摘 要：文章討論了普通高校行政化的本質(zhì)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，以及高校行政化對于社會(huì)與高等教育發(fā)展的雙重負(fù)面影響，提出完善高校法人制度是化解高校行政化的治本之路。

關(guān)鍵詞：普通高校 去行政化 高校組織 法人制度

普通高校去行政化問題成為近年社會(huì)與學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），將去行政化問題由理論討論層面推進(jìn)到實(shí)踐改革階段?！毒V要》明確提出，要“推進(jìn)政校分開、管辦分離”，要“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式”。盡管《綱要》從國家管理層面確認(rèn)了教育中存在的“行政化”問題，并提出了要推進(jìn)管辦分離，建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度，將高等教育體制改革推進(jìn)到更深的層次，但對于高校與政府之間的關(guān)系如何改進(jìn)，并未提出具體的改革計(jì)劃或?qū)嵅俜桨?，所以討論依然是必要的。本文擬對高校行政化的表現(xiàn)、危害和去行政化的路徑提出自己的一家之言。

高校行政化的本質(zhì)及其表現(xiàn)

關(guān)于高?！靶姓备拍罨竞x的把握，筆者認(rèn)同鐘秉林教授的定義，即“所謂大學(xué)‘行政化’，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學(xué)管理中被泛化和濫用，即把大學(xué)當(dāng)作行政機(jī)構(gòu)來管理，把學(xué)術(shù)事物當(dāng)作行政事物來管理”。 然而，由于關(guān)注問題的視角不同，本人所理解的“泛化”和“濫用”的程度會(huì)更加嚴(yán)重，其負(fù)面影響不止于高校本身，還包括給社會(huì)造成的負(fù)面影響。

從社會(huì)組織理論的視角看，高校也是一種社會(huì)組織，同任何正規(guī)組織所具有的結(jié)構(gòu)與規(guī)則一樣，也具有馬克斯·韋伯所概括出來的科層制的典型特征，即專業(yè)分工與權(quán)威等級。在高度組織化的現(xiàn)代社會(huì)，科層制被普遍用于對群體活動(dòng)的組織過程之中。“任何一種支配現(xiàn)世的策略中都蘊(yùn)含了朝向提高效率的價(jià)值尺度，而科層官僚支配是在制度上最能夠契合這種價(jià)值的一種發(fā)明”。特別是在人類團(tuán)體活動(dòng)的規(guī)模越來越大，且共同活動(dòng)又越來越注重效率的時(shí)候，“科層行政組織亦愈有其必要”。 高校中的教學(xué)與研究工作，也是一種群體合作的社會(huì)活動(dòng)過程，也需要權(quán)威對集體活動(dòng)的程序和規(guī)則進(jìn)行規(guī)定，需要行政系統(tǒng)對日?；顒?dòng)過程及其中包含的各種關(guān)系和事件進(jìn)行協(xié)調(diào)。從組織管理的層面看，行政權(quán)力和科層制行政系統(tǒng)是高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)不可或缺的必要條件。

在這里需要理解的問題是，科層制行政權(quán)力不等于“行政化”。換言之，存在于高校中的行政管理系統(tǒng)，并不會(huì)必然導(dǎo)致我們現(xiàn)在所要解決的高?！靶姓眴栴}。筆者所理解的高?！靶姓卑l(fā)生于高等教育系統(tǒng)的宏觀和微觀兩個(gè)層面：在宏觀層面，是指在國家行政與高校行政兩個(gè)系統(tǒng)的關(guān)系方面，所產(chǎn)生的國家行政系統(tǒng)同化大學(xué)組織的現(xiàn)象。其本質(zhì)特征主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是模糊了高校的組織邊界，即國家管理的行政權(quán)力直接介入到高校的內(nèi)部運(yùn)作過程之中；二是取代了高校的組織目標(biāo)，即國家管理的行政目標(biāo)直接移植到高校中自動(dòng)成為高校的組織目標(biāo)。如國家對本屬于高校的學(xué)位問題的相關(guān)管理、對學(xué)校課程設(shè)置方面的具體規(guī)定，以及將國家既定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展目標(biāo)直接安排在高校的教育目標(biāo)之中等。在微觀層面，高校的行政化特征表現(xiàn)為，在高校內(nèi)部管理系統(tǒng)用行政管理理念和運(yùn)行原則取代學(xué)術(shù)領(lǐng)域的運(yùn)行原則，如多數(shù)學(xué)者所討論的高校行政權(quán)威絕對化、學(xué)術(shù)權(quán)威邊緣化 、學(xué)校成為變相的官場、學(xué)者蛻變?yōu)楣倭?、行政級別取代學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。無論是宏觀層面還是微觀層面的高校行政化表現(xiàn)，其深層的運(yùn)行機(jī)制都是將學(xué)校行政官員納入到國家或地方行政系統(tǒng)之中，即學(xué)校的高層或中層領(lǐng)導(dǎo)由國家或地方政府委派或任命，賦予高校領(lǐng)導(dǎo)國家行政系統(tǒng)的行政級別，以此確保國家或地方政府的指令能在高校中貫徹執(zhí)行。所以，從某種意義來看，高校實(shí)際上是“被行政化”了。

