人們通常夢想擁有曼妙的身材，而政府則往往追求精簡高效的公務(wù)員團(tuán)隊(duì)。在我國，公務(wù)員被視為“鐵飯碗”。然而，英國中央政府出臺了針對公務(wù)員“瘦身計(jì)劃”，除了保留一線和關(guān)鍵崗位的人員外，對中央政府的公務(wù)員進(jìn)行減員，以期縮小政府的財(cái)政赤字。瘦身行動(dòng)并非易事，在實(shí)施過程中可能會遇到各種阻力和問題。本篇審計(jì)報(bào)告從提前退休的背景、對財(cái)務(wù)的影響以及方案的管理三個(gè)部分討論了英國中央政府公務(wù)員提前退休方案的實(shí)施情況，并對中央政府和各級部門提出改進(jìn)方案的建議。

1背景介紹

2010年10月實(shí)施開支審查發(fā)現(xiàn)，各部門面臨著重大的財(cái)務(wù)危機(jī)。為期四年的開支審查期內(nèi)，發(fā)現(xiàn)只有少數(shù)部門可以追加預(yù)算，大多數(shù)部門需要削減五分之一或更多的實(shí)際預(yù)算。行政人員成本通常占到行政預(yù)算的50%左右，在一些部門可能會更多；2011～2012年度行政預(yù)算中，國際發(fā)展部等部門的員工費(fèi)用為50%，而國防部則高達(dá)82%，衛(wèi)生部為69%，能源及氣候變化部達(dá)到68%，在此背景下，大多數(shù)部門正在通過裁員尋求降低行政人員成本。

自2004年以來，英國公務(wù)員人數(shù)呈下降趨勢，從高峰值53.8萬人降到2011年9月的44.4萬人。內(nèi)閣辦公室的數(shù)據(jù)表明，公務(wù)員人數(shù)將會繼續(xù)萎縮。公務(wù)員人數(shù)下跌的部分原因是新增就業(yè)人數(shù)的下降。這是由于中央政府規(guī)定在2010年5月起，除一線和關(guān)鍵崗位的工作人員之外，暫停招聘其他公務(wù)員造成的。2010年12月英國政府推出了修訂的補(bǔ)償方案，該方案旨在改善提前退休的成本效益，特別是降低最高支付限額，鼓勵(lì)采取自愿退休條款。

本篇審計(jì)報(bào)告首先根據(jù)修訂后的方案，建立模型模擬完成退休后的現(xiàn)金流量；評估各部門提前退休的決策，資金保值的措施是否明智，以及審查階段內(nèi)通過實(shí)施提前退休政策以達(dá)到節(jié)省開支和維持節(jié)省資金的長期價(jià)值的能力。其次，針對修訂后的公務(wù)員退休金計(jì)劃（于2010年11月22日生效）第一年完成情況建立關(guān)于成本和儲蓄的財(cái)務(wù)模型。分別從各部門和納稅人的角度構(gòu)建一些指標(biāo)，以評估提前退休在投資回收期的資金價(jià)值和凈現(xiàn)值。同時(shí)，比較提前退休計(jì)劃修訂前后產(chǎn)生的資金價(jià)值。最后，為中央政府和各部門提供參考建議。

2發(fā)現(xiàn)問題與建議

（1）各部門的裁員規(guī)模

各部門將提前離職計(jì)入支出審查期間的上半年。一些較大的部門已經(jīng)積累了實(shí)施提前退休政策的經(jīng)驗(yàn)。2008年就業(yè)和退休保障部削減了約1.5萬人。然而，其他部門要做到這一點(diǎn)并非易事。2011年國防部提前退休人員數(shù)量最多，其他部門也進(jìn)行了較高比例的裁員。數(shù)據(jù)顯示，在修訂計(jì)劃生效執(zhí)行時(shí)，從2010年12月22日開始的財(cái)政年度伊始，有大概1.78萬人提前退休。在修訂方案實(shí)施的第一年，提前退休的公務(wù)員中大多數(shù)是自愿離職。然而，案例中的證據(jù)表明，一些部門將考慮在2012年強(qiáng)制性裁員。老員工的大量離職，退休年齡的變化，造就了公務(wù)員群體的年輕化。在平等性影響評估不完整的情況下，難以分析提前離休對于公務(wù)員的性別和種族的影響。2011年倫敦有3 200人提前退休，離職員工最多，而在東北部只有不到900人。

