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        建立基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評價指標(biāo)體系的思考

        2013-01-01 00:00:00楊勝基嚴(yán)弘宇
        審計(jì)與理財(cái) 2013年3期

        領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)是促進(jìn)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、提高履職水平的有效方式。建立履職審計(jì)評價體系是體現(xiàn)審計(jì)工作質(zhì)量的核心內(nèi)容,也是內(nèi)審部門發(fā)表意見的重要途徑。領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)目前仍處于探索階段,相關(guān)制度、辦法及配套措施、運(yùn)行機(jī)制還不夠完善和健全,尤其還缺乏一套科學(xué)、合理、有效的審計(jì)評價體系。本文對領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評價方法進(jìn)行了初步的探索,設(shè)計(jì)了領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評價指標(biāo)體系,以期能客觀全面地反映領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)所涉及的內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)。

        一、建立履職評價體系與評價指標(biāo)的重要性

        1.當(dāng)前形勢下對各級人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的需要。當(dāng)前國際金融形勢急劇動蕩,世界經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊,我國的經(jīng)濟(jì)金融也受到了一定影響,各級人民銀行在維護(hù)金融系統(tǒng)安全和金融穩(wěn)定方面要發(fā)揮重要作用。因此對各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法履行職責(zé)和提高工作效能提出了更高要求,與此同時,對領(lǐng)導(dǎo)干部的履職審計(jì)工作亦應(yīng)提高到一個新的高度,即不僅對其決策和執(zhí)行是否合法、規(guī)范進(jìn)行評價,還應(yīng)對其決策和執(zhí)行是否科學(xué)進(jìn)行評價。而這樣的評價需要在一套具有指導(dǎo)作用和可操作性的指標(biāo)輔助下才得以客觀準(zhǔn)確。

        2.為審計(jì)評價的使用者提供統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化信息服務(wù)的需要。采用科學(xué)、系統(tǒng)的評價方法對審計(jì)對象進(jìn)行評價,提供一系列具有可比性、參考性的指標(biāo)供各級行領(lǐng)導(dǎo)、組織人事和紀(jì)檢監(jiān)察部門使用,進(jìn)一步提高審計(jì)評價的利用價值。

        3.防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的需要。從現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型“審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)=重大錯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)×檢查風(fēng)險(xiǎn)”中可看出,通過減少重大錯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)和檢查風(fēng)險(xiǎn)可有效降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。評估重大錯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)是通過設(shè)計(jì)合理的評估指標(biāo),并據(jù)此實(shí)施實(shí)質(zhì)性測試得到的。因此,評價指標(biāo)的完整、具體和合理程度直接影響審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的大小,指標(biāo)的確定和完善相當(dāng)重要。

        二、建立領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評價體系的難點(diǎn)

        1.履職審計(jì)性質(zhì)的人格化,是建立履職審計(jì)評價體系的難點(diǎn)之一。履職審計(jì)和傳統(tǒng)的全面、專項(xiàng)審計(jì)之間的區(qū)別在于履職審計(jì)是傳統(tǒng)審計(jì)的人格化。審計(jì)客體由靜態(tài)的審計(jì)資料,到動態(tài)審計(jì)對象的主管責(zé)任和直接責(zé)任,其實(shí)就是對“人”的審計(jì)。

        2.履行職責(zé)的抽象化,是建立履職審計(jì)評價體系的難點(diǎn)之二。對被審計(jì)對象評價缺乏統(tǒng)一的、科學(xué)的、可量化的標(biāo)準(zhǔn),如傳達(dá)貫徹金融法律法規(guī)、方針政策、規(guī)章制度、上級行決定情況,組織參與領(lǐng)導(dǎo)決策情況, 都是領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的重要內(nèi)容,而實(shí)際工作要求是抽象的、無形的、虛化的,審計(jì)評價不能直接以指標(biāo)量化的形式去表述和衡量,無法做簡單的數(shù)據(jù)和分析。因此,建立科學(xué)的履行職責(zé)審計(jì)評價指標(biāo)體系,合理確定審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn),對于客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)情況至關(guān)重要。

