摘 要：民族高等教育財(cái)政投入相對不足是在主觀、客觀等多維度因素共同作用下形成的，具體原因包括投入者對民族教育發(fā)展需求認(rèn)識不充分、地方財(cái)政實(shí)力較弱、高校財(cái)政撥款機(jī)制存在局限、資助體系與高等教育收費(fèi)制度改革的不同步及教育經(jīng)費(fèi)法制不健全等。為此，應(yīng)加大對民族高等教育中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，各級政府應(yīng)提高對現(xiàn)階段民族高等教育發(fā)展投入需求的認(rèn)識，實(shí)施高校差異調(diào)整性財(cái)政撥款機(jī)制，改革資助體制和健全我國教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)法制。

關(guān)鍵詞：民族高等教育；財(cái)政投入；教育公平；多維因素

我國是一個幅員遼闊、民族眾多的大家庭。新中國成立半個多世紀(jì)以來，黨和政府對民族高等教育一直給予極大的關(guān)懷和支持?！吨腥A人民共和國高等教育法》第八條中已明確：“國家根據(jù)少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助和支持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展高等教育事業(yè)，為少數(shù)民族培養(yǎng)高級專門人才?！痹趪邑?cái)政的大力支持下，民族高等教育從建國初期極度落后的狀況，迄今已初步建立了包括民族自治地方的高等院校、民族學(xué)院和各普通高等學(xué)校舉辦的民族預(yù)科班在內(nèi)的有中國特色的民族高等教育體系。但由于多方面的原因，我國民族教育財(cái)政投入雖逐年增長，但與民族高等教育發(fā)展需求之間仍存在一定差距，并在某種程度上制約了縮小民族高等教育與全國總體發(fā)展水平差距的步伐。因此從主觀、客觀等多維度、深層次探析民族高等教育投入相對不足的原因，對于更好地培養(yǎng)少數(shù)民族高素質(zhì)人才、促進(jìn)高等教育公平化發(fā)展及各民族共同繁榮具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國民族高等教育財(cái)政投入現(xiàn)狀分析

我國教育財(cái)政投入不足多年來是教育財(cái)政界所關(guān)注的發(fā)展困境問題之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，直至2010年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為3.66%①，距國家規(guī)定的4%的目標(biāo)還有一定差距。這一比例不僅與世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家相比差距較大，而且與世界銀行《1992年世界發(fā)展公報(bào)》公布的世界平均水平3.6%僅基本相當(dāng)。盡管我國教育規(guī)劃綱要將“提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達(dá)到4%”的目標(biāo)做為核心任務(wù)，但由于我國地域廣闊，民族眾多，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、文化教育發(fā)展程度差異較大，因此財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足的狀況仍需在一段較長的時間內(nèi)才能得到根本解決。在此情況下，建國后歷經(jīng)開辦、停辦、復(fù)辦的民族高等教育，其財(cái)政投入則更顯捉襟見肘。本文選取了內(nèi)蒙古、貴州、云南、廣西、西藏、青海、寧夏和新疆等8個少數(shù)民族聚居省或自治區(qū)作為調(diào)查樣本，原因是根據(jù)2000年人口普查數(shù)據(jù)，上述八個省的少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族人口的比重超過63%，且基本屬于西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，是具有代表性的少數(shù)民族聚居區(qū)域。

針對8個民族聚居省份的具體數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析，會發(fā)現(xiàn)：

1.廣西、貴州始終是全國高等教育經(jīng)費(fèi)最低水平的代表，這說明高等教育財(cái)政資源地區(qū)分配比例相對固化，教育財(cái)政投入政策并未充分發(fā)揮促進(jìn)教育公平的資源調(diào)節(jié)指揮棒作用。

2.盡管寧夏、西藏兩省曾一度生均高等教育經(jīng)費(fèi)高于全國水平，但隨著兩地高校在校生的不斷增長，生均經(jīng)費(fèi)則呈現(xiàn)出逐年下降趨勢，截至2009年已低于全國水平。這說明過去的“高生均值”只是由于這些民族地區(qū)高校規(guī)模發(fā)展滯后帶來的暫時現(xiàn)象。而隨著民族高等教育的發(fā)展，潛在的經(jīng)費(fèi)不足問題已逐步顯現(xiàn)出來。