（2）提前退休的成本和收益

據(jù)估計(jì)2011年期間，根據(jù)修訂后的方案，各部門為提前退休的1.78萬名員工支付了6億英鎊。這些支出比修訂前的方案低45%左右。這里未考慮行政管理和退休管理的其他成本。在支付了這些初始成本以后，有關(guān)部門每年將節(jié)省約4億英鎊的公務(wù)員工資。獲得凈收益的時(shí)間取決于與減少行政人員開支的時(shí)間。內(nèi)閣辦公室的數(shù)據(jù)表明，除了工資，雇傭的間接費(fèi)用約為工資的80%～100%。如果各部門減少這些間接費(fèi)用，每年將額外節(jié)省至少為1.8億英鎊。研究表明，縮減與固定或半變動(dòng)財(cái)產(chǎn)相關(guān)成本比較慢。如果沒有節(jié)約間接費(fèi)用，投資回報(bào)期會達(dá)到15個(gè)月，有關(guān)部門應(yīng)在審查期間實(shí)現(xiàn)大約9億至15.5億英鎊的凈現(xiàn)值。英國稅務(wù)海關(guān)總署和就業(yè)與退休保障部門的合并現(xiàn)金流量模型顯示，對于納稅人而言，在支出的審查期間，1.78萬人退休的凈現(xiàn)值，估計(jì)為7.5億英鎊至14億英鎊，實(shí)際取決于各部門成功實(shí)現(xiàn)節(jié)約上述討論到的間接費(fèi)用。

納稅人在短期內(nèi)的凈效益規(guī)模取決于其他部門是否可以為那些退休的人提供其他就業(yè)。基于2011年的官方數(shù)據(jù)，根據(jù)年齡，假定一半以上的離職人員不領(lǐng)養(yǎng)老金，在一年內(nèi)找到工作，90%到100%的人在三年內(nèi)找到工作，如果找到相似工作的平均可能性是20%及以下，納稅人的凈現(xiàn)值將下降5%到10%。敏感度分析表明，如果就業(yè)前景改善，凈現(xiàn)值最多可能上升4%。

（3）管理提前退休方案存在的問題

①各部門缺乏明確的人力計(jì)劃

各部門推行大規(guī)模的自愿離職方案促使員工盡早離職，其目的是迅速地減少工資支出，并盡量減少工作人員的不確定性。各部門必須平衡人員快速流動(dòng)帶來的好處和花費(fèi)時(shí)間與員工協(xié)商帶來的損失。作為財(cái)政部清償?shù)囊徊糠?，各部門面臨著對各自領(lǐng)域的對提前退休人員巨額補(bǔ)償?shù)膲毫?。各部門并沒有根據(jù)詳細(xì)的人力規(guī)劃補(bǔ)償，只是進(jìn)行粗略的估計(jì)，因?yàn)樗麄儫o法準(zhǔn)確地預(yù)測自愿離職的接受程度。

②減少管理成本是裁員的主要驅(qū)動(dòng)力

大多數(shù)部門并沒有改變原有職能，裁員完全是由減少管理成本的目標(biāo)驅(qū)使。少數(shù)部門，包括就業(yè)和退休保障部門和民政部，已經(jīng)有重組計(jì)劃，已開始進(jìn)行降低成本的戰(zhàn)略。其他部門提出減少在線服務(wù)或重組服務(wù)的人員數(shù)量。除非各部門現(xiàn)在將部門重組嵌入到方案中，否則，一旦減少成本的緊迫性消退，雇員數(shù)量將再次增加。

③公務(wù)員資源配置效率低、障礙多

中央政府很少對提前退休進(jìn)行協(xié)調(diào)。將員工從一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)調(diào)到另一個(gè)部門并不能確保最好地發(fā)揮技能。自2011年4月以來，政府在推廣從整體對公務(wù)員配置進(jìn)行評估和重新部署的服務(wù)。推廣這些服務(wù)有助于保障各部門節(jié)約成本，但迄今這些服務(wù)一直受到復(fù)雜的問責(zé)安排和短期融資模式的限制。

④各部門缺乏關(guān)于公務(wù)人員技能的信息

各部門處理提前退休申請的程序得到普遍認(rèn)同，采用企業(yè)式退休方式來決定讓誰退休。各部門一般定期并公開地和員工溝通，并在協(xié)商期間遵循既定協(xié)議。各部門有關(guān)退休的決策受到技能和性能上信息不足的限制。各部門普遍缺乏關(guān)于公務(wù)員技能的數(shù)據(jù)，很大程度上都是由員工自行上報(bào)。雖然關(guān)于高級公務(wù)員的性能數(shù)據(jù)已經(jīng)相當(dāng)健全，但是初級公務(wù)員的數(shù)據(jù)仍不夠完善，一般來說是缺乏足夠的信息來區(qū)分員工留職或離職的意愿。

（4）審計(jì)建議

（1）對中央政府的建議

①中央政府很少對提前退休協(xié)調(diào)。如果有機(jī)會從根本上改變公務(wù)員人員配置的模式，新的公務(wù)員主管應(yīng)該同常任秘書長一起監(jiān)督戰(zhàn)略實(shí)施。

