2013年一號(hào)文件的發(fā)布，標(biāo)志著自1978年中國(guó)農(nóng)村以安徽鳳陽(yáng)小崗村為源頭，興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的一系列改革之后，中國(guó)農(nóng)業(yè)體制將迎來(lái)34年來(lái)的首次重大調(diào)整。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入又一個(gè)“黃金期”。

1月31日，中央一號(hào)文件發(fā)布，連續(xù)第十年鎖定“三農(nóng)”。

這份題為《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》的文件，以14個(gè)字概括了2013年農(nóng)業(yè)農(nóng)村的工作目標(biāo)：“保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力”。并提出鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。這是“家庭農(nóng)場(chǎng)”一詞首次出現(xiàn)在一號(hào)文件中，對(duì)專(zhuān)業(yè)大戶和龍頭企業(yè)的政策扶持也在一號(hào)文件中再次明確。

文件還明確，將探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，鼓勵(lì)城市資本下鄉(xiāng)發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，并健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，用5年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。有分析稱，伴隨著確權(quán)登記的完成，將為中國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)埋下伏筆。

這意味著，自1978年中國(guó)農(nóng)村以安徽鳳陽(yáng)小崗村為源頭，興起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的一系列改革之后，中國(guó)農(nóng)業(yè)體制將迎來(lái)34年來(lái)的首次重大調(diào)整。

解決“誰(shuí)來(lái)種地”

縱觀10多年來(lái)的一號(hào)文件，大多集中于探討農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而2013年的一號(hào)文件更多專(zhuān)注于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制和生產(chǎn)者上。

“一號(hào)文件”做出重要調(diào)整的背景是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在新的形勢(shì)下，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制已呈現(xiàn)出許多問(wèn)題。一方面，由于大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村的空心化嚴(yán)重，長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力呈現(xiàn)老齡化、低齡化特征，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，耕地利用率下降。另一方面，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的缺乏，自然會(huì)引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的轉(zhuǎn)變，需要從經(jīng)營(yíng)體制上進(jìn)行變革。

2013年中央一號(hào)文件提出，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。其中，“家庭農(nóng)場(chǎng)”的概念是首次在中央一號(hào)文件中出現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司負(fù)責(zé)人日前解釋說(shuō)，家庭農(nóng)場(chǎng)是指以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來(lái)源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

近年來(lái)，上海松江、湖北武漢、吉林延邊、浙江寧波、安徽郎溪等地積極培育家庭農(nóng)場(chǎng)，在促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)部確定的33個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)地區(qū)，已有家庭農(nóng)場(chǎng)6670多個(gè)。

這位負(fù)責(zé)人表示，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)是提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)水平的重要途徑。由于剛剛起步，家庭農(nóng)場(chǎng)的培育發(fā)展還有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。農(nóng)業(yè)部將按照中央要求，著手研究培育發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)的基本原則和實(shí)現(xiàn)途徑，開(kāi)展家庭農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)工作，指導(dǎo)地方穩(wěn)步培育家庭農(nóng)場(chǎng)。鼓勵(lì)有條件的地方率先建立家庭農(nóng)場(chǎng)注冊(cè)登記制度，明確家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、登記辦法，制定專(zhuān)門(mén)的財(cái)政、稅收、用地、金融、保險(xiǎn)等扶持政策。

“一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加快改革創(chuàng)新，最大亮點(diǎn)是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文說(shuō)，要抓住兩個(gè)關(guān)鍵，一是在支持普通農(nóng)戶提高生產(chǎn)集約化程度的同時(shí)，培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，扶持聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)，發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織；二是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提高組織化程度，實(shí)現(xiàn)“小生產(chǎn)”與“大市場(chǎng)”的有效對(duì)接。

陳錫文認(rèn)為，不管農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制怎么創(chuàng)新，真正的主體還是農(nóng)戶。一號(hào)文件提出創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，不是要去搞一個(gè)新制度，而是要在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新，更好地激發(fā)家庭經(jīng)營(yíng)的活力。

