土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地進行整治，提高土地利用效率的活動。近年來，從中央到地方各級政府都投入了大量資金，積極推進土地整治工作，取得明顯成效。各級審計機關(guān)積極開展土地整治項目審計，為加強土地整治資金管理使用，推動土地整治工程項目管理進一步規(guī)范發(fā)揮了積極作用。土地整治是一項需要長期堅持和加強的重要工作，審計機關(guān)必須及時跟進，切實履行好審計監(jiān)督職責(zé)。土地整治點多面廣，涉及到人民群眾切身利益，審計中尤其是項目竣工決算審計中必須切實嚴(yán)格依法按照法定程序?qū)徲嫞訌妼徲嬶L(fēng)險防控，提高審計工作質(zhì)量。

一、土地整治項目審計中應(yīng)關(guān)注的主要問題

近年來，全國各級審計機關(guān)為推動土地整治資金和工程項目規(guī)范管理，結(jié)合各地實際，開展了一系列卓有成效的審計。審計表明，通過實施土地整治，提高了耕地質(zhì)量，改善了耕地灌溉條件，減少了水土流失，節(jié)約了水資源，增強了抗災(zāi)能力，提高了復(fù)種面積，為糧食增產(chǎn)打下了良好基礎(chǔ)；通過實施土地整治，大量耕地及田間道路得到平整，耕種的機械化程度明顯提高，減輕了農(nóng)民勞動強度，提高了勞動生產(chǎn)率；通過實施土地整治，新增了耕地面積，完成耕地占補平衡任務(wù)，保證了城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、重點工程等建設(shè)用地的需求，增加了農(nóng)民收入。但是通過審計，也發(fā)現(xiàn)存在土地整治資金閑置嚴(yán)重，未按規(guī)定使用現(xiàn)象較普遍，土地整治工程項目管理欠規(guī)范等問題。經(jīng)筆者歸納，主要應(yīng)關(guān)注以下主要問題：

一是土地整治資金閑置嚴(yán)重，地方新增建設(shè)用地有償使用費和農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金結(jié)余數(shù)較大。此外，土地整治資金未按《新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》、《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金使用管理辦法》規(guī)定使用的現(xiàn)象較普遍且金額較大，從審計抽查的情況看，違規(guī)使用資金主要用于平衡財政預(yù)算、上繳用地報批規(guī)費、城市或工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及轉(zhuǎn)為耕地開墾費或用于購入耕地占補平衡指標(biāo)等方面。

二是未按《國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)專用資金管理辦法》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)足額提取農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，違反《耕地占補平衡考核辦法》（國土資源部33號令）等法規(guī)規(guī)定將新增建設(shè)用地有償使用費作耕地開墾費使用，耕地開墾費的來源不合規(guī)。此外還存在耕地占補平衡指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入未在法定賬目核算，致使資金收支脫離財政部門監(jiān)管，耕地占補平衡指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入分配和使用不規(guī)范等問題。

三是項目工程招投標(biāo)不規(guī)范，部分項目設(shè)計、監(jiān)理單位未經(jīng)招標(biāo)，有些設(shè)計方案存在較大缺陷，直接影響到項目建成效果，造成不良的社會影響和經(jīng)濟損失。有些工程項目通過肢解的方式化整為零，名義上交給村委會實施，實際上直接指定個人包工頭施工。有些項目分解了多個標(biāo)段，表面上看是幾家施工單位中標(biāo)并施工，但實際上背后是同一個人。

四是部分項目存在偷工減料現(xiàn)象，監(jiān)理職責(zé)履行不到位。如某項目擋土墻設(shè)計為漿砌塊石，實際為干砌塊石，擋土墻頂面設(shè)計為50CM寬漿砌塊石，實際為25CM磚砌體等，嚴(yán)重影響工程質(zhì)量。部分項目工程進度緩慢，竣工驗收遲緩。如某縣三個項目屬2005年國家投資，合同規(guī)定現(xiàn)場竣工日期為2007年4月，實際到2009年底才完工，至2011年仍未辦理竣工驗收。

五是項目完工后缺乏管護。項目完工后，因缺乏管護資金，管護措施難以到位。由于國土部門負(fù)責(zé)建設(shè)，項目完工后一般交給鄉(xiāng)、村使用和管理，但因無管護資金來源，這些項目大都處于用而不管的狀態(tài)。如某2010年完工的某項目，因缺乏管護部分工程項目已毀損，溝渠淤泥無人清理，雜草叢生，田間道兩側(cè)的防護林殘缺不全，修建的機耕道部分已經(jīng)被種上蔬菜等。

除了以上應(yīng)關(guān)注的問題，還應(yīng)關(guān)注地方配套資金虛假到位、違規(guī)挪用資金、工程付款不規(guī)范、工程質(zhì)量不達標(biāo)、計量不到位、虛提費用、部分項目資金形成結(jié)余等方面。