3.新疆、青海、寧夏、西藏“生均高等教育經(jīng)費(fèi)低于全國水平”與“生均國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)高于全國水平”的現(xiàn)象并存。根據(jù)2007-2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，新疆等4省高等教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占據(jù)了絕對比重，其中新疆、寧夏約為60%，青海為70%，而西藏超過了80%，大大高于全國水平（48%左右）②，這說明民族地區(qū)高校經(jīng)費(fèi)自給能力是極低的，在某種程度上，生均經(jīng)費(fèi)水平直接由財(cái)政性經(jīng)費(fèi)水平所決定也解釋了這4省的生均經(jīng)費(fèi)低，卻生均財(cái)政性經(jīng)費(fèi)高的“矛盾”。

（二） 民族高等教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)主要來源于地方財(cái)政

二、我國民族高等教育財(cái)政投入相對不足的原因分析（一） 對民族教育發(fā)展需求認(rèn)識不足是主觀因素

全國人大代表、湖北省教育廳副廳長周洪宇在談及為什么教育財(cái)政投入總是未達(dá)到“4%”目標(biāo)時說，“國家財(cái)力絕對不是問題，關(guān)鍵是認(rèn)識和決斷” 。長期以來關(guān)于高等教育屬性就存在著很大爭議，目前比較達(dá)成共識的是高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。相較于基礎(chǔ)教育而言，政府更傾向于視高等教育為私人用品，從而多注重教育效率而降低了對教育公平的關(guān)注度，這是我國高等教育總體財(cái)政投入不足的深層次主觀原因。但隨著社會生產(chǎn)力發(fā)展和科技的不斷革新，高等教育大眾化發(fā)展是必然趨勢，如果再固守以往人民對教育需求的認(rèn)識，則不利于國家的現(xiàn)代化發(fā)展。

由于歷史的因素，民族教育發(fā)展起步較晚，一段時間內(nèi)“掃盲”曾是民族地區(qū)教育工作的主要內(nèi)容，隨之基礎(chǔ)教育倍受政府關(guān)注并延續(xù)至今，卻忽略了高等教育大眾化發(fā)展時期的民族高等教育發(fā)展。事實(shí)上，當(dāng)前少數(shù)民族教育的發(fā)展水平雖然在總體上落后于全國水平，但內(nèi)部發(fā)展水平是不一致的，如蒙古族、回族和滿族的高等教育水平已超過了全國，而拉祜族和東鄉(xiāng)族高等教育發(fā)展則非常緩慢，甚至還有萎縮趨勢。[1]可見民族高等教育財(cái)政投入是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可概而論之。

另外我們始終對民族高等教育財(cái)政投入的對象認(rèn)識不夠充分。首先，對投入對象的需求認(rèn)識不足。民族高等教育的實(shí)施對象、教育環(huán)境、教育方式、歷史發(fā)展階段、社會認(rèn)知等方面都與一般高等教育存在顯著差異，這決定了教育投入需求的差異性。而民族工作和教育工作的雙重屬性也決定了民族高校需付出更高的辦學(xué)成本。但上述差異性和特殊性在我國當(dāng)前高等教育投入機(jī)制中未能充分的加以認(rèn)知和考慮。其次，對投入對象的認(rèn)識局限。我們多將民族高等教育投入對象拘泥于少數(shù)民族，致使為少數(shù)民族地區(qū)服務(wù)的漢族群體，不能享受到相應(yīng)的優(yōu)惠政策。在社會流動性加大及少數(shù)民族本地區(qū)人才不足的情況下，不適當(dāng)擴(kuò)大政策惠及范圍，一有悖民族高等教育的目的③；二有悖民族地區(qū)的人才引進(jìn)，會挫傷部分愿意為民族地區(qū)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的漢族群體的積極性和感情。

（二）民族地區(qū)地方財(cái)政實(shí)力較弱是直接原因

1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決議》確立了“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級管理”的體制，教育主要成為地方政府的財(cái)政責(zé)任。但是隨著1994年財(cái)政分權(quán)體制的形成，基層政府開始越來越難以解決教育投入嚴(yán)重不足的問題。

