中央政府決定，不再保留鐵道部，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)：將鐵道部擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)。

他山之石，可以攻玉。讓我們來(lái)看看，同樣是鐵路大國(guó)的日本，之前是如何進(jìn)行改革的……

“巨無(wú)霸”巨虧，癥結(jié)在于體制

日本國(guó)有鐵路公司（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)鐵”）成立于1949年，作為基干運(yùn)輸機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。然而，到了上世紀(jì)70年代，由于自身體制原因，加之來(lái)自公路、航空及私鐵的競(jìng)爭(zhēng)壓力，國(guó)鐵虧損越來(lái)越嚴(yán)重。

自1982年提出國(guó)鐵拆分民營(yíng)化改革方針后，日本用了近6年時(shí)間，突破重重阻力，于1987年對(duì)國(guó)鐵實(shí)施了民營(yíng)化改革。

總體來(lái)看，國(guó)鐵改革后，幾家鐵路客貨運(yùn)公司大大增強(qiáng)了自主權(quán)，改善了經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，提高了服務(wù)效率和水平，并且穩(wěn)妥地處理了所有權(quán)、債務(wù)、路線分割以及人員安置等比較敏感的問(wèn)題。

但直到如今，完全民營(yíng)化后，解決龐大的債務(wù)問(wèn)題等最初設(shè)定的改革目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)。

國(guó)鐵拆分之前，日本的鐵路分為國(guó)鐵、私鐵和城市公交鐵路。國(guó)鐵承擔(dān)城際干線運(yùn)輸、城內(nèi)運(yùn)輸及貨物運(yùn)輸；私鐵主要承擔(dān)城市內(nèi)部及城郊運(yùn)輸；城市公交鐵路主要是地鐵。

國(guó)鐵建立之初，憑借其壟斷地位一直處于盈利狀態(tài)。那時(shí)期，國(guó)鐵是名副其實(shí)的行業(yè)老大，其運(yùn)營(yíng)里程占日本全國(guó)鐵路的73%，客運(yùn)周轉(zhuǎn)量占63%，貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量占99%，日本國(guó)有的高速鐵路（新干線）線路也都是由國(guó)鐵運(yùn)營(yíng)。國(guó)鐵拆分前是一個(gè)擁有40多萬(wàn)員工的“巨無(wú)霸”，僅車(chē)站一級(jí)的單位就多達(dá)7000個(gè)，系統(tǒng)內(nèi)部還有醫(yī)院、學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)以及公安系統(tǒng)，由壟斷地位獲得的利潤(rùn)，那時(shí)尚可以保障這個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行。

然而，隨著航空和公路客運(yùn)的普及與發(fā)展，鐵路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，上世紀(jì)70年代上半期達(dá)到頂峰后，鐵路的客運(yùn)量和貨運(yùn)量均開(kāi)始下降。國(guó)鐵未能順應(yīng)時(shí)代變化，自1964年首次出現(xiàn)虧損后，收益逐年惡化。在分拆前的1986年，國(guó)鐵虧損達(dá)到1.4萬(wàn)億日元（按當(dāng)時(shí)匯率計(jì)算，約合42億美元），長(zhǎng)期債務(wù)同期高達(dá)37.1萬(wàn)億日元（約合1100億美元）。

面對(duì)日益激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及惡化的業(yè)績(jī)，國(guó)鐵采取過(guò)很多措施，比如裁減冗員、上調(diào)鐵路票價(jià)等，試圖依靠?jī)?nèi)部改革扭轉(zhuǎn)局面。1979年至1985年，國(guó)鐵職工人數(shù)由44萬(wàn)人減少至30.7萬(wàn)人；經(jīng)過(guò)多次調(diào)價(jià)后，1986年的鐵路票價(jià)和運(yùn)費(fèi)比1980年上漲了38%。