簡(jiǎn)言之，就是讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與新型服務(wù)體系結(jié)合起來(lái)。農(nóng)戶要提高集約化水平，采用先進(jìn)科技和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入；通過(guò)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而多元化、多層次、多形式的社會(huì)化服務(wù)體系，就是要為農(nóng)民提供全方位、低成本、便利高效的服務(wù)，把一家一戶做不了、做起來(lái)不經(jīng)濟(jì)的事情做好，幫助農(nóng)戶降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效益。

陳錫文說(shuō)，今年新增補(bǔ)貼和支農(nóng)項(xiàng)目將向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，為的就是讓肯種地、會(huì)種地、能種地的農(nóng)民不吃虧、有效益、得實(shí)惠，這也體現(xiàn)了中央的政策導(dǎo)向。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司巡視員關(guān)銳捷表示，中央一號(hào)文件首次提出要發(fā)展“家庭農(nóng)場(chǎng)”，很重要的一個(gè)因素就是要解決職業(yè)農(nóng)民的問(wèn)題?！皩?zhuān)業(yè)農(nóng)場(chǎng)、家庭農(nóng)場(chǎng)，更多的是考慮它有一定的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，形成固定的、穩(wěn)定的一個(gè)職業(yè)，這是農(nóng)民最關(guān)心的事，而這個(gè)在國(guó)外是都有一些法律法規(guī)來(lái)保證的。我們需要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，再制定一些管理辦法?！标P(guān)銳捷說(shuō)。他指出，這可能是今后培育新型農(nóng)業(yè)主體的一個(gè)重要的方向。

給資本下鄉(xiāng)設(shè)門(mén)檻

農(nóng)村“空心”、經(jīng)濟(jì)“空殼”是當(dāng)下農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，“資本下鄉(xiāng)”不但正當(dāng)其時(shí)，也更是農(nóng)村的發(fā)展契機(jī)。

目前，各地在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，形成了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等多種新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

截至2012年第三季度，我國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社達(dá)到60余萬(wàn)個(gè)，入社農(nóng)戶達(dá)到4600多萬(wàn)，占全國(guó)總農(nóng)戶的18.6%，一大批工商企業(yè)也進(jìn)軍農(nóng)業(yè)。

但值得關(guān)注的是，資本下鄉(xiāng)是資本與土地、與農(nóng)民合作，開(kāi)發(fā)農(nóng)村，而不是資本向農(nóng)村的一次進(jìn)軍和到農(nóng)村攻城略地。隨著社會(huì)資本紛紛流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，一些“非糧化”和“非農(nóng)化”行為出現(xiàn)。

受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲和中央支農(nóng)政策力度加大等諸多因素影響，近年來(lái)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐步成為投資熱點(diǎn)。到2012年6月底，流入到工商企業(yè)的承包耕地面積2500萬(wàn)畝，比2009年底增長(zhǎng)了84.6%。流入資金方面，盡管還沒(méi)有全國(guó)性統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但在民間資金較豐富的浙江省，據(jù)農(nóng)業(yè)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，近5年全省工商資本投資農(nóng)業(yè)超過(guò)千億元人民幣。

此次一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)將探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入制，意味著最高決策層將針對(duì)近兩年備受社會(huì)關(guān)注的“工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)”趨勢(shì)，建立嚴(yán)格的評(píng)審和監(jiān)管制度。

這一決策針對(duì)的是，一段時(shí)間以來(lái)，部分投資農(nóng)業(yè)的工商資本逐漸顯露出其逐利本質(zhì)，開(kāi)始“跑馬圈地”，從事收益更高的“非糧化”產(chǎn)業(yè)。