我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)的是“東強(qiáng)西弱”的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。據(jù)1999年統(tǒng)計(jì)，西部12?。▍^(qū)、市）實(shí)現(xiàn)的地區(qū)生產(chǎn)總值占全國總額的17.5%，到2004年降至僅16.9%。而我國少數(shù)民族則主要分布在西部12省。1995-2008年民族自治地方財(cái)政收支赤字不斷加大，由1995年赤字347萬元增加到2005年2024萬元、2007年3244萬元，而2008年高達(dá)4513萬元；另一方面地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)自給率也不斷降低，1995年民族自治地方財(cái)政自給率為41.7%，但2005年下降為33.6%，并且此種下降趨勢還在不斷擴(kuò)大，直至2008年自給率僅為31.8%。④再加上少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)村人口比例大，致使我國絕大部分貧困地區(qū)是在少數(shù)民族居住的地區(qū)。[2]全國扶持的貧困縣中，少數(shù)民族貧困縣（旗）占到了43.3%。因此基于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，如果仍然維持全國高等教育財(cái)政投入的總體方式——主要依靠地方財(cái)政的話，不合理調(diào)節(jié)中央及地方的負(fù)擔(dān)比例，促進(jìn)地區(qū)之間教育資源的流動，則民族高等教育的發(fā)展與普通高等教育之間的差距難以得到根本性改變。

（三）高校財(cái)政撥款機(jī)制對扶持民族教育存有局限是深層因素

1.我國民族高?；局С鰮芸畹木窒?/p>

我國高?；局С鼋逃聵I(yè)撥款的核心思路是按“在校學(xué)生人數(shù)×生均撥款定額”來測算。[3]可見在校生人數(shù)是決定高?；局С鰮芸罡叨鹊臎Q定性因素。民族高校的規(guī)模尚處于發(fā)展中，依據(jù)在校生數(shù)進(jìn)行撥款無形之中降低了該類院校的撥款總額。如果民族高校依靠擴(kuò)大招生規(guī)模來爭取更多的財(cái)政支持，這對于師資缺乏、辦學(xué)條件缺乏的民族高校來說不但無法滿足需求，還不利于教學(xué)水平的提高和學(xué)校的正常發(fā)展。另一方面對于生均定額的確定，當(dāng)前我國也缺乏一套科學(xué)的測評體系[4]，特別是民族高等教育特殊層次需求得不到體現(xiàn)，額外的成本投入得不到補(bǔ)償，如因?yàn)樯贁?shù)民族學(xué)生的生活習(xí)俗及宗教信仰因素，民族高校必須承擔(dān)更高的后勤管理成本和學(xué)生管理費(fèi)用；因?yàn)閷W(xué)校的社會認(rèn)知較低，而需承擔(dān)更高的人才引進(jìn)成本及招生就業(yè)宣傳、指導(dǎo)成本等。

目前中央級高校的生均定額標(biāo)準(zhǔn)是按照學(xué)科類別來區(qū)分的，對于民族高校的財(cái)政傾斜主要是通過兩種途徑來實(shí)現(xiàn)，但都存在著局限。

一是提高民族高校重點(diǎn)學(xué)科的生均定額標(biāo)準(zhǔn)。如民族學(xué)、醫(yī)學(xué)的生均定額標(biāo)準(zhǔn)要較一般標(biāo)準(zhǔn)分別高出9.6%和48%。但在招生中由于民族學(xué)就業(yè)面窄，民族類院校醫(yī)學(xué)專業(yè)缺乏競爭力，因此上述兩個學(xué)科的在校生數(shù)在民族高校中所占比例很小，如中南民族大學(xué)民族學(xué)及醫(yī)學(xué)類學(xué)生所占比例僅為0.9%和2.7%，隨之財(cái)政的傾斜力度也被削減了。

二是在普通高校的撥款標(biāo)準(zhǔn)上按一定比例提高民族高校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)筆者通過調(diào)研、走訪，了解財(cái)政對民族高校生均定額撥款標(biāo)準(zhǔn)有一定比例的傾斜。但由于此項(xiàng)政策沒有正式文件或制度予以支持，且由于各校學(xué)科設(shè)置的差異及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的非完全公開性影響，因此精確的“傾斜度”尚無法考證。但這種財(cái)政支持方式也存在明顯的局限。首先民族院校一般規(guī)模較小，提高生均標(biāo)準(zhǔn)無法彌補(bǔ)在校生數(shù)少所帶來的無規(guī)模效應(yīng)的影響。其次民族高校絕大部分生源為少數(shù)民族學(xué)生，很多還來自經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的邊遠(yuǎn)地區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)，貧困學(xué)生比例較高，學(xué)費(fèi)欠費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，但另一方面學(xué)校還要投入大量助學(xué)支出，這種由于特殊生源所帶來的雙重辦學(xué)資金壓力無法在現(xiàn)有財(cái)政支持方式下得以有效補(bǔ)償。最后為了支持民族學(xué)科的發(fā)展，國家對民族學(xué)專業(yè)實(shí)施免學(xué)費(fèi)政策，但該部分辦學(xué)資金的“損失”卻沒有政策給予民族高校相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償。