實(shí)際上，進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，日本政府每年都倒貼國(guó)鐵數(shù)千億日元資金，另外還要拿出巨款對(duì)國(guó)鐵進(jìn)行投融資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1975年至1985年的10年里，政府對(duì)國(guó)鐵的財(cái)政支持達(dá)到了8.1萬(wàn)億日元（約合240億美元）。

即便如此，積重難返的國(guó)鐵的經(jīng)營(yíng)狀況依舊逐年惡化。

其實(shí)，國(guó)有鐵路經(jīng)營(yíng)惡化、效率低下的癥結(jié)在于自身的體制問(wèn)題。

首先，國(guó)鐵是由國(guó)家投資設(shè)立的特殊法人經(jīng)營(yíng)的公共企業(yè)，由國(guó)家間接經(jīng)營(yíng)。國(guó)鐵的總裁需要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)承認(rèn)并由首相來(lái)任命，其職工享受著“準(zhǔn)國(guó)家公務(wù)員”待遇，工作受到法律保障。國(guó)鐵的“大鍋飯”體制滋長(zhǎng)了職工“唯我獨(dú)尊”的意識(shí)，他們工作作風(fēng)散漫，無(wú)視作業(yè)規(guī)章，對(duì)消費(fèi)者態(tài)度冷漠。

其次，國(guó)鐵缺乏自主權(quán)。公司的預(yù)算、運(yùn)營(yíng)計(jì)劃、運(yùn)費(fèi)、重大人事安排等都需征求政府的同意。也就是說(shuō)，國(guó)鐵在生產(chǎn)、投資、生產(chǎn)要素的雇用等方面均缺乏自主權(quán)，這是導(dǎo)致國(guó)鐵經(jīng)營(yíng)失敗的根本原因。

改革攻防戰(zhàn)

在認(rèn)清國(guó)鐵虧損的根源后，日本計(jì)劃進(jìn)行一場(chǎng)“自上而下”的鐵路大改革。經(jīng)過(guò)種種論證，改革模式被確定為“拆分和民營(yíng)化”。從1982年提出拆分方案到1987年具體實(shí)施，共用了近6年時(shí)間。

1981年3月，日本成立了探索國(guó)鐵出路的第二次臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)，1982年7月，調(diào)查會(huì)向時(shí)任首相鈴木善幸提交了關(guān)于“拆分·民營(yíng)化”的答辯書(shū)。日本政府當(dāng)年8月通過(guò)了最大限度尊重該答辯書(shū)的內(nèi)閣決議，并發(fā)布行政改革大綱，提出在1987年之前實(shí)現(xiàn)事業(yè)重建的目標(biāo)。

1982年11月，中曾根康弘當(dāng)選日本首相，他在施政演說(shuō)中表示，最大限度尊重上述答辯書(shū)，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)鐵改革。隨后，日本政府成立了以首相中曾根為本部長(zhǎng)的“國(guó)鐵再建對(duì)策推進(jìn)本部”，并于1983年6月依據(jù)國(guó)會(huì)通過(guò)的“日本國(guó)有鐵路事業(yè)再建推進(jìn)臨時(shí)措施法案”成立了“國(guó)鐵再建監(jiān)理委員會(huì)”。

國(guó)鐵再建監(jiān)理委員會(huì)的工作是審議并討論國(guó)鐵改革方式，在中曾根的支持下，該委員會(huì)被賦予了極大的權(quán)限，包括可向首相或行政首長(zhǎng)提出勸告，可要求行政首長(zhǎng)及國(guó)鐵總裁提交資料或作出說(shuō)明等。

但改革過(guò)程中，國(guó)鐵再建監(jiān)理委員會(huì)也遭到了國(guó)鐵領(lǐng)導(dǎo)層以及朝野政黨中反改革勢(shì)力的抵制。