二、切實加強農(nóng)村土地整治建設(shè)項目審計，防控國家審計風(fēng)險

國家審計風(fēng)險是指國家審計機關(guān)及其審計人員沒有按照法定職責(zé)、權(quán)限和程序?qū)嵤徲嫞瑢徲嬊闆r發(fā)表不恰當(dāng)?shù)囊庖姾驮u價，或是對被審計單位做出錯誤的處理處罰決定，而給國家審計機關(guān)及審計人員帶來某種損失的可能性。其主要表現(xiàn)形式有審計評價風(fēng)險、審計定性和處理處罰風(fēng)險、審計結(jié)果公告風(fēng)險。導(dǎo)致國家審計風(fēng)險的原因，從審計主體方面看，審計人員的專業(yè)勝任能力、審計技術(shù)方法、職業(yè)道德、審計機關(guān)的內(nèi)部管理水平都會導(dǎo)致審計風(fēng)險；從審計客體方面看，被審計單位業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和廣泛性、被審計單位的內(nèi)部控制不健全或執(zhí)行不力、被審計單位的蓄意造假會導(dǎo)致審計風(fēng)險；國家審計當(dāng)前所處的行政管理模式、正在健全完善的市場經(jīng)濟環(huán)境，社會對審計機關(guān)的高期望與審計機關(guān)能夠發(fā)揮的最大作用之間的期望差，以及日趨完善的法律、法規(guī)，都在客觀上導(dǎo)致審計風(fēng)險的存在。其成因決定了國家審計風(fēng)險的存在具有一定的客觀性、普遍性、潛在性，當(dāng)然也具有可控性。

農(nóng)村土地整治工程是一項惠民工程，其建設(shè)內(nèi)容包括項目區(qū)農(nóng)民的搬遷安置、土地整理與復(fù)墾、生產(chǎn)生活配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)等。通過實施農(nóng)村土地整治工程，能有效地促進集約節(jié)約用地、改善農(nóng)村面貌、加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進農(nóng)民增收，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化調(diào)整等。雖然工程技術(shù)難度不大，但是因為涉及到農(nóng)民群眾切身利益，實施起來的難度倒也未必小。要實施好農(nóng)村土地整治項目審計，在最大程度上防控審計風(fēng)險，提高審計工作質(zhì)量，如何防控國家審計風(fēng)險，筆者認(rèn)為，必須做到以下幾點：

1.正確認(rèn)識審計風(fēng)險，增強風(fēng)險意識。有效控制審計風(fēng)險的關(guān)鍵是誰？是我們審計人員。我們首先要牢固樹立風(fēng)險觀念，提高防范風(fēng)險的責(zé)任意識以及識別風(fēng)險的能力，恪守應(yīng)有的謹(jǐn)慎與合理的懷疑，才能最大限度地降低審計風(fēng)險，防止審計失敗。

2.要不斷加強和提高審計人員自身素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)。審計隊伍素質(zhì)的高低是防范審計風(fēng)險的關(guān)鍵，是防范審計風(fēng)險的一項重要舉措。隨著經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展，審計對象的復(fù)雜程度不斷提高，審計難度和風(fēng)險有攀升的趨勢。這無疑對審計人員提出了更高要求，審計人員不僅要精通財務(wù)會計知識，還要掌握經(jīng)濟管理、信息技術(shù)、法律等專業(yè)知識，所以說，要做一個優(yōu)秀的審計人員不是一件容易的事情，作為一個審計人員，應(yīng)該懂得經(jīng)常了解各個行業(yè)的宏觀政策，并進行對比分析，發(fā)現(xiàn)其風(fēng)險環(huán)節(jié)所在；另一方面，要深入了解被審計對象的管理和經(jīng)營體制，對其內(nèi)控環(huán)節(jié)及制度的完整和有效性進行評估。同時還要具備敏銳的職業(yè)判斷能力和良好的職業(yè)道德。

3.要不斷完善和提高國家審計機關(guān)的自身管理水平，建立健全強有力的內(nèi)部約束機制；要實行審計公開，建立審計風(fēng)險的外部監(jiān)控機制；要建立合理的審計管理體制，使審計機關(guān)從人、財、物到法律形式上均保持其真正的獨立，消除審計執(zhí)法受當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)行政干預(yù)的不利影響，以達到減少和規(guī)避審計風(fēng)險的目的。

4.嚴(yán)格按照審計程序，緊扣審計要點，即風(fēng)險防控點實施好現(xiàn)場審計。土地整治項目審計首先應(yīng)該關(guān)注項目選址、規(guī)劃、建庫、立項環(huán)節(jié)。是否存在利用項目審批管理權(quán)違規(guī)設(shè)卡、故意刁難、吃拿卡要；項目審查中串通作假；在項目立項和規(guī)劃設(shè)計、投資預(yù)（決）算審查過程中，任意降低和提高審查標(biāo)準(zhǔn)，不按規(guī)定程序和時限審查，違規(guī)指定、照顧特定關(guān)系人參與評審等。項目設(shè)計和預(yù)算編制及審查環(huán)節(jié)是否嚴(yán)格實施測繪、編制設(shè)計和預(yù)算、是否聽取當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和村委會及村民意見，有關(guān)部門審查是否嚴(yán)格到位。

