【摘要】我國已于2011年正式啟動區(qū)域碳排放交易試點，配額分配機制設(shè)計是碳排放交易體系建設(shè)的核心工作。本文比較研究了歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）三個階段的配額分配機制，揭示EU-ETS分配方法不斷完善和改進的原因和方向，及其與EU-ETS發(fā)展之間的動態(tài)相互關(guān)聯(lián)，以期為我國當前開展的碳排放交易試點工作提供參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】EU-ETS 配額分配 存儲和借貸

【中圖分類號】F205 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）03-0064-05

【作者簡介】葉斌（1983-），湖北黃岡人，哈爾濱工業(yè)大學博士研究生，研究方向：環(huán)境經(jīng)濟。

歐盟碳排放交易體系（European Union EmissionTrading Scheme，EU-ETS）采取“總量控制與配額交易”（Cap-and-Trade）機制，是迄今為止運行最為成功的碳排放交易實踐。該體系的總體框架包括兩部分：一是設(shè)定排放總量并進行配額分配，確定每個受管制對象的溫室氣體排放限額；二是建立碳市場，通過交易手段降低社會整體減排成本。2010年，EU-ETS成交額達1198億美元，占全球碳交易成交額的84%。該體系已經(jīng)成為全球最大且最具影響力的碳排放交易市場，在世界碳交易市場中具有示范作用。

本文從管控范圍和配額分配兩個極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，介紹EU-ETS的歷史演變和發(fā)展趨勢，重點研究配額分配方法演變的原因、趨勢，及其與EU-ETS發(fā)展的動態(tài)關(guān)系，總結(jié)分析EU-ETS配額分配的經(jīng)驗和教訓，為建設(shè)中國碳排放交易體系提供借鑒。

一、EU-ETS三階段主要變化

EU-ETS于2005年1月1日正式開始運作，目前已進入第三階段。過去7年多時間里，EU-ETS覆蓋國家、管控行業(yè)和管控溫室氣體種類逐步增加，其主要變化如表1所示。

EU-ETS三階段配額分配方法由“免費分配為主，拍賣分配為輔”逐步向“拍賣分配為主，免費分配為輔”過渡。免費分配則由祖父制方法轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶞手捣椒?，體現(xiàn)了由簡單到復雜、由無償?shù)接袃?，最終實現(xiàn)“排放者付費原則”的思路。EU-ETS三階段配額分配的主要變化如表2所示。

二、EU-ETS三階段配額分配方法的演進機理

（一）覆蓋范圍的變化

EU-ETS覆蓋國家范圍從第一、二階段的27國，增加到第三階段的30國。EU-ETS覆蓋行業(yè)范圍和氣體種類也不斷增加。2012年開始，航空業(yè)將納入其交易體系，這是通過碳交易管控交通領(lǐng)域碳排放的一種嘗試。如果航空業(yè)能夠順利納入EU-ETS，那么歐盟就可以采用同樣的方式，逐步將交通運輸行業(yè)其他企業(yè)納人。

不同行業(yè)和企業(yè)碳減排成本存在差異是碳交易市場存在的前提。碳市場覆蓋的交易主體越多，覆蓋行業(yè)減排成本的差異越大，減排機會和交易機會也就越多，企業(yè)降低減排成本的可能性就越大，整個交易體系可實現(xiàn)的溫室氣體減排成本降低的效果也就越顯著。根據(jù)歐盟規(guī)劃，未來還將繼續(xù)擴充EU-ETS覆蓋范圍，也在考慮EU-ETS與其他碳交易市場的鏈接，以使得碳交易市場容量更大，流動性更強。

（二）納入設(shè)施排放量“門檻值”的增加

EU-ETS前兩階段納入設(shè)施門檻值標準設(shè)定較低，功率超過2萬千瓦的設(shè)施即被納入，很多工業(yè)企業(yè)，只要他們使用了鍋爐，就很容易達到2萬千瓦這個門檻值。對于不同規(guī)模的排放源，管理機構(gòu)均需要按照同樣的標準核查其排放量，并為其分配配額和開立賬戶，管理成本并無多大差異。為了降低碳交易系統(tǒng)的運行管理成本，從第三階段開始，歐盟允許現(xiàn)有機制內(nèi)溫室氣體排放量在過去連續(xù)3年均低于2.5萬噸的設(shè)施，暫時退出交易體系。只需要根據(jù)他們所用燃料的排放系數(shù)計算并申報年排放量，而且降低了對其排放監(jiān)管的要求。這一調(diào)整雖然涉及到4200個設(shè)施，約占EU-ETS全部排放設(shè)施的1/3，但其排放量只占EU-ETS，總排放量約0.7%。由于管控設(shè)施的大幅度減少，EU-ETS得以把相對有限的管理資源集中到大型排放設(shè)施上，從而提高整個交易系統(tǒng)的運行效率。

