作者簡介：孫倫軒，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生；陳·巴特爾，南開大學(xué)高等教育研究所教授，博士研究生導(dǎo)師，教育學(xué)博士。（天津/300071）

摘要：加拿大高等教育歷史始于1635年，經(jīng)過近400年的發(fā)展，其大學(xué)治理模式日益成熟。尤其經(jīng)過20世紀(jì)初和20世紀(jì)60年代的兩次改革，其治理模式中大學(xué)與政府的關(guān)系、董事會與評議會的關(guān)系以及其他利益相關(guān)者組織的權(quán)責(zé)已日漸清晰。但隨著知識經(jīng)濟(jì)的到來和高等教育國際化進(jìn)程加快，日益復(fù)雜的外部環(huán)境對加拿大大學(xué)提出了許多新的挑戰(zhàn)。新形勢下，加拿大大學(xué)需要進(jìn)一步梳理大學(xué)內(nèi)外部治理的關(guān)系，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，以協(xié)調(diào)大學(xué)諸多利益相關(guān)者的權(quán)益關(guān)系。

關(guān)鍵詞：加拿大；大學(xué)治理；治理結(jié)構(gòu)

治理（Governance）是近些年來公共管理文獻(xiàn)中出現(xiàn)十分頻繁、較為流行的術(shù)語之一。作為公共管理的分支領(lǐng)域，大學(xué)治理也受到了高等教育研究者前所未有的關(guān)注、爭論和研究。在組織結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，外部環(huán)境充滿不確定性的情形下，如何優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)外部的關(guān)系以及諸多利益相關(guān)者的權(quán)益，已經(jīng)成為大學(xué)管理者需要慎重思考的重大問題。加拿大高等教育肇始于1635年借鑒巴黎大學(xué)而創(chuàng)建的魁北克神學(xué)院，經(jīng)過接近400年的改良和發(fā)展，其大學(xué)治理的模式已日臻完善。文章試圖對加拿大大學(xué)治理模式的歷史變革、構(gòu)成要素以及面臨的挑戰(zhàn)作一梳理，以期對大學(xué)治理有更加透徹和深入的理解。

一、加拿大大學(xué)治理的歷史變革

（一）政府與大學(xué)的邊界治理

從法律上來說，加拿大大學(xué)是受各省政府憲章制約的、自治的非營利性組織。每個省政府都有相應(yīng)的法規(guī)為大學(xué)的組織架構(gòu)及其運(yùn)行設(shè)計一個框架，大學(xué)在這個框架內(nèi)享有其他私法人（PrivateCorporations）一樣的權(quán)力，包括自主設(shè)置課程、制定教學(xué)計劃、實(shí)行教師聘用等事宜。從某種程度上來說，大學(xué)治理過程中政府和大學(xué)兩者各司其職，互不干擾。這種清晰的權(quán)力邊界，是在大學(xué)治理不斷改革和發(fā)展的過程中形成的。

直到20世紀(jì)初，加拿大每個大學(xué)對自己的治理模式都還各執(zhí)一詞，雜亂無章。這給政府插手大學(xué)決策和管理提供了空間，大學(xué)與政府的關(guān)系日趨緊張。為了給兩者劃定清晰的權(quán)力邊界，安大略省政府在1906年成立了費(fèi)拉菲爾委員會，對以多倫多大學(xué)為代表的加拿大大學(xué)章程進(jìn)行嚴(yán)格的審議。由于受到英美高等教育的影響，該委員會堅(jiān)持把加拿大大學(xué)治理模式納入盎格魯—撒克遜的傳統(tǒng)體系，認(rèn)為大學(xué)決策應(yīng)該獨(dú)立于公共政治，大學(xué)內(nèi)部應(yīng)該實(shí)行高度自治。因此，該委員會倡導(dǎo)將政府管理大學(xué)的權(quán)力委派給一個由政府指定人士組成的董事會。[1]該董事會成員一半來自校外，另一半則通過校內(nèi)選舉產(chǎn)生，對大學(xué)所有的行政事務(wù)負(fù)責(zé)，包括校長遴選、財政問題等等。為了保障學(xué)術(shù)自治，委員會主張效仿英國大學(xué)設(shè)立學(xué)術(shù)評議會，作為由資深教授組成的與董事會平行的治理組織，來保障大學(xué)的學(xué)術(shù)發(fā)展。[2]這種“兩院制”的治理結(jié)構(gòu)很快就被寫入《多倫多大學(xué)草案》，并獲得了安大略省政府的批準(zhǔn)。1906年，《多倫多大學(xué)章程》（UniversityofTorontoAct1906）正式出臺，成為厘定政府和大學(xué)權(quán)力邊界的綱領(lǐng)性文件。