        3.履職審計(jì)評價制度缺位。對于履職審計(jì)的具體操作,總行相繼制定了《中國人民銀行工作人員履行職責(zé)監(jiān)督暫行辦法》和《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法(試行)》等制度予以明確。上述制度對審計(jì)的內(nèi)容、范圍和責(zé)任的認(rèn)定等作了明確規(guī)定,而審計(jì)評價的方式方法等內(nèi)容則相對不足。由于缺少相應(yīng)的制度,各級行實(shí)施履職審計(jì)評價無法達(dá)到統(tǒng)一、規(guī)范。

        4.部分評價內(nèi)容抽象化與評價結(jié)果具體化之間的矛盾。履職審計(jì)部分內(nèi)容較為抽象,如傳達(dá)貫徹金融法律法規(guī)、方針政策、規(guī)章制度、上級行決定的情況,組織參與集體決策的情況等,對于類似的審計(jì)內(nèi)容難以用量化指標(biāo)對其進(jìn)行評價和衡量。然而為使評價結(jié)果具有參考性和可比性,亦應(yīng)制定統(tǒng)一的定性評價標(biāo)準(zhǔn)。

        5.量化指標(biāo)的界定與劃分。對于可定量評價的內(nèi)容,應(yīng)使用統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)進(jìn)行評價。然而指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和評價級次如何把握與劃分還需審慎對待,因其直接影響審計(jì)評價的客觀與準(zhǔn)確,而且完全由簡單的數(shù)據(jù)也無法全面、準(zhǔn)確地反映存在問題的性質(zhì)及產(chǎn)生的影響,這時應(yīng)采用定性與定量結(jié)合的方法進(jìn)行評價。

        三、履職審計(jì)評價的內(nèi)容和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

        領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)評價指標(biāo)的設(shè)計(jì)主要根據(jù)《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)辦法(試行)》和《中國人民銀行分支行行員考核暫行辦法》設(shè)置,同時參考了《中華人民共和國地方政府績效評估的指標(biāo)體系》、《基于ANP的領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)評價體系研究》指標(biāo)體系。

        領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)應(yīng)根據(jù)履行中央銀行職責(zé)實(shí)際,重點(diǎn)應(yīng)圍繞政策貫徹水平、組織決策水平、組織管理水平、業(yè)務(wù)管理水平、依法行政能力以及勤政廉潔六大方面展開,具體如下:

        1.政策貫徹水平。主要對領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位貫徹執(zhí)行國家重大方針政策法律法規(guī)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督評價,具體包括:方針政策貫徹執(zhí)行的及時性和有效性、是否結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定有針對性的貫徹意見、所采取的措施和執(zhí)行方式是否有效、上級行及本級業(yè)績考核指標(biāo)、地方協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)情況、金融安全事件發(fā)生率等。

        2.組織決策水平。主要對領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位重大決策情況,尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部本人直接主持的重大決策及其執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評價,具體包括:是否建立明確的議事規(guī)則和決策程序、決策依據(jù)是否符合金融法律法規(guī)和上級行的有關(guān)規(guī)定、重大事項(xiàng)決策、民主管理情況、決策效率和效果等。

        3.組織管理水平。是對領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位內(nèi)部控制管理、崗位設(shè)置以及干部隊(duì)伍建設(shè)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評價。具體包括:制度建立的及時性和完整性、制度執(zhí)行的有效性、崗位設(shè)置的科學(xué)合理性、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)建設(shè)、人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃等。

        4.業(yè)務(wù)管理水平。主要對領(lǐng)導(dǎo)干部在所在單位履行業(yè)務(wù)管理職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評價。具體包括:檢查職責(zé)履行、審批職責(zé)履行、調(diào)查研究、創(chuàng)新工作、重大突發(fā)事件處置、內(nèi)外檢查發(fā)現(xiàn)問題整改情況、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)認(rèn)知情況等。