（三）從各國的自行確定分配方案到歐盟層面統(tǒng)一分配方案

EU-ETS前兩階段，總量設(shè)定采用“自下而上”方式，各成員國根據(jù)歐盟排放交易指令中確定的標準和原則，制訂自己的國家分配方案。這一制度設(shè)計的初衷，是由于歐盟各成員國的經(jīng)濟狀況和法制環(huán)境存在較大差異，如果強行要求各國統(tǒng)一分配方法，必然引發(fā)部分國家的抵制，從而延緩整個碳交易計劃的順利實施。

各國分別制訂自己的國家分配方案，雖然解決了交易開始階段的不少問題，加快了EU-ETS的實施，但隨著時間推移，這種“自下而上”的分配方式也暴露越來越嚴重的問題。各成員國基于本國利益考慮，通常會多報排放配額需求，歐盟委員會雖然對一些國家的方案進行小幅調(diào)整，但總體上對各國的配額分配方案均予以接受，這導致前兩階段配額總量大量富余。有些國家在2005年末剩余配額量甚至高達數(shù)千萬噸，只有西班牙、瑞典、奧地利、愛爾蘭、英國和意大利6國的配額數(shù)量低于實際排放量，鋼鐵行業(yè)、陶瓷行業(yè)和造紙業(yè)獲得配額量幾乎高出其實際需求的約20%。過分寬松的配額分配方案，加上2008年全球金融危機導致大量企業(yè)減產(chǎn)，降低了對碳排放配額的需求，以至于配額價格不斷刷新新低，最后幾近于零。

鑒于前兩個階段國家分配方案在設(shè)定排放配額總量中出現(xiàn)的問題，歐盟決定從第三交易階段開始，將設(shè)定排放配額總量的權(quán)力集中至歐洲委員會，由其制定歐盟整體的排放配額總量，向市場發(fā)出積極的碳價格信號，保證碳價格的穩(wěn)定，刺激企業(yè)對減排技術(shù)進行研發(fā)和投資。

（四）逐漸提高拍賣比例

普遍的觀點認為拍賣是操作最為簡單和最具經(jīng)濟效率的分配方法，可以增加分配過程的透明度，避免特定行業(yè)因無償分配獲取暴利，使新的市場準入者和發(fā)展迅速的經(jīng)濟體與現(xiàn)有的裝置獲得同等的競爭機會，也最好地體現(xiàn)了“污染者付費”的原則，使提早實施減排措施的企業(yè)處于競爭的有利地位。此外，由于政府和企業(yè)存在嚴重的信息不對稱，企業(yè)掌握著其減排潛力和減排成本的大量私人信息，通過拍賣，可以部分改變政府和企業(yè)的信息不對稱程度，有利于發(fā)現(xiàn)市場價格。

由于多方面因素的制約，EU-ETS在配額分配方面經(jīng)歷了以無償分配為主到以拍賣為主的過渡。第一和第二交易階段，EU-ETS盡量選擇各個利益方均能接受的方法和規(guī)則，確保排放交易機制盡快建立是首要任務(wù)。EU-ETS第一階段只有丹麥、匈牙利、立陶宛和愛爾蘭4國嘗試采用了拍賣的方式，但拍賣方式分配的比例平均只有0.13%，總計僅有300萬配額是通過拍賣方式進行分配的。經(jīng)過7年的運營，從第三交易階段開始EU-ETS運行規(guī)則已經(jīng)為廣大企業(yè)所熟悉，企業(yè)已經(jīng)逐漸樹立了碳排放需要付費的觀念，歐盟才逐漸將效率作為分配的首要原則，作為最為有效的分配方式，拍賣的比例才得以大幅度提高，2013年將有不低于30%的配額通過拍賣方式分配，電力行業(yè)將需要通過拍賣獲取全部配額。