監(jiān)理委員會(huì)曾建議國(guó)鐵分離虧損線路，原則上停止設(shè)備投資，國(guó)鐵方面表示反對(duì)。國(guó)鐵還采取了非暴力不合作的方式，對(duì)于監(jiān)理委員會(huì)要求提交資料，國(guó)鐵方面要么不配合，要么直接拒絕。當(dāng)時(shí)國(guó)鐵內(nèi)部存在現(xiàn)狀維持派和改革派兩派，監(jiān)理委員會(huì)只能從改革派那里獲得國(guó)鐵信息。

面對(duì)這種情況，中曾根力主更換國(guó)鐵總裁，安排日本鐵道建設(shè)公團(tuán)總裁仁杉嚴(yán)出任國(guó)鐵新總裁。然而，仁杉對(duì)拆分國(guó)鐵和實(shí)施民營(yíng)化態(tài)度消極，令中曾根和監(jiān)理委員會(huì)非常失望。不僅如此，國(guó)鐵還于1984年5月17日向運(yùn)輸大臣提交了經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃修正案，主張通過(guò)裁員改善經(jīng)營(yíng)，試圖以此來(lái)對(duì)抗監(jiān)理委員會(huì)的拆分改革方案。對(duì)此，監(jiān)理委員會(huì)于當(dāng)年8月10日發(fā)表緊急提議，指出“國(guó)鐵拆分和民營(yíng)化是大勢(shì)所趨”。

面對(duì)國(guó)鐵方面的層層阻撓，1985年2月，中曾根表示，“反對(duì)臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)方針的國(guó)鐵干部應(yīng)該自己做個(gè)了斷”，這一表態(tài)瓦解了國(guó)鐵內(nèi)部反對(duì)改革的勢(shì)力。當(dāng)年6月，仁杉總裁及其他6位國(guó)鐵高官向中曾根遞交了辭呈，7月，國(guó)鐵設(shè)立了“國(guó)鐵再建實(shí)施本部”。自此，國(guó)鐵內(nèi)部的反對(duì)勢(shì)力徹底潰敗，而運(yùn)輸省和執(zhí)政黨自民黨內(nèi)部也逐步對(duì)拆分國(guó)鐵統(tǒng)一了意見(jiàn)。

循序漸進(jìn)拆分國(guó)鐵

1987年4月1日，日本正式實(shí)施國(guó)鐵拆分民營(yíng)化改革，在這個(gè)過(guò)程中，日本政府采取了分步驟且較穩(wěn)妥的改革辦法。

首先，在國(guó)鐵再建監(jiān)理委員會(huì)的主導(dǎo)下，日本政府于1986年11月在國(guó)會(huì)通過(guò)了“國(guó)鐵改革關(guān)聯(lián)8法案”。

這8項(xiàng)法案涉及國(guó)鐵的具體拆分辦法，今后的運(yùn)營(yíng)方針以及過(guò)渡期間的措施等，可以說(shuō)為國(guó)鐵的拆分和民營(yíng)化做好了法律鋪墊。這8項(xiàng)法案中的《日本國(guó)有鐵道改革法案》，規(guī)定了國(guó)鐵改革的基本方針及有關(guān)改革實(shí)施的基本事項(xiàng)，是根本性法案；而《鐵道事業(yè)法案》則廢除了此前適用國(guó)鐵的《日本國(guó)有鐵道法》和適用私鐵的《地方鐵道法》，確定了鐵道事業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與所有主體的分離原則，使拆分后的國(guó)鐵擁有了更多自主裁量權(quán)。

根據(jù)上述法律，1987年4月1日起，國(guó)鐵退出歷史舞臺(tái)，其被解體后，新成立了11個(gè)法人企事業(yè)團(tuán)體。包括本州的3家客運(yùn)股份公司，分別簡(jiǎn)稱為JR（日本鐵道）東日本、JR東海和JR西日本；北海道、九州、四國(guó)（這是三個(gè)孤立的島）3家客運(yùn)股份公司，分別簡(jiǎn)稱為JR北海道、JR九州和JR四國(guó)；1家貨運(yùn)股份公司，簡(jiǎn)稱為JR貨物。這7家公司繼承了原國(guó)鐵的所有客運(yùn)和貨運(yùn)業(yè)務(wù)。