        5.依法行政能力。主要對領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位依法行政情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評價。具體包括行政執(zhí)法內(nèi)部控制建設(shè)、行政執(zhí)法外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、執(zhí)法檢查程序規(guī)范性、上訪投訴情況等。

        6.勤政廉潔狀況。主要對領(lǐng)導(dǎo)干部本人廉潔自律情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督、評價。具體包括:反腐倡廉機(jī)制建設(shè)、腐敗案件發(fā)生情況、落實(shí)黨內(nèi)外監(jiān)督各項(xiàng)制度、員工評議情況等。

        領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)指標(biāo)評價體系即圍繞上述六個方面設(shè)立六個一級指標(biāo),在六個一級指標(biāo)下可根據(jù)實(shí)際情況分層設(shè)若干個二級指標(biāo)、三級指標(biāo),也可根據(jù)審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)不同繼續(xù)深化。

        表1:領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計(jì)評價指標(biāo)體系

        四、建立領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評價模型

        本文主要采用加權(quán)綜合分析法模型對領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評價進(jìn)行探索。

        1.評價標(biāo)準(zhǔn):評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置主要參照國家金融法規(guī)、人民銀行規(guī)章制度等要求,衡量被審計(jì)對象工作完成質(zhì)量好壞和水平高低,分為好、較好、一般、差等四個等級。

        2.指標(biāo)權(quán)重:側(cè)重于政策貫徹水平、組織決策水平、組織管理水平、業(yè)務(wù)管理水平、依法行政能力以及勤政廉潔,主要依據(jù)相關(guān)性和重要性原則分配權(quán)重。本次研究經(jīng)參考多種文獻(xiàn)、征求多方意見及集體探討,設(shè)定權(quán)重詳見表二。

        表2:領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)加權(quán)綜合評價模型權(quán)重

        3.領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)評價計(jì)分辦法:每個指標(biāo)層均按照總分100分設(shè)定,根據(jù)履職審計(jì)的重要性和風(fēng)險(xiǎn)性原則分別對指標(biāo)設(shè)定權(quán)重;依據(jù)審計(jì)查證的主要事實(shí)和審計(jì)評價原則,分別按照每個層級指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)對評價指標(biāo)給予打分,對應(yīng)于評價好、較好、一般、差四個等級,分別給予單項(xiàng)指標(biāo)所對應(yīng)權(quán)重的90%及以上、80~89%、60~79%以及60%以下,然后加權(quán)匯總得出每個指標(biāo)層的分值,并逐級上至一級指標(biāo)層級;指標(biāo)層計(jì)算評價得分在90分(含)以上,評價領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)該項(xiàng)工作履職情況為好;80(含)~89分,該項(xiàng)工作履職情況為較好;60(含)~79分,該項(xiàng)工作履職情況為一般;60分以下,該項(xiàng)工作履職情況為差;在對上述六個一級指標(biāo)層模型進(jìn)行評分基礎(chǔ)上,根據(jù)評價指標(biāo)影響領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的重要程度,確定各層級權(quán)數(shù)(以百分制為單位),并對每個一級子模塊模型的加權(quán)分?jǐn)?shù)求和,得出綜合評價分值,以反映被審計(jì)對象履行職責(zé)總體的概況和水平。

        五、結(jié)束語

        人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)綜合評價指標(biāo)體系是一個具有多層次、多指標(biāo)的復(fù)合體系,其方式方法還處在初步的探索和完善階段,在具體實(shí)踐過程中也存在著問題與不足。因此,建議出臺人民銀行履職審計(jì)評價綱領(lǐng)性指引文件,對履職審計(jì)評價體系形成理論支持,以此提高履職審計(jì)評價工作的質(zhì)量和效果。

        (作者單位:中國人民銀行撫州市中

        心支行、中國人民銀行南豐縣支行)

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