中國當(dāng)前動物保護(hù)法律體系的特點是：有各類動物保護(hù)的特別法，但沒有一部為統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)各類動物保護(hù)特別法制定的動物保護(hù)基本法，缺乏對動物保護(hù)的目的、任務(wù)、保護(hù)對象、適用范圍、基本原則、基本制度、行政管理體制以及法律責(zé)任等系統(tǒng)而明確的規(guī)定。這種立法方面的先天不足，必然導(dǎo)致諸如：沒有基本法所應(yīng)確定的動物分類標(biāo)準(zhǔn)，對基于不同目的捕獲人工飼養(yǎng)或繁育的野生動物管理方面，出現(xiàn)多頭管理和行政管理部門職責(zé)劃分不清的現(xiàn)象。 一，野生動物保護(hù)立法存在的問題和不足

首先，從立法目的看，野生動物保護(hù)法目的過于單一和功利化

現(xiàn)行的野生動物保護(hù)法立法目的側(cè)重保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動物資源，生態(tài)平衡對其只是一個無足輕重的口號而已。生態(tài)平衡作為人類生存與發(fā)展的基本要求和社會要素，理應(yīng)更多地體現(xiàn)于野生動物保護(hù)法中，并成為立法的原則與目的。但縱觀全文，涉及野生動物本身保護(hù)的寥寥條款，又被籠統(tǒng)的各種特殊利用情況給例外掉了。這部法律的主要內(nèi)容實際上成了野生動物保護(hù)利用法，而不是野生動物保護(hù)法。

其次，保護(hù)的野生動物范圍涵攝不周

我國《野生動物保護(hù)法》規(guī)定保護(hù)的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)價值、科學(xué)研究價值的陸生野生動物。也就是說本法只保護(hù)瀕危、珍貴以及對人類有價值的野生動物。可見，這是一部《瀕危、珍貴和有用野生動物保護(hù)法》。對普通野生動物的保護(hù)，該法強(qiáng)調(diào)的是行政許可和收費，對那些大量的尚未發(fā)現(xiàn)有利用價值或不起眼的小動物，該法根本未予保護(hù)，同時該法忽視了被人類定義為所謂的“有害動物”的保護(hù)，它們對維護(hù)生態(tài)平衡也是起到很重要的作用的。從動物的食物鏈來看，普通動物、珍稀動物都是食物鏈中的重要一環(huán)。人為的挑選性的保護(hù)其中的一些，而不保護(hù)另一些，只會毀掉動物世界的食物鏈，同樣也會危及重點保護(hù)的野生動物并影響整個生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這種人為地把野生動物界定為珍貴、瀕危、有益和有用的類別，是有悖于以科學(xué)的態(tài)度對待野生動物的，缺乏對動物多樣性保護(hù)的關(guān)照，也是對本法“維護(hù)生態(tài)平衡”的立法宗旨的違背。

同時，我國目前的野生動物法律制度，將受保護(hù)的野生動物簡單地劃分為水生與陸生兩大類，這種劃分方法有利于農(nóng)業(yè)與林業(yè)部門的分別管轄，但也致使諸如兩棲類野生動物和一些昆蟲類野生動物的保護(hù)管轄權(quán)歸屬成為一個有爭議的問題。

第三，野生動物生境的保護(hù)力度不足

我國的野生動物保護(hù)面臨的最大的問題是野生動物棲息地的喪失和人為開發(fā)活動的干擾。大規(guī)模改造森林造成樹種單一，在一定程度上喪失了森林完整意義上的生態(tài)功能，不適于動物生存，也是對野生動物棲息地的一種破壞，還有就是對湖泊、濕地的破壞，這些因素都導(dǎo)致了我國野生動物漸漸的絕跡。而我國目前的法律中，對動物棲息地的生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)強(qiáng)調(diào)不夠。

第四，野生動物致人損害的救濟(jì)的規(guī)定缺乏操作性

在對野生動物予以保護(hù)之時，也出現(xiàn)了人類同野生動物的生存矛盾，野生動物侵害當(dāng)?shù)鼐用袢松碡敭a(chǎn)利益時，需要法律規(guī)定權(quán)利救濟(jì)條款。但大多數(shù)規(guī)范缺乏可操作性。

第五、對主管部門的規(guī)定過于籠統(tǒng)，執(zhí)法主體分散，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、互相推諉的現(xiàn)象