可以說(shuō)，國(guó)鐵在改革過(guò)程中采取了循序漸進(jìn)的方式，首先考慮的是防止國(guó)有資產(chǎn)流失；其次是妥善處理拆分過(guò)程中的所有權(quán)歸屬、債務(wù)處理、責(zé)任權(quán)劃分、人員安置等問(wèn)題；再次是股份制改革，而最后這一步一直持續(xù)到現(xiàn)在。

穩(wěn)妥處理四大敏感問(wèn)題

在拆分國(guó)鐵的過(guò)程中，日本政府比較穩(wěn)妥地處理了所有權(quán)、債務(wù)、路線分割以及人員安置等比較敏感的問(wèn)題。

所有權(quán)方面，原國(guó)鐵的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，鐵路運(yùn)輸設(shè)施等國(guó)有資產(chǎn)，在拆分后主要由7家JR客貨運(yùn)公司繼承，國(guó)鐵擁有的6.5萬(wàn)公頃土地也大多交給了JR各公司。

國(guó)鐵拆分后需要處理的債務(wù)有兩種，一種是遺留的長(zhǎng)期債務(wù)，另一種是用于人員安置等的費(fèi)用，合計(jì)達(dá)37.1萬(wàn)億日元（約合1100億美元）。對(duì)這些債務(wù)，JR東日本、JR東海、JR西日本、JR貨物以及新干線保有機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)11.6萬(wàn)億日元（約合344億美元），剩余的25.5萬(wàn)億（約合756億美元）由拆分后設(shè)立的“國(guó)鐵清算事業(yè)團(tuán)”通過(guò)處理自己繼承的土地和持有的7家JR公司的股份來(lái)償還。其他債務(wù)最終由日本政府處理。

路線分割方面，國(guó)鐵拆分中采取了客運(yùn)貨運(yùn)分離的原則，根據(jù)鐵路貨運(yùn)需求相對(duì)減少的情況，全國(guó)統(tǒng)一設(shè)立了一個(gè)貨運(yùn)公司即JR貨物。在劃分6家JR客運(yùn)公司時(shí)，依據(jù)的是不同地區(qū)的客流量。在拆分時(shí)，還盡量照顧到了各公司的財(cái)務(wù)平衡，并實(shí)施了適度的內(nèi)部交叉補(bǔ)貼。

人員安置方面，國(guó)鐵改革采取了重新錄用與適當(dāng)分流的原則。日本政府在1985年8月成立了“剩余人員再就業(yè)對(duì)策本部”，同時(shí)通過(guò)立法等確保其就業(yè)。其中有項(xiàng)政策要求，政府各部門(mén)在1986年和1987年招聘時(shí)要利用10%的國(guó)鐵自愿離職者。1987年年初，國(guó)鐵職工總數(shù)為22.4萬(wàn)人，而新公司通過(guò)雙向選擇的辦法，實(shí)際錄用了其中的20.56萬(wàn)人，剩余人員中有的轉(zhuǎn)入國(guó)鐵清算事業(yè)團(tuán)，有的經(jīng)過(guò)培訓(xùn)重新再就業(yè)，也有少部分人因拒絕新分配的崗位被解雇。

改革總體成效顯著

總體來(lái)看，國(guó)鐵拆分民營(yíng)化改革成效顯著。改革之前，民眾主要擔(dān)心安全性無(wú)法保障，鐵路公司亂漲價(jià)。但結(jié)果證明，在安全性問(wèn)題上，車(chē)輛、鐵道設(shè)施的檢查體制仍舊比較完善，重大事故、交叉道口事故及操作事故呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。國(guó)鐵改革后，雖然全國(guó)統(tǒng)一運(yùn)費(fèi)制度被打破，但本州的三家客運(yùn)公司并未提價(jià)，而三個(gè)島上的客運(yùn)公司的提價(jià)幅度也低于消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)的漲幅。

