要按照國防教育法的規(guī)定開展國防教育，保證軍隊和武警部隊完成其所擔負的任務(wù)，而且軍隊應(yīng)該在全民國防教育中起骨干和宣傳員作用。在法律規(guī)范和實踐層面，軍隊主要通過選派軍事教員、提供訓練場地和設(shè)施支持地方開展國防教育。軍事機關(guān)的屬性和軍人的職業(yè)特性決定了他們在協(xié)助進行全民國防教育方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，應(yīng)通過將來法律規(guī)定，明確軍事機關(guān)有義務(wù)免費無償協(xié)同各級國防教育工作機構(gòu)積極開展國防教育工作。因為我國的武裝力量屬于人民所有，軍隊的所有開支都來自于國庫支出，國庫收入的來源基本是稅收，作為納稅人及其子女有權(quán)利獲得軍事機關(guān)的反哺，由軍事機關(guān)免費為全民開展國防教育提供支持和幫助。另外，軍事機關(guān)在協(xié)同地方政府和相關(guān)單位實施國防教育的過程中產(chǎn)生的法律責任的規(guī)定也有待明晰。軍事技能的訓練難免產(chǎn)生各種各樣的意外情況，如果這些意外情況所引發(fā)的法律責任單純的依靠軍事機關(guān)和地方政府及地方單位依靠民事合同的方式進行約定，這會既增加國防教育的成本，降低國防教育的效率，也有悖于國防教育隸屬于國防行政的法律屬性。

參考文獻：

[1]張春生.中華人民共和國國防教育法釋義[M].法律出版社，2002.

[2]楊傲多，張建田，貝驍.國防法施行十年呈現(xiàn)十大亮點[EB/OL].http：//news.sohu.com/20070331/n249103196.shtml.

[3]任進.論國務(wù)院機構(gòu)及其行政主體資格[J].金陵法律評論，2009（1）.

作者簡介：楊永康（1976—），男，陜西鳳翔人，西北政法大學行政法學院教師，法學博士。

責任編輯：鳴一