第六、對傷害、虐待、消費野生動物的行為存在監(jiān)管缺失

目前我國民間存在的“活熊取膽”、“活體剝皮”、“吃猴頭”等行為，法律并未有制裁性甚至是禁止性規(guī)范。比如2002年清華大學(xué)學(xué)生硫酸潑熊事件，因沒有動物園動物保護(hù)的法律依據(jù)，法院最終判決劉海洋犯故意毀壞財物罪，免于刑事處罰。

第七、野生動物馴養(yǎng)繁殖管理制度設(shè)計存在嚴(yán)重缺陷

1、涉及種源管理的規(guī)范不到位。需要馴養(yǎng)繁殖野生動物的單位，只需交“資源管理費”就可以從野外捕捉野生動物做種源。法律對此過程中執(zhí)法機(jī)關(guān)監(jiān)管的規(guī)定不明確，并且如果由于馴養(yǎng)繁殖人的原因?qū)е乱吧鷦游锓N源死亡，如何承擔(dān)責(zé)任也缺乏相應(yīng)規(guī)定。由此導(dǎo)致了了一些馴養(yǎng)繁殖場、動物園不重視管理，使得野生動物因受虐待、傷害致死。

2、因?qū)σ吧鷦游锺Z養(yǎng)、繁殖場所的監(jiān)管存在漏洞，致使一些野生動物馴養(yǎng)繁殖組織成為了野生動物“洗貨”的中轉(zhuǎn)站和野生動物資源違法犯罪的庇護(hù)所。

3、許可證多頭審批制度導(dǎo)致監(jiān)管弱化。我國重點保護(hù)的野生動物馴養(yǎng)繁殖需要向林業(yè)部門辦理許可證，如果是動物園進(jìn)行重點野生動物馴養(yǎng)繁殖的，林業(yè)部門可委托建設(shè)部門頒發(fā)許可證，導(dǎo)致一張許可證，多家可以核準(zhǔn)。至于出生幼獸的登記管理，馴養(yǎng)繁殖成功后擴(kuò)大種群數(shù)量的管理卻因多家行政機(jī)關(guān)推卸責(zé)任導(dǎo)致無人監(jiān)管，這就使獲得馴養(yǎng)繁殖許可證后的單位和個人對野生動物的行為得不到應(yīng)有的監(jiān)督和管理。

最后，《陸生野生動物保護(hù)實施條例》在具體化國家重點野生動物獵捕特許和開發(fā)利用的發(fā)動條件時，存在泛化傾向， 例如：條例第11條規(guī)定： 有下列情形之一，需要獵捕國家重點保護(hù)野生動物的，必須申請?zhí)卦S獵捕證：

（一）為進(jìn)行野生動物科學(xué)考察、資源調(diào)查，必須獵捕的；

（二）為馴養(yǎng)繁殖國家重點保護(hù)野生動物，必須從野外獲取種源的；

（三）為承擔(dān)省級以上科學(xué)研究項目或者國家醫(yī)藥生產(chǎn)任務(wù)，必須從野外獲取國家重點保護(hù)野生動物的；

（四）為宣傳、普及野生動物知識或者教學(xué)、展覽的需要，必須從野外獲取國家重點保護(hù)野生動物的；

（五）因國事活動的需要，必須從野外獲取國家重點保護(hù)野生動物的；

（六）為調(diào)控國家重點保護(hù)野生動物種群數(shù)量和結(jié)構(gòu)，經(jīng)科學(xué)論證必須獵捕的；

（七）因其他特殊情況，必須捕捉、獵捕國家重點保護(hù)野生動物的。

我認(rèn)為其中的（四）、（五）兩項反映了條例制定之時（上世紀(jì)80年代末）的特殊社會或國家需求，可能具有歷史正當(dāng)性，但若以當(dāng)下通行的動物福利理念來審視的話，恐怕已不具有多少法理上的正當(dāng)性了。

而且各項表述中的“必須”二字含義模糊，在適用時將不可避免的授予行政機(jī)關(guān)過大的自由裁量權(quán)。

（七）兜底性表述同樣存在上述問題。

二、《野生動物保護(hù)法》及實施條例修改建議

1、重構(gòu)立法目的

宜將野生動物保護(hù)立法目的確定為：為保護(hù)野生動物、拯救珍貴、瀕危野生動物，促進(jìn)生態(tài)平衡；保障野生動物福利、保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動物資源，實現(xiàn)人與動物的和諧相處。