（五）免費分配從祖父制逐漸過渡到基準式

免費分配方式逐步從基于歷史排放量的祖父制分配方法，過渡到基于排放效率標準的基準式分配。祖父制分配方法對已經(jīng)采取減排措施的先進企業(yè)不公平，相當于懲罰了本該受到獎勵的先進企業(yè)，基準法則避免了這種問題。其蘊涵的基本理念是：生產(chǎn)相同產(chǎn)品的設(shè)施將會平等看待，生產(chǎn)單位產(chǎn)品碳排放較多的企業(yè)不會獲得較多排放配額，從而促使企業(yè)采用碳排放相對較低的工藝設(shè)施。EU-ETS經(jīng)過5年的實踐，掌握了各行業(yè)和企業(yè)大量排放特征，并建立了完善的企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)庫，已經(jīng)具備為不同產(chǎn)品設(shè)置碳排放基準的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，這是EU-ETS免費配額轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶞手品峙渥顬殛P(guān)鍵的前提條件。此外，EU-ETS第三階段采用歐盟統(tǒng)一的分配方案取代各個國家的國家分配方案，在客觀上也需要采用統(tǒng)一的、可以在國家間橫向比較的分配方法，基準制分配滿足了這一需求。

（六）配額的存儲和借貸機制演變

配額的存儲機制可以激勵企業(yè)盡早開展節(jié)能減排行動，因為現(xiàn)在減排所節(jié)省的排放配額，可以用于抵消企業(yè)未來擴大生產(chǎn)規(guī)模產(chǎn)生的額外排放，也可以立即將節(jié)省的配額在碳市場出售變現(xiàn)；配額的借貸機制使得企業(yè)可以在一個相對較長的時間內(nèi)調(diào)劑使用配額，促使企業(yè)制訂較長遠的節(jié)能減排計劃。因此，當前主要的排放權(quán)交易市場，均在一定程度上允許排放配額的儲存和借貸。

EU-ETS第一和第二階段，允許同一階段內(nèi)排放配額的存儲和借貸，但不同階段之間則不允許存儲和借貸。EU-ETS每年2月發(fā)放該年度的配額，但是上年度的排放配額在4月提交，這客觀上為配額的借貸創(chuàng)造了條件。企業(yè)可以用當年分配的配額抵消其上一年的碳排放。EU-ETS第一階段2005和2006年末，碳配額的價格沒有大幅度下降，就是因為這兩年的配額在同一階段的2007年還可以使用。相反，2007年末碳市場價格歸零，主要原因就是第一階段配額不能存儲到2007年以后使用。配額不能跨期存儲使得第一和第二階段完全分割，使得配額市場失去了時間上的連續(xù)性。此外，配額不能存儲也使得企業(yè)喪失了早期減排的動力。EU-ETS前兩階段之間配額不能跨期存儲和借貸是在當時實際情況下的必然選擇。EU-ETS前兩階段配額分配計劃由各個成員國自己制訂，各國為了自身利益將配額總量設(shè)定過于寬松，如果第一階段富余的配額可以存儲到第二階段繼續(xù)使用，會有大量第一階段超額發(fā)放的配額被帶入第二階段，這將會導致第二階段配額供給繼續(xù)過剩，從而嚴重打壓配額二級市場價格，過低的配額價格也會極大地打擊企業(yè)節(jié)能減排的積極性，而這是歐盟所不愿意看到的。

EU-ETS第二階段，由于未預(yù)料到的金融危機，歐洲經(jīng)濟萎縮導致碳排放大幅度減少，使得碳配額的需求降低，碳市場價格也不斷下跌。為了使第二階段末期（2012年底）碳市場價格不至于重新歸零，EU-ETS允許第二階段沒有用完的配額可以在第三階段繼續(xù)使用，即允許配額跨階段的儲存，這一舉措使得不少企業(yè)在2012年底逢低買入配額，從而對第二階段末期碳市場價格起到了支撐作用。

EU-ETS第三階段時間跨度長達8年，目前可以明確的是，在這8年當中，EU-ETS是允許配額的存儲和借貸的，但是否允許第三階段配額可以存儲到2020年以后使用，或者企業(yè)可以預(yù)支2020以后的配額，目前EU-ETS還沒有正式給出相關(guān)法律規(guī)定。