《多倫多大學(xué)章程》對大學(xué)治理過程中的相關(guān)問題做了如下表述：其一，省政府在治理過程中只享有指派董事會成員的權(quán)力，而不是對大學(xué)的直接控制。此外，政府對大學(xué)的財政資助不能因?yàn)檫@種權(quán)力結(jié)構(gòu)的變更而削減。其二，董事會對大學(xué)治理的諸多事宜有生殺大權(quán)，其權(quán)力范圍涵蓋了財政補(bǔ)助、校長任命、章程制定等領(lǐng)域，是大學(xué)治理過程中的軸心機(jī)構(gòu)。其三，學(xué)術(shù)評議會負(fù)責(zé)設(shè)置專業(yè)、開設(shè)課程以及組織考試等學(xué)術(shù)事宜，還享有向董事會呈遞相關(guān)建議的權(quán)力，但是學(xué)術(shù)評議會的大部分決策都需要通過董事會的批準(zhǔn)。[3]由此可以看出，董事會是協(xié)調(diào)加拿大大學(xué)治理過程中政府與大學(xué)自身權(quán)力的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。大學(xué)章程通過對各自職責(zé)的規(guī)定，完成了兩者權(quán)力的邊界劃分和力量平衡。正是這種較為平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得《多倫多大學(xué)章程》成為加拿大大學(xué)治理的標(biāo)桿性模式，受到其他大學(xué)爭相效仿。

（二）大學(xué)內(nèi)部權(quán)力邊界治理

如果說作為加拿大大學(xué)主導(dǎo)治理模式的兩院制，是通過委托治理權(quán)力給校外人士組成的董事會來劃清大學(xué)和政府權(quán)力的嘗試，那么，20世紀(jì)60年代針對兩院制的治理改良，則注重大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的邊界治理。這源于以下兩個原因：其一，董事會成員大多由商人組成，教師和學(xué)生認(rèn)為董事會因此被商人和企業(yè)利益主導(dǎo)，脫離了學(xué)術(shù)精神，而自己的利益在大學(xué)治理的過程中沒有得到合理的考慮；其二，治理結(jié)構(gòu)的決策過程透明度較低，治理會議很少對公眾開放，教師和學(xué)生的參與程度非常低。因此，對增加治理透明度以及師生參與度的呼聲響徹全國。

為了給治理改革提供參考數(shù)據(jù)，1966年，加拿大大學(xué)聯(lián)合會和加拿大大學(xué)教師聯(lián)合會一起成立了達(dá)夫伯達(dá)委員會（Duff-BerdahlCommission），來重新審視大學(xué)治理問題。該委員會認(rèn)為，大學(xué)可以靠修補(bǔ)而非徹底放棄兩院制來回答師生們提出的問題。[4]在全國性調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，他們建議大學(xué)構(gòu)建更加開放、透明的治理結(jié)構(gòu)，包括增加教師在董事會成員中的比例，以及對大學(xué)評議會進(jìn)行改革，使得后者成為更加精悍、更有力量的決策機(jī)構(gòu)。相關(guān)的數(shù)據(jù)表明，他們倡導(dǎo)的許多原則在這個時期的治理改革中起到了關(guān)鍵作用。例如，1955年，僅有9%的大學(xué)董事會有教師成員，學(xué)生則徹底被排除在董事會之外。1975年，92%的大學(xué)董事會有教師成員，78%的董事會有學(xué)生成員。學(xué)生成員占據(jù)大學(xué)評議會的比例，也從1985年的少于1%提升到1975年的14%，教師在評議會成員中占據(jù)的比例持平，但校外人士參與大學(xué)評議會的比例則大幅度降低了。[5]此外，治理過程也更加透明。1967年，還沒有任何一所大學(xué)開放他們的董事會和評議會會議，但到1969年，超過一半的學(xué)校允許非學(xué)校成員來旁聽這些會議。