2.我國民族高校項(xiàng)目支出撥款的局限

我國民族高校項(xiàng)目支出撥款涵蓋了教育事業(yè)項(xiàng)目、基本建設(shè)項(xiàng)目和科研項(xiàng)目撥款，從項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目評審到項(xiàng)目執(zhí)行過程、結(jié)果的考核都和普通高校一致。對于民族高等教育來說存在的局限主要體現(xiàn)在：一是項(xiàng)目申報(bào)周期太短，造成民族高校缺乏充分的內(nèi)部論證時間，而不能保證投入的項(xiàng)目發(fā)揮最大效用；二是項(xiàng)目評價機(jī)制不健全，由于專家實(shí)地考察時間十分有限，評審組中缺少民族學(xué)科的專家，再加上民族高校項(xiàng)目學(xué)科跨度大等因素，使得項(xiàng)目評審難以對項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容提出實(shí)質(zhì)性的優(yōu)化建議；三是項(xiàng)目撥款往往向重點(diǎn)高校傾斜，如重點(diǎn)高校僅一項(xiàng)985、211專項(xiàng)撥款就可超過一所民族院校全年所有專項(xiàng)撥款的總和，而如今民族院校列入985、211行列的僅有一所，即使能納入地區(qū)重點(diǎn)高校的也屈指可數(shù)；四是財(cái)政支出績效評價指標(biāo)多指向科研產(chǎn)出量、教師發(fā)文量、科研成果轉(zhuǎn)化率等，這種考評體系無法有效考評民族高校項(xiàng)目投入的價值，很大程度上也限制了財(cái)政加大對民族高校項(xiàng)目投入的熱情。由于上述項(xiàng)目撥款機(jī)制中存在的問題，較大程度上弱化了財(cái)政投入應(yīng)具有的引導(dǎo)資源向優(yōu)勢項(xiàng)目的調(diào)配器作用。

（四）民族高教財(cái)政資助體系未能與收費(fèi)體制同步改革是政策因素

我國1998年全面實(shí)施高校收費(fèi)制后，盡管在很大程度上解決了高等教育的教育成本問題，但是給少數(shù)民族學(xué)生獲取公平的高等教育機(jī)會帶來了一定的負(fù)面影響。目前我國雖建立了大學(xué)生“獎、助、貸、補(bǔ)、減、免”資助體系，但實(shí)施規(guī)模和范圍十分有限，主要體現(xiàn)在以下方面。

1.助學(xué)貸款對少數(shù)民族大學(xué)生的作用存在局限

偏遠(yuǎn)地區(qū)、收入極低的家庭對未來償還能力的預(yù)期是很低的，由于擔(dān)心未來的債務(wù)負(fù)擔(dān)，貧困的少數(shù)民族大學(xué)生會選擇放棄助學(xué)貸款方式。而且民族院校的助學(xué)貸款違約率的確高于普通高校，這主要是由于民族院校畢業(yè)生就業(yè)狀況相對不佳造成的。上屆學(xué)生的就業(yè)難問題成為低年級少數(shù)民族學(xué)生辦理助學(xué)貸款的現(xiàn)實(shí)心理障礙。

2.減免政策僅限于民族高等教育的部分專業(yè)

高等教育中的減、免政策主要是針對師范專業(yè)及與民族緊密相關(guān)的專業(yè)，而其他專業(yè)的學(xué)費(fèi)沒有優(yōu)惠政策，因此對于缺乏支付能力的貧困家庭的少數(shù)民族學(xué)生來說，這種政策限制了他們的專業(yè)，甚者會拒一批大學(xué)生于高等學(xué)府之外。