在一號(hào)文件公布后，針對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)地一事，上述農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司負(fù)責(zé)人稱，農(nóng)業(yè)部將從租地資格準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制、土地用途監(jiān)管等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地的規(guī)范和管理。具體有三條措施：一是探索建立租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入制度，從源頭上抑制“非糧化”、“非農(nóng)化”行為。二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。通過(guò)推廣使用土地流轉(zhuǎn)示范合同，鼓勵(lì)建立和完善土地租金預(yù)付制度。在土地流轉(zhuǎn)面積較大地區(qū)，通過(guò)政府補(bǔ)助、流入方繳納等方式，鼓勵(lì)建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過(guò)一定面積的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，以降低因經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大可能導(dǎo)致的自然、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。三是強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，糾正農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

陳錫文說(shuō)，這就意味著要給工商資本下鄉(xiāng)設(shè)門(mén)檻、立規(guī)矩。事前有審查，事后有監(jiān)管，看你有沒(méi)有資格、有沒(méi)有能力做農(nóng)業(yè)？流轉(zhuǎn)土地要干什么？怎么干？是否會(huì)改變農(nóng)業(yè)用途，損害農(nóng)民利益？目的就是防止某些企業(yè)以發(fā)展農(nóng)業(yè)的名義要地、圈地。尤其要警惕一些企業(yè)在租賃的土地上蓋別墅、建度假村，造成部分耕地的“非糧化”、“非農(nóng)化”。

一號(hào)文件同時(shí)提到，鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)。

陳錫文認(rèn)為，所謂適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)，是指一些設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)?；竽翗I(yè)等，在現(xiàn)代技術(shù)條件下，動(dòng)植物生長(zhǎng)的過(guò)程可以控制，雇員付出的勞動(dòng)能夠計(jì)量和監(jiān)督，能夠?qū)崿F(xiàn)工廠化生產(chǎn)，且資金和技術(shù)門(mén)檻較高，非一般農(nóng)戶可為。這樣的領(lǐng)域工商資本進(jìn)入有優(yōu)勢(shì)。但對(duì)于大田生產(chǎn)而言，公司難有優(yōu)勢(shì)。

為農(nóng)民撐起財(cái)產(chǎn)權(quán)利“保護(hù)傘”

值得注意的是，2013年一號(hào)文件提出，用五年的時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

“這項(xiàng)工作已經(jīng)喊了很多年了，也做了很多年，但進(jìn)展不是很快?！敝袊?guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田認(rèn)為，此次給出時(shí)間表，也是表示對(duì)農(nóng)民權(quán)利的重視，同時(shí)也是為農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易做準(zhǔn)備。

一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)?！?/p>

鄭風(fēng)田說(shuō)，土地確權(quán)對(duì)農(nóng)民意義重大。在沒(méi)有證的情況下，農(nóng)民很容易受到侵害，而有了證，地方政府在征地時(shí)，證便是農(nóng)民保護(hù)自己的一道防護(hù)墻。

“一張證可以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)上，農(nóng)民可以抵押貸款，也可以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入?！编嶏L(fēng)田說(shuō)。

“相比較以前，這次更強(qiáng)調(diào)全面的確權(quán)登記?！鞭r(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)稱。

“農(nóng)業(yè)發(fā)展要處理好效率和公平問(wèn)題，只要家庭干得了、還愿意干的，就應(yīng)該讓農(nóng)民自己干，讓農(nóng)民有更多經(jīng)營(yíng)選擇權(quán)?！标愬a文說(shuō)，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，不能只考慮農(nóng)業(yè)效率這個(gè)單一問(wèn)題。農(nóng)民的逐步減少是個(gè)趨勢(shì)，但是農(nóng)民的轉(zhuǎn)移是被動(dòng)的，取決于城市能提供多少就業(yè)崗位，能容納多少人進(jìn)城安居。因此，要引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，充分尊重農(nóng)民意愿，鼓勵(lì)支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。支持企業(yè)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后提供社會(huì)化服務(wù)，不鼓勵(lì)企業(yè)與農(nóng)民爭(zhēng)奪耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)，把農(nóng)民硬擠出去。

（本刊綜合整理）