（三）行政組織和教師工會的成長

20世紀(jì)60年代所改良的治理結(jié)構(gòu)雖然保持了頑強(qiáng)的生命力被一直沿用至今，但仍遭遇了不少質(zhì)疑。在這之后至少有兩件事情被研究者認(rèn)為對大學(xué)治理產(chǎn)生了重大的影響：行政組織和教師工會力量的成長。

隨著入學(xué)率的增長，很多加拿大大學(xué)變成了克拉克·克爾所謂的巨型大學(xué)（Multiversity），大學(xué)的日常管理也越來越復(fù)雜。因此，許多大學(xué)開始鞏固其行政能力來應(yīng)對管理環(huán)境中日益增加的不確定性。他們雇傭?qū)Ｂ毜男姓芾碚邅砉芾泶髮W(xué)以及為大學(xué)治理提供建議，專業(yè)的行政管理網(wǎng)絡(luò)得以構(gòu)建，行政組織也因此成為大學(xué)治理過程中的一極。這引起了高級行政官員和教師的注意，前者認(rèn)為治理改革使得校長辦公室的權(quán)力分散和流失，后者認(rèn)為大學(xué)組織里行政權(quán)力的過度增長會損傷學(xué)術(shù)權(quán)力。[6]

另一重要的事件就是教師工會的出現(xiàn)與成長。從20世紀(jì)70年代開始，加拿大政府的公共支出開始處于緊縮的狀態(tài)，對大學(xué)的財政支持也受到了顯著影響。雖然省政府繼續(xù)給大學(xué)提供主要的資金，但他們開始限制高等教育經(jīng)費(fèi)的增長額度。大學(xué)不得不節(jié)約開支以獲得生存，教師工資作為大學(xué)支出的主要部分自然要受到削減。這刺激了教師聯(lián)盟的產(chǎn)生，他們希望通過工會的形式團(tuán)結(jié)力量，與學(xué)校進(jìn)行談判進(jìn)而保護(hù)自己的利益。在加拿大大學(xué)教師聯(lián)合會的支持下，到1980年有22個大學(xué)教師聯(lián)合會獲得了工會的地位。為了應(yīng)對財政緊縮和工作安全等問題，教師工會的成員在持續(xù)增加，大部分的加拿大大學(xué)教師現(xiàn)在都是教師工會的成員。教師工會無疑打破了原先的治理平衡，曾經(jīng)掌握在董事會或高級行政人員手中的決策權(quán)力，例如教師工薪、任命程序、終身制以及工作安全等問題，都成為工會與大學(xué)談判和協(xié)商確定的事宜。雖然不同大學(xué)之間教師對治理的影響不一，但是工會的出現(xiàn)的確打破了原先的治理平衡，并且使天平更傾向于教師群體。

二、加拿大大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)及其構(gòu)成要素

如上所述，經(jīng)過20世紀(jì)初和20世紀(jì)60年代的兩次改革，以及隨后伴隨高等教育規(guī)模增長而出現(xiàn)的行政組織和教師工會力量的擴(kuò)大，加拿大大學(xué)治理的內(nèi)外邊界得以清晰，形成了由董事會、評議會及教師工會和其它利益相關(guān)者等要素組成的各種權(quán)力相互制衡的治理結(jié)構(gòu)。