3.對少數(shù)民族大學(xué)生獎助支出投入不夠

我國雖然加大了對民族高校的學(xué)生獎助支出，但近年來民族高校利用基本支出安排的獎助支出也在不斷上升，且大大超過了教育要求的投入標(biāo)準(zhǔn)，并在某種程度上加重了辦學(xué)資金的壓力。這說明在助學(xué)貸款及減免政策存在局限的情況下，國家財(cái)政專項(xiàng)投入的獎助資金尚無法滿足民族院校的實(shí)際需求。少數(shù)民族大學(xué)生資助體系不夠完善更為深入的影響是，一部分少數(shù)民族貧困家庭因?yàn)轭A(yù)期未來無法承受高等教育學(xué)費(fèi)，因此認(rèn)定通過教育無法改變自己的生活狀況，從而進(jìn)一步放棄了高中教育或是基礎(chǔ)教育，更早的讓孩子投入到勞務(wù)中，如此會進(jìn)一步滯緩民族地區(qū)人員素質(zhì)的提高及地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）教育法制的不健全影響了相關(guān)政策環(huán)境的營造是制度因素

依法治教是落實(shí)依法治國基本方略的具體體現(xiàn)。改革開放以來，我國大力推進(jìn)教育立法工作，基本形成了由教育法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性教育法規(guī)、規(guī)章組成的中國特色社會主義教育法律法規(guī)體系。但我國教育法規(guī)在結(jié)構(gòu)分布上仍不均衡，如教育經(jīng)費(fèi)法尚未制定。到目前為止，我國對民族教育財(cái)政撥款的傾斜具體方式及標(biāo)準(zhǔn)無具體政策或制度條款可循。因此從法治的視角看，作為弱勢的教育未能享有法律上的公平；從管理的視角看，落后教育始終未解決誰負(fù)責(zé)、應(yīng)該負(fù)什么“責(zé)”，國家、學(xué)校、家庭、受教育者個人權(quán)責(zé)不明。

一方面民族高等教育財(cái)政投入不足要看到地方財(cái)政實(shí)力的不足，另一方面也要看到“單純追求經(jīng)濟(jì)增長的片面發(fā)展觀，工具主義的價值觀，以GDP作為地方政績考核的主要指標(biāo)等等，都是制約教育投入的體制障礙。它顯示了政府職能的扭曲、缺位與越位”[5]。上述情況的存在，缺乏必要的教育法規(guī)約束也是原因之一。

三、政策建議

基于上述分析，筆者提出幾點(diǎn)政策建議：第一，提高對現(xiàn)階段民族高等教育發(fā)展需求的認(rèn)識。各級政府應(yīng)該通過深入調(diào)研，傾聽民族地區(qū)及民族高?；鶎拥慕逃l(fā)展困難及需求，充分認(rèn)識民族高等教育的特殊性，以改善投入結(jié)構(gòu)，保證有限的教育資源滿足其發(fā)展的最迫切需求層次。第二，加大對民族高等教育中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地方的教育財(cái)政投入不足。第三，實(shí)施民族高校差異調(diào)整性財(cái)政撥款機(jī)制，全面考慮民族高等教育特殊性所帶來的辦學(xué)成本。通過因素與權(quán)重的設(shè)置，合理確定彌補(bǔ)“特殊性”所帶來的辦學(xué)成本的撥款高度。第四，改革民族高等教育資助體制，包括加大政策宣傳、完善評定標(biāo)準(zhǔn)、適度擴(kuò)大資助面、提高資助標(biāo)準(zhǔn)及充實(shí)資助內(nèi)容等，以保證少數(shù)民族大學(xué)生及民族地區(qū)大學(xué)生不因?yàn)閷W(xué)費(fèi)而放棄深造的機(jī)會。第五，健全我國教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)法制。通過完善我國教育法制，保證民族高等教育傾斜性財(cái)政支持政策的剛性。通過明確財(cái)政投入主體的責(zé)任和義務(wù)，將其實(shí)施的過程和結(jié)果置于法律的監(jiān)督體系下，確保民族高等教育財(cái)政支持政策落實(shí)到位。

注釋：

①新華網(wǎng)北京12月28日電（記者 吳晶 周英峰）教育部部長袁貴仁說，2010年全國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例為3.66%，比2009年提高了0.07個百分點(diǎn)。

②依據(jù)表1相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。

③民族高等教育的目的是培養(yǎng)為少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展服務(wù)的各類高級專門人才，最終目的是促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社會各項(xiàng)事業(yè)的不斷進(jìn)步和發(fā)展。

④根據(jù)《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2009版》整理。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）