審計中要特別關(guān)注項目實施環(huán)節(jié)。在項目實施前期，是否根據(jù)下達的項目建設(shè)任務(wù)書和預(yù)算，制定項目實施計劃，完成土地確權(quán)登記發(fā)證，編制項目實施方案。項目實施方案中所包含的項目建設(shè)目標(biāo)和主要技術(shù)指標(biāo)、工程公開招投標(biāo)方案、工程監(jiān)理組織形式、工程進度和資金使用計劃、財務(wù)、權(quán)屬、檔案管理等制度是否合理。項目的實施是否實行公告、工程招投標(biāo)、項目法人、工程監(jiān)理等管理制度。通過查看業(yè)務(wù)資料，審計是否存在規(guī)避招投標(biāo)或者虛假招投標(biāo)，降低標(biāo)準(zhǔn)或者弄虛作假幫助不符合條件的單位參加招投標(biāo)，工作人員與投標(biāo)單位串通泄露標(biāo)底等。

要關(guān)注項目施工單位是否按照項目設(shè)計和有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行施工，建立質(zhì)量責(zé)任制，明確工程及標(biāo)段的項目經(jīng)理，對出現(xiàn)質(zhì)量問題和驗收不合格的工程是否返修或返工。完成的工程量是否經(jīng)項目承擔(dān)單位、施工單位、監(jiān)理單位三方簽證確認(rèn)。

要關(guān)注監(jiān)理單位是否依照項目設(shè)計、有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)合同進行工程監(jiān)理，對工程投資質(zhì)量和進度進行控制，承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。在項目施工質(zhì)量監(jiān)管、工程量審核過程中，監(jiān)管人員與監(jiān)理單位、施工單位相互串通放松質(zhì)量監(jiān)管，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量或者虛報工程量，弄虛作假變更設(shè)計套取資金等。

對于工程決算和驗收環(huán)節(jié)，主要應(yīng)關(guān)注決算的依據(jù)、內(nèi)容、格式是否符合要求；數(shù)據(jù)是否真實、準(zhǔn)確；對部分工程進行抽查，審計其工程結(jié)算是否真實準(zhǔn)確、工程質(zhì)量是否合格。是否存在違反規(guī)定程序、不按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)驗收項目。在項目竣工驗收過程中，有無領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手或者干預(yù)項目驗收工作；驗收工作人員任意降低驗收標(biāo)準(zhǔn)，不按規(guī)定程序驗收，幫助不合格項目通過驗收等。

資金審計是審計的關(guān)鍵，對于每一項審計任務(wù)來說，基本上都是以資金為主線來開展。資金審計要關(guān)注項目資金是否納入財政預(yù)算管理，?？顚Ｓ?，專賬管理，是否存在截留、擠占或挪用現(xiàn)象；項目實施是否按照預(yù)算批復(fù)嚴(yán)格執(zhí)行，有無自行調(diào)整情況；組織、實施、管理項目發(fā)生的各項支出，包括工程施工費、設(shè)備費、其他費用、不可預(yù)見費等，是否按國家有關(guān)定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。項目工程款撥付的依據(jù)、程序是否合規(guī)、手續(xù)是否完備。超合同支付工程款的問題在工程審計中是一個敏感點，如某縣土地整治項目2005年立項，2006年10月開工建設(shè)，合同規(guī)定的現(xiàn)場完工竣工日期為2007年4月，但從施工單位的施工記錄看，大多數(shù)標(biāo)段的最后一次現(xiàn)場工作報驗時間是2009年底，現(xiàn)場完工時間大大滯后于合同規(guī)定時間。且完工后未及時辦理工程驗收，而2010年又遭遇暴雨，部分標(biāo)段形成災(zāi)毀，致使審計組對工程的施工質(zhì)量，工程量實際完成情況缺少判斷的依據(jù)。至審計日止，該項目尚未辦理與施工單位的工程結(jié)算，更無法進行項目竣工決算和整體驗收。什么原因呢？違規(guī)超合同付款較為嚴(yán)重，造成工程結(jié)算難以辦理，影響項目驗收。審計發(fā)現(xiàn)，該項目5個標(biāo)段最低的付款比例達到87.36%，有的標(biāo)段付款比例已經(jīng)超過90%。由此造成施工單位遲遲不和項目建設(shè)方辦理工程結(jié)算，影響項目驗收進度。

國家審計風(fēng)險的防控對于每一級審計機關(guān)，對于每一個審計人員來說，都是一項必須長期重視和堅持的事業(yè)。需要我們進一步加強和提高審計機關(guān)的內(nèi)部管理水平，進一步提高審計人員的專業(yè)勝任能力、審計技術(shù)方法、職業(yè)道德，嚴(yán)格按照審計程序依法審計，才能做到有效防控審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量。

（作者單位：江西省審計廳）