（一）董事會

大學(xué)章程中明確規(guī)定董事會是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，遴選校長，募集資金以及保持學(xué)校與政府、社會的關(guān)系等等。有數(shù)據(jù)顯示：董事會的平均規(guī)模是27人，其中一半是校外人士，17%是教師，學(xué)生和校友各占9%，其余由校長、高級行政人員等組成。董事會成員大多受過良好教育，來自教育、政府以及工商行業(yè)。他們平均每月花費(fèi)10個小時在董事會事宜上，絕大多數(shù)人都對自己的工作感到滿意，認(rèn)為自己是主動積極和知識淵博的。董事會的工作對大學(xué)治理起到了至關(guān)重要的作用，而且他們的工作也不會受到任何形式的補(bǔ)助，是免費(fèi)的義務(wù)性勞動。[7]董事會通常會下設(shè)執(zhí)行委員會，來負(fù)責(zé)董事會會議的日常安排和協(xié)調(diào)其他治理機(jī)構(gòu)的工作。接近三分之二的董事會會議都是公開透明的，只有涉及一些內(nèi)部議題（如人事任命）才會封閉討論。

（二）評議會

絕大部分加拿大大學(xué)實(shí)行兩院制的治理模式，是基于董事會和評議會會發(fā)生互補(bǔ)作用的假設(shè)之上的。因此，大部分加拿大大學(xué)的評議會都是平行于董事會的治理機(jī)構(gòu)，只有極少數(shù)評議會是在董事會的批準(zhǔn)下建立的。與董事會截然不同的是，評議會成員中90%以上都是校內(nèi)人員，其中，教師占到44%，學(xué)生占到17%。由于評議會的這種構(gòu)成及其成立的初衷，它主要是對大學(xué)的教學(xué)和科研事務(wù)負(fù)責(zé)任，有權(quán)決定所有的學(xué)術(shù)事宜。評議會的平均規(guī)模要比董事會大，大概在58人左右，但個別大學(xué)間的差異較大。有接近三分之一的評議會會議完全公開，剩下的也基本都是部分公開，所以說，評議會的決策過程是非常透明的。同董事會類似的是，每個評議會成員平均每月會花費(fèi)6.5個小時在免費(fèi)的義務(wù)性勞動上，評議會也會下設(shè)執(zhí)行委員會，來負(fù)責(zé)自己的日常會議安排和協(xié)調(diào)工作。[8]

（三）教師工會以及其他的利益相關(guān)組織

除了董事會和評議會，其他的利益相關(guān)者組織也在大學(xué)治理的過程中發(fā)揮了積極作用。教師工會就是保護(hù)教師利益，平衡其他治理機(jī)構(gòu)權(quán)力的組織。工會通常由教師組成，也包含少量的實(shí)驗(yàn)室教員或圖書館管理員這樣的教工。教師工會都建有自己的章程，對工會的職責(zé)做出相應(yīng)的規(guī)定，并獲得法律的保護(hù)。例如：工會可以代表教師群體在教師薪資、雇傭關(guān)系以及工作安全方面與校方談判，幫助工會成員提出申訴，在相關(guān)決策過程中代表教師群體參與等。學(xué)生聯(lián)盟也是大學(xué)治理中非?；钴S的組織。大多數(shù)加拿大大學(xué)聯(lián)盟都是獨(dú)立于學(xué)校、具有法人地位的非營利性機(jī)構(gòu)，對大學(xué)的治理發(fā)揮正式和合法的作用。他們甚至?xí)蛡蛉毴藛T來管理組織的日常運(yùn)作，這得益于他們有一筆不小的經(jīng)費(fèi)。學(xué)生聯(lián)盟會經(jīng)常性的向董事會和評議會派駐學(xué)生代表，與后者進(jìn)行互動和磋商。他們還會在大學(xué)咨詢委員會以及其他機(jī)構(gòu)中占據(jù)一席之地，以達(dá)到參與大學(xué)治理的目的。除了教師工會和學(xué)生聯(lián)盟，還有其他的組織諸如校友聯(lián)盟、職工代表大會以及助教聯(lián)盟等，也會對大學(xué)治理起到作用。

三、加拿大大學(xué)治理面臨的挑戰(zhàn)