國(guó)鐵改革增強(qiáng)了鐵路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主性，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有所改善，運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量也有所提高。

民營(yíng)化后，7家JR客貨運(yùn)公司除各公司總經(jīng)理、監(jiān)察委員由運(yùn)輸大臣認(rèn)可外，其他人事決策由股東大會(huì)自行決定；預(yù)算方面，JR各公司無(wú)需得到國(guó)會(huì)表決，只需將收支預(yù)算書(shū)及長(zhǎng)期貸款計(jì)劃作為事業(yè)計(jì)劃的附加材料提交給運(yùn)輸大臣并獲得認(rèn)可即可；經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)方面，JR各公司在經(jīng)運(yùn)輸大臣認(rèn)可后，可從事各種關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)；在發(fā)行新股、公司債及貸款問(wèn)題上，JR各公司也無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，只需經(jīng)過(guò)運(yùn)輸大臣原則認(rèn)可即可。

國(guó)鐵改革后，JR各公司通過(guò)精簡(jiǎn)員工數(shù)量等措施，在效率方面有了很大提高，在1996年度，其效率達(dá)到了1985年度原國(guó)鐵的兩倍。另外，這些公司在服務(wù)上也有了很大改善，各公司幾乎每年都對(duì)列車(chē)時(shí)刻表進(jìn)行調(diào)整，并投入新型車(chē)輛，改良設(shè)施、設(shè)備等，提高了運(yùn)行速度。

國(guó)鐵拆分民營(yíng)化以后，無(wú)論客運(yùn)還是貨運(yùn)，業(yè)務(wù)量都呈現(xiàn)出顯著增長(zhǎng)勢(shì)頭?？瓦\(yùn)方面，1987年JR各公司成立后，客運(yùn)量迅速增長(zhǎng)，每公里客運(yùn)量從1986年度的1983億人次，上升至1993年度的2500億人次。這期間的貨運(yùn)量也有了很大增長(zhǎng)。

從財(cái)務(wù)狀況來(lái)看，相對(duì)于巨額赤字的原國(guó)鐵來(lái)說(shuō)，國(guó)鐵拆分后7家客貨運(yùn)公司的整體營(yíng)業(yè)收益出現(xiàn)盈余。從各公司的情況來(lái)看，民營(yíng)化后的營(yíng)業(yè)收益主要集中在本州的三家JR公司，北海道、四國(guó)、九州的三家公司盡管在拆分時(shí)得到政府“經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定基金”的財(cái)政支持，但營(yíng)業(yè)一直虧損，不過(guò)整體呈現(xiàn)改善的勢(shì)頭。

當(dāng)然，從各方面看，日本國(guó)鐵改革后也仍舊存在一些尚未完善的地方。

特別是國(guó)鐵遺留的債務(wù)仍舊龐大。國(guó)鐵民營(yíng)化改革的主要目的是處理長(zhǎng)期債務(wù)問(wèn)題，但整體來(lái)看，盡管JR各公司的虧損減少，但國(guó)鐵清算事業(yè)團(tuán)所繼承的長(zhǎng)期債務(wù)卻從當(dāng)初的25.5萬(wàn)億日元（約合756億美元）增加到了1998年的28.3萬(wàn)億日元（由于日元升值，約合3565億美元）。1998年10月，國(guó)鐵清算事業(yè)團(tuán)解散時(shí)，其遺留下來(lái)的28.3萬(wàn)億日元債務(wù)中，有16.1萬(wàn)億日元（約合2028億美元）變成國(guó)家債務(wù)，剩下的資產(chǎn)和債務(wù)由之后成立的國(guó)鐵清算事業(yè)本部繼承。從解決國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，國(guó)鐵改革的目的并未達(dá)到。

● 摘編自新華網(wǎng)、2013年第5期《環(huán)球》雜志等