②調(diào)查部門當(dāng)前和預(yù)計(jì)的員工水平和人員構(gòu)成，利用適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域配置員工。

③從整體上而不是從科級層面，考量公共資金的成本和收益。

④提前退休對公務(wù)員的技能、經(jīng)驗(yàn)及其他方面的影響，以確定各種水平的能力和平等收益。

⑤鑒于公務(wù)員資源配置的集中服務(wù)的潛在價(jià)值，政府必須有一個(gè)明確的授權(quán)進(jìn)行推廣，內(nèi)閣辦公室應(yīng)確保有清晰的問責(zé)制度，提供至少三年的融資安排，以及一個(gè)部長級的報(bào)告程序。

（2）對各部門的建議

①各部門現(xiàn)在應(yīng)該迅速采取行動(dòng)，制定詳盡的人力資源計(jì)劃，制定未來的雇員模型及審查的進(jìn)展情況，相應(yīng)地調(diào)整退休方案。

②完善員工的數(shù)據(jù)，特別是有關(guān)技能和經(jīng)驗(yàn)的數(shù)據(jù)，這部分?jǐn)?shù)據(jù)仍然不足，但各部門已收集了有價(jià)值的信息作為退休申請的一部分。部門應(yīng)以此為基礎(chǔ)來增強(qiáng)對部門人員的了解，并對公務(wù)員持續(xù)關(guān)注學(xué)習(xí)能力，保持整體一致。

③各部門應(yīng)告知初級職員的績效信息。各部門應(yīng)采用由公務(wù)員員工政策中提出的最佳實(shí)踐方法。這將提高績效信息的質(zhì)量和一致性，并由此提高績效管理的質(zhì)量和一致性。

3案例思考

從本篇審計(jì)報(bào)告看，以減少財(cái)政赤字為主要目的的英國政府裁員，收到了良好的效果。尤其是修訂后的方案大幅節(jié)約了裁員成本，并且修改后的方案減少了各部門的支出。但是，這一方案并不完美。該方案的初衷是減少政府的財(cái)政赤字，英國政府沒有對各機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革重組的意愿。缺少制度層面的約束可能會形成惡性循環(huán)：在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，實(shí)施減員政策；在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，公務(wù)員數(shù)量又會增加。因此，可能會形成瘦身后再次反彈的惡果。本篇報(bào)告不僅對政府裁員的政策有重要參考作用，而且對于其他經(jīng)濟(jì)政策的審計(jì)，如公務(wù)員薪金改革等都有參考和借鑒價(jià)值。

（1）關(guān)注政策實(shí)施的公平性

審計(jì)報(bào)告中涉及提前退休方案對地區(qū)、性別、種族等不同方面公平性的影響。政策的實(shí)施產(chǎn)生的效果并不是單一和獨(dú)立的，可能會對社會的各個(gè)方面產(chǎn)生直接或間接影響。審計(jì)報(bào)告中對政策實(shí)施公平性的分析有利于對政策進(jìn)行進(jìn)一步完善和改進(jìn)。

（2）關(guān)注政策的經(jīng)濟(jì)績效

審計(jì)報(bào)告研究對象明確，對政策的效果分析較為全面，分析方法多樣。審計(jì)報(bào)告緊扣提前退休政策的實(shí)施目的：減少行政費(fèi)用支出，通過構(gòu)建財(cái)務(wù)模型，采用成本——收益分析法，從政府部門和納稅人視角對該政策的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行了分析。

（3）缺少對政策實(shí)施后政府運(yùn)行效率的分析

經(jīng)過裁員后，在崗的工作人員來說，無疑將面臨較大的工作壓力，在實(shí)施提前退休方案后，政府的運(yùn)行效率是否會有變化？本篇審計(jì)報(bào)告著重對經(jīng)濟(jì)效益和社會效益進(jìn)行了分析，但是忽視了對政府效率的分析。

（4）本篇審計(jì)報(bào)告也給我們一些非審計(jì)的啟示，如英國政府機(jī)構(gòu)也面臨著我國遇到的同樣的冗員問題，以及政府財(cái)政核算困難問題，如何提高政府績效確實(shí)是一個(gè)世界性難題。當(dāng)然，另一方面，英國政府財(cái)政預(yù)算及決算引入企業(yè)核算方法，進(jìn)行投入產(chǎn)出分析，而我國還實(shí)行大部制預(yù)算，沒有細(xì)化財(cái)政預(yù)算，因而我國要開展類似的績效審計(jì)，還需要財(cái)政預(yù)算制度改革的相應(yīng)配套措施，否則審計(jì)部門難為無米之炊。

（作者單位：北京理工大學(xué)會計(jì)系）