三、EU—ETS配額分配經(jīng)驗和教訓

（一）總量設(shè)定應(yīng)具有靈活性

對于經(jīng)濟增長相對平穩(wěn)的歐洲，采用“絕對總量+交易”模式具有其合理性，但面對無法預(yù)測的經(jīng)濟危機，EU-ETS還是出現(xiàn)配額過剩問題，部分行業(yè)碳配額數(shù)量甚至超過實際排放量的20%。與歐美碳排放交易模式相比，中國建設(shè)碳排放交易體系面臨著更大的系統(tǒng)性風險和更多無法預(yù)料的情況，因此我國碳市場總量設(shè)定需要保持一定靈活性，才能夠適應(yīng)經(jīng)濟快速增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整的實際國情。

（二）需要充分考慮“碳泄漏”風險

歐盟在引進碳交易機制之初，就考慮到碳交易可能對某些地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)競爭力會產(chǎn)生影響，因此在確定第一和第二階段配額分配方案時，對可能面臨“碳泄漏”風險的行業(yè)予以照顧。這一政策在第三階段配額分配中進一步強化，在采用基準方法給設(shè)施確定配額中引入“碳泄漏”因子，面臨碳泄漏的行業(yè)可以免費獲得配額，以確保歐盟內(nèi)部企業(yè)不因為加入碳交易而影響其全球競爭力。相反，對于排放無法轉(zhuǎn)移，減排成本相對較低的電力行業(yè)，在第三階段則需要通過有償方式獲取全部配額。

（三）慎重采用“基準法”

由于采用行業(yè)基準值法相對于歷史排放法具有更高的效率，EU-ETS開始階段也考慮采用基準法。但經(jīng)過充分的研究和討論，EU-ETS最終還是放棄在第一和第二階段采用基準法分配配額。其中最為重要的原因是在交易開始階段，管理機構(gòu)掌握的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)遠遠無法滿足基準值法的要求。經(jīng)歷7年積累，歐盟委員會基本摸清各個行業(yè)和企業(yè)的碳排放特征以后，采用相對高效且公平的基準值法分配配額時機成熟，EU-ETS在第三階段才開始大規(guī)模采用基準值法。這對當前我國開展的碳交易試點也具有借鑒意義，開始階段應(yīng)該將分配方法的簡單、易于操作、能被企業(yè)接受放在首要位置，而不應(yīng)該過分強調(diào)分配的效率。

（四）充分考慮新進入企業(yè)的配額需求

EU-ETS三個階段均設(shè)置了絕對的總量控制額。考慮到交易期內(nèi)會有新企業(yè)誕生，EU-ETS三個階段均將一定比例配額納入各國配額儲備庫，用于對新進入企業(yè)配額的分配，這樣一方面使得總量控制得到保證，確保了配額的稀缺性，另一方面也保證了新進入企業(yè)的發(fā)展權(quán)。我國處于高速發(fā)展階段，每年會誕生一大批新企業(yè)，正在開展碳交易試點的地區(qū)，如果希望采用絕對總量控制交易模式（cap-and-Trade），就得對新進入企業(yè)留有足夠配額，以保證新進入企業(yè)的發(fā)展權(quán)利。

（五）穩(wěn)定的碳價預(yù)期有利于促使企業(yè)減排投資

碳價格一方面是企業(yè)減排成本的體現(xiàn)，另一方面也決定了企業(yè)減排投資的收益，在未來碳價不明朗的情況下，企業(yè)減排收益的不確定性增加，企業(yè)面臨不確定性環(huán)境的應(yīng)對措施之一即為等待。這等于是延緩企業(yè)的減排投資，CCS技術(shù)的推廣和應(yīng)用是最好的證明。配額的存儲和借貸機制是穩(wěn)定碳價的重要舉措，EU-ETS和其他主要交易體系均允許企業(yè)在一定期限內(nèi)使用存儲和借貸機制，但必須為其設(shè)定期限，即存儲和借貸的配額須在一定期限內(nèi)有效。

四、結(jié)論

EU-ETS是科斯定理在碳排放領(lǐng)域的一次成功實踐，是歐洲環(huán)境管理從命令控制模式向經(jīng)濟激勵模式轉(zhuǎn)變的一次成功的嘗試。EU-ETS配額分配機制雖然在實踐過程中不斷暴露各種問題，引起廣泛爭論，整個過程并不完美。但其帶來的經(jīng)驗和教訓也是全方位和多層次的，在碳交易實施過程中，歐洲人充分展示了其雷厲風行、敢為天下先的實干精神。迅速行動，干中學，在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、積累經(jīng)驗中，逐步完善這一機制。這一經(jīng)驗也是我國當前碳交易試點應(yīng)該學習的。