2、拓寬法律所保護(hù)的野生動物保護(hù)范圍

建議修改為： 本法保護(hù)不危害生態(tài)系統(tǒng)和人們正常生產(chǎn)、生活的哺乳類、鳥類、爬行類、兩棲類和昆蟲類等野生動物。 3、完善野生動物生境保護(hù)制度

（1）擴(kuò)大野生動物棲息地法律保護(hù)的范圍

（2）對可能發(fā)生的生境破壞行為進(jìn)行預(yù)防性控制

（3）構(gòu)建維護(hù)自然保護(hù)區(qū)與周邊居民利益衡平的法律機(jī)制

4、立法明確野生動物致害補(bǔ)償經(jīng)費來源和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

建議將中央政府納入補(bǔ)償義務(wù)主體，建立以中央財政補(bǔ)償為主、地方財政補(bǔ)償為輔的損害補(bǔ)償機(jī)制。 建議考慮設(shè)立野生動物損害補(bǔ)償?shù)幕穑鸬膩碓粗饕牵阂环矫?，中央政府的專項撥款；另一方面，征收野生動物補(bǔ)償費。還可考慮國內(nèi)外各團(tuán)體組織及個人的捐款。 建議明確具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

5、強(qiáng)化法律責(zé)任

明確的法律責(zé)任是做好野生動物保護(hù)工作的重要路徑，當(dāng)前，我國具體法律制度中尚有需要健全和協(xié)調(diào)之處。

（1）修改并完善《野生動物保護(hù)法》有關(guān)刑事責(zé)任的條款，與現(xiàn)行刑法相銜接

《野生動物保護(hù)法》一些條款的罪名依據(jù)與現(xiàn)行刑法事法律制度不一致。如該法第31條規(guī)定，非法捕殺國家重點保護(hù)野生動物的，依照“關(guān)于懲治捕殺國家重點保護(hù)的珍貴、瀕危野生動物犯罪的補(bǔ)充規(guī)定”追究刑事責(zé)任。而該補(bǔ)充規(guī)定已被1997年刑法廢除。

（2）加大對違法獵捕和販賣、故意傷害野生動物等行為的處罰力度

（3）建立禁食某些野生動物的制度（從保護(hù)野生動物和保障食品安全角度）

6、加強(qiáng)對野生動物商業(yè)性馴養(yǎng)繁殖和經(jīng)營利用的管理

7、完善我國的野生動物保護(hù)管理體制

最后，對《陸生野生動物保護(hù)實施條例》泛化傾向的修改建議 1、刪去條例第十一條第4、5、7三項，縮小捕獵國家重點保護(hù)

野生動物特許范圍，只能用于第1、2、3、6項情形。 2、在以馴養(yǎng)繁殖為目的的野生動物捕獵特許制度中融入相關(guān)動物福利的規(guī)范內(nèi)容： （1）應(yīng)將捕獵動物的相關(guān)福利內(nèi)容列為申請捕獵許可的必備要件之一； （2）型塑違反捕獵動物的相關(guān)福利要求情形下的捕獵許可撤銷制度及從業(yè)禁止等較為嚴(yán)格的處罰措施。 3、明確獵捕特許審批所應(yīng)當(dāng)考量的相關(guān)基準(zhǔn)或者客觀要件，以此將行政機(jī)關(guān)的審批裁量權(quán)限制在合理的范圍之內(nèi)。 4、嚴(yán)格限制、甚至廢除利用野生動物資源的商業(yè)項目。

據(jù)《中國動物保護(hù)法制建設(shè)白皮書》統(tǒng)計數(shù)字：我國涉及有關(guān)野生動物保護(hù)與管理的法律、法規(guī)和規(guī)章已超過350余部。初步形成了包括國際條約、憲法、刑法、野生動物保護(hù)法及地方法規(guī)等在內(nèi)的保護(hù)野生動物的法律體系。

綜 述 我們能夠感知到中國并不缺乏野生動物保護(hù)方面的立法；欠缺的是更大范圍的野生動物保護(hù)法律意識的普及和制度的執(zhí)行力；欠缺的是將現(xiàn)有的野生動物保護(hù)法律規(guī)章結(jié)合國情、結(jié)合時代系統(tǒng)整合完善；修訂法律比我們重新立法更容易推動，嚴(yán)格執(zhí)法比立法更具有實際意義！

（ 孫江：西北政法大學(xué)動物保護(hù)法研究中心主任、法學(xué)研究所教授、經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生導(dǎo)師

廖靜文：西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源與保護(hù)法學(xué)碩士研究生）