作者簡介：賀攀科（1986.3-）男 河南鞏義人 昆明理工大學法學院 研究方向 環(huán)境與資源保護法學

摘 要：明確民事公益訴訟的原告主體是建立民事公益訴訟制度的核心。公共利益鮮明的公共性，社會性，使公共機構成為原告主體之一是必然選擇，而公共利益的多主體交叉性和公共利益與其他利益的沖突性。使社會組織和公民個人代表公共利益也是必要的。分析各類潛在的民事公益訴訟主體的優(yōu)勢和不足，認為中國民事公益訴訟的主體應該多元化。法律應設立相應的程序，讓最合適的主體有機會提起民事公益訴訟，從而使民事公益訴訟有效發(fā)揮其功能。

關鍵詞：民事公益訴訟；原告；主體選擇

中圖分類號：F71 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）01-0000-01

明確民事公益訴訟的原告主體是建立民事公益訴訟制度的核心。原告主體即合法的民事公共利益代表主體。由于公共利益的多主體交叉性和公共利益與其他利益的沖突性，導致公共利益主體的合理確定有較大的難度。。本文將對各類潛在的原告主體進行合理性和合法性分析，為不同的公共利益尋找合適的代表體。

一、各類潛在原告主體的優(yōu)劣分析

（1）主體之一：檢察機關

檢察機關一直是理論界及實務界認為最合適的公益訴訟的主體。支持性理由有：（1）檢察機關的公共性特征使其最適合擔當公共利益的代表。（2）公訴權是檢察機關法律監(jiān)督的必要構成。（3）檢察機關參與公益訴訟已經成為國外立法和司法趨勢。（4）檢察機關有相應的資源，可以負擔公益訴訟的成本。（5）檢察機關參與公益訴訟已有若干成功的案例。否定性理由有：（1）我國檢察機關是法律監(jiān)督機關，與國外的檢察機關在法律地位及法律性質上存在本質區(qū)別。（2）在民事訴訟中，法律制度的設計應強調雙方當事人的地位平等。（3）檢察機關與政府具有利益共同體關系。（4）檢察機關直接提起民事訴訟，是對當事人處分權的干涉，不符合民事訴訟自身的特點。（5）檢察機關無力承擔公益訴訟的活動。

（2）主體之二：政府

政府是指政府本身以及政府中行使環(huán)境管理職能的部門，如環(huán)保部門、自然資源管理部門和其他有管理職能的部門。政府是公共利益的當然代表。在設計民事公益訴訟的原告主體時，政府部門也是其中的討論對象之一。

支持政府可以成為環(huán)境公益訴訟的原告的理由有：（1）政府的職能機構和管理機構。（2）政府部門擁有專業(yè)人士和其他資源，可以支持訴訟和負擔訴訟成本。

否定政府成為公益訴訟原告主體的理由有：（1）政府是公權力的擁有者，他們可以通過行政處罰、行政強制等手段實現(xiàn)其職能，不需要采取訴訟的方式，否則會造成公共資源的浪費。（2）行政機關擁有公權力，可以利用公共資源調查取證，在訴訟中有優(yōu)勢地位，而且其對方當事人有行政處罰的權力，對當事人有威懾作用，導致訴訟中的當事人地位不平等，結構失衡。（3）政府為了保護社會中某些社區(qū)或某些人群提起訴訟，有濫用公共資源之嫌。（4）政府的職能部門處于政府統(tǒng)一的框架之內，容易和其他部門和企業(yè)形成利益共同體，使其不能站在公眾，特別是弱勢群體的一邊，為其主張權利。

（3）主體之三：社會團體

在已經建立公益訴訟的國家中，環(huán)保團體是最普遍的公益訴訟的原告。社會團體成為公益訴訟原告主體的支持性理由：（1）社會團體具有公益性。（2）社會團體一般不使用公共財政資源，獨立于政府，可以更好地做到中立。（3）社會團體內有專業(yè)人士的支持，有自己籌集資源的渠道和能力，可以支持其訴訟活動并負擔訴訟成本。（4）社會團體有群眾基礎，與所代表的公眾經常溝通，對公眾利益了解，有代表公眾的現(xiàn)實基礎。