雖然加拿大大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)日漸完善，但隨著加拿大高等教育國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大學(xué)外部環(huán)境的日益復(fù)雜，他們?nèi)匀幻媾R諸多挑戰(zhàn)。在大學(xué)與政府的關(guān)系問題上，雖然加拿大高等教育在幾乎整個20世紀(jì)中都享有高水平的大學(xué)自治，但近些年來人們對政府正試圖逐漸控制大學(xué)的質(zhì)疑越來越多。大學(xué)在政府的法制框架下生存，50%的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都來自于州政府，但大學(xué)又有自己的章程，并認(rèn)定自己獨(dú)立于政府。大部分省政府都會潛意識地尊重或容忍大學(xué)的這種自治行為，然而他們也不得不考慮日趨激烈的競爭形勢和本省的發(fā)展需求問題，因此政府試圖將教育經(jīng)費(fèi)與大學(xué)的招生預(yù)算和科研項(xiàng)目捆綁在一起，迫使大學(xué)按照他們的意圖進(jìn)行改革，大學(xué)治理的壓力與日俱增。此外，經(jīng)費(fèi)短缺致使經(jīng)濟(jì)理性盛行，使得對募集資金負(fù)主要責(zé)任的董事會不得不逐漸改變治理風(fēng)格。很多高等教育研究者都批評大學(xué)董事會把自己當(dāng)成商業(yè)團(tuán)體而不是學(xué)術(shù)團(tuán)體，把科研項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)利益緊緊聯(lián)系在一起，有時還和行政人員爭搶預(yù)算，這些都違背了大學(xué)作為自治的非贏利性機(jī)構(gòu)的原則。

作為上個世紀(jì)六七十年代的改革結(jié)果，加拿大大學(xué)治理變得更有參與性、分權(quán)性和復(fù)雜性。然而，大學(xué)內(nèi)部對資源的爭奪，使得治理結(jié)構(gòu)還是充滿許多結(jié)構(gòu)性緊張（StructuralTensions）。學(xué)術(shù)評議會是對科研項(xiàng)目和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行辯護(hù)的場所，他們做出的學(xué)術(shù)決策與資源分配息息相關(guān)，然而財政問題卻不是他們的決策范疇，所以有些評議會成員會越俎代庖，參與到預(yù)算方面的治理問題。有數(shù)據(jù)表明，接近一半的人認(rèn)為大學(xué)評議會是一個重要的決策機(jī)構(gòu)，但在重大學(xué)術(shù)政策、募捐籌款和大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展上未能起到至關(guān)重要的影響。行政人員與董事會和評議會的沖突也時有發(fā)生。后兩者是負(fù)責(zé)大學(xué)治理的決策機(jī)構(gòu)，但他們的決策有時候卻會損害行政人員的利益。高級管理層因此會利用職務(wù)之便，來影響治理結(jié)構(gòu)接受決策信息的范圍。政府出臺的許多政策使得行政人員的重要性凸顯，他們需要快速投入到復(fù)雜的談判中去，以應(yīng)對不斷變化的政策環(huán)境，捕捉機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)組織利益的最大化。這就必須使董事會做出相應(yīng)的讓步，對行政組織進(jìn)行權(quán)力分流。此外，一些大學(xué)為了節(jié)約開支，啟用兼職教師或研究生授課，基礎(chǔ)設(shè)施大打折扣，降低了教育質(zhì)量，也損傷了教師和學(xué)生的利益。教師工會和學(xué)生聯(lián)盟因此成為師生和大學(xué)磋商的途徑，但他們也借此為突破口，以非正式治理機(jī)構(gòu)的身份，參與到大學(xué)治理決策當(dāng)中來。

知識經(jīng)濟(jì)的興起對加拿大高等教育提出了多樣化要求，加拿大每一所大學(xué)都是試圖改良自己以回應(yīng)外界千變?nèi)f化的力量。本文通過描述一個廣泛的、全國性的加拿大大學(xué)治理的縮影，希望中國的同行能取其精華、去其糟粕。當(dāng)然，每一個國家的大學(xué)治理模式都有所差異，這需要放在一個系統(tǒng)的社會語境中才能被完全理解。[9]理想的治理模式是難以設(shè)計的，而結(jié)合本土實(shí)際，借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，不斷進(jìn)行改良和修正，正是高等教育改革與發(fā)展的重要任務(wù)。

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