否定性理由有：（1）社會團體的能力和素質差別甚大，良莠不齊，把代表公共利益的權力交繪它們會構成對公共利益的威脅。（2）社會團體容易受到其出資人的影響，受其左右。（3）社會團體的利益偏向明顯。不同團體之間的利益取向相差很大。只能代表個別階層、社區(qū)、社團、人群的利益，其中立性同樣受到質疑。

（4）主體之四：公民個人

公民個人在許多國家都有提起公益訴訟的資格。支持公民個人成為公益訴訟的主體的理由有：（1）公益訴訟是人民當家作主，管理國家事務的體現(xiàn)之一。（2）公民處于各種事務之中，對違法行為的監(jiān)督力強。（3）公民是公共利益的最終受益者，他們能從自身利益出發(fā)保護公共利益。

否定公民個人成為公益訴訟主體的理由有：（1）公民的利益太分散，每個人都有自己的利益偏向，公民個人作為公共利益代表的代表性不足。（2）公民個人的資源不足，起訴和應訴的能力非常有限。難以應付復雜的訴訟。（3）公民訴訟會增加訴訟案件，導致訴累，加重法院的負擔。

以上各種支持和反對的理由雖然不盡合理，但也有一定的道理。反映出每一類主體都有其存在的合理性，也有其局限性。而各類主體又有一定的互補性。所以我國環(huán)境公益訴訟的主體不應是單一性的。而應是多元性的。多元性的主體應該包括檢察機關、政府職能部門、社會團體和公民個人。

二、民事公益訴訟的原告順序選擇

通過以上對四種訴訟主體的利弊分析，筆者認為，在討論民事公益訴訟原告主體的順序選擇問題時，以下幾個因素應該被考慮：

第一，國家利益受到損害時，應由政府職能部門作為第一順序的原告。當國家利益受到損害時，公共機構有義務采取相關的行政措施和司法措施來保護國家資源，救濟國家利益，否則構成失職。檢察機關和政府職能部門都是公共機構，但他們在行動上有所區(qū)別。政府管理部門是公共職能的直接承擔者，他們應該首先采取相應的救濟行動。

第二，公共機構必須依法、依職責行事，否則，容易造成權力濫用。所以，檢察機關和政府職能部門能對什么事項提起訴訟，提起什么訴訟都應該由法律明確規(guī)定，只有在法律規(guī)定的范圍內，才有提起公益訴訟的權利。

第三，在糾正環(huán)境污染和破壞者的行政違法行為和督促行政機構履行職責方面，行政機關不應該成為原告。原因是行政機關可以直接行使職權制止和糾正行政違法行為，法律設定了更有效率的途徑和方式給行政機關履行職權，無需經過公益訴訟這個程序。

第四，當特定人群的公共利益受到侵害時，應由社會團體和公民個人作為第一順序的原告。特定區(qū)域和人群的公共利益受到損害，受害者相對特定，他們對自己的利益有一定的處分權，可以決定主張權利或放棄權利。這時公共機構如果直接介入的話，可能會侵害公民個人的處分權，由社會團體和公民個人來采取行動更為可取。當居民無力采取行動而委托檢察機關代為起訴時，才由檢察機關作為原告起訴。

第五，在法律程序的設計方面，應該考慮有機會首先讓最合適的主體來處理相關的事件。我國可以借鑒美國公民訴訟程序中的訴前通告制度，由法律規(guī)定一個通告期，非第一順序的組織或個人在提起公益訴訟前應先將通知發(fā)給政府職能部門、違法者，由他們糾正違法行為及采取補救措施。通告期滿后，政府部門和違法者不采取行動，或者其行動不恰當時，才正式采取司法行動。

三、結論

公共利益有多重表現(xiàn)，民事公益訴訟的主體是多元的，由于各類潛在的民事公益訴訟主體均有其優(yōu)勢和不足，法律應該設立相應的程序，讓最合適的主體有機會提起民事公益訴訟。從而使民事公益訴訟有效發(fā)揮其功能。

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