高校行政化的負(fù)面影響

對高校行政化在社會(huì)與高校自身兩方面所產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行認(rèn)識，是我們今天檢討高校行政化問題，以及選擇去行政化的行動(dòng)策略時(shí)必須要解答的問題。無論是從社會(huì)層面還是從高校組織自身來看，高校行政化的負(fù)面影響，都源自于行政化之后高等教育獨(dú)立性和自主能力的缺失。

從高校與社會(huì)的良性互動(dòng)角度看，大學(xué)的本質(zhì)職能是為社會(huì)的發(fā)展提供知識基礎(chǔ)，社會(huì)的存續(xù)需要共識維護(hù)，社會(huì)的發(fā)展需要新知的引領(lǐng)。大學(xué)是“為知識而生，靠知識而活。在這里，知識的創(chuàng)造、傳播、應(yīng)用都非常重要”。 隨著社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)事物復(fù)雜性的提高，大學(xué)與社會(huì)的互相依賴程度也越來越緊密，在大學(xué)成為社會(huì)發(fā)展軸心的時(shí)代，與世隔絕的象牙塔也不復(fù)存在了。但無論是出世還是入世，都是大學(xué)為了保持更好的知識傳播與生產(chǎn)能力而作出的選擇。

開放或封閉，取決于大學(xué)自主的理解與選擇，其動(dòng)機(jī)是永恒不變的，即實(shí)現(xiàn)大學(xué)傳播和創(chuàng)造知識的組織目標(biāo)?；蛘哒f，獨(dú)立自主是大學(xué)勝任其社會(huì)功能、維持社會(huì)生存合法性的基本前提。在我國高校被納入到國家行政系統(tǒng)直接管理之后，高校就變成了政府實(shí)現(xiàn)具體時(shí)期特定目標(biāo)的行政工具，知識組織、傳播和創(chuàng)新都會(huì)受到這些短期目標(biāo)和局部目標(biāo)的約束，很難達(dá)到高深知識操作所需的制度環(huán)境和文化氛圍。這也許就是“錢學(xué)森之問”的答案吧。

高校行政化產(chǎn)生的社會(huì)負(fù)面影響主要表現(xiàn)在以下方面：首先，失去獨(dú)立性的高校，在行政系統(tǒng)的指揮棒下，為短期或局部的政府計(jì)劃目標(biāo)服務(wù)的同時(shí)，不得不放棄追逐知識發(fā)展的腳步和邏輯。不能在更為廣泛的社會(huì)時(shí)空范圍內(nèi)思考和研究問題，不能堅(jiān)持科學(xué)原則，高校就不可能創(chuàng)造出原創(chuàng)性的科學(xué)文化知識，高等教育對社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展的支持和引導(dǎo)作用就難以實(shí)現(xiàn)，甚至在很多時(shí)候會(huì)成為社會(huì)發(fā)展的拖累或障礙。例如，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型問題，就受制于技術(shù)和人才儲(chǔ)備不足的掣肘，不僅不能自發(fā)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，而且即使在政府的大力推動(dòng)下，也是反反復(fù)復(fù)，艱難曲折。

其次，高校行政化自然要求高校培養(yǎng)目標(biāo)更多體現(xiàn)政府政績目標(biāo)的要求，如1950年制定的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》，將高校的培養(yǎng)目標(biāo)規(guī)定為“適應(yīng)國家建設(shè)的需要進(jìn)行教學(xué)工作，培養(yǎng)通曉基本理論與實(shí)際運(yùn)用的專門人才”。1961年頒發(fā)的《高教六十條》規(guī)定“高等學(xué)校的基本任務(wù)，是貫徹執(zhí)行教育為無產(chǎn)階級政治服務(wù)、教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合的方針，培養(yǎng)為社會(huì)主義建設(shè)所需要的各種專門人才”。這種針對短期建設(shè)需要的培養(yǎng)目標(biāo)，帶來了高校人才培養(yǎng)綜合素質(zhì)水平低下的長期問題。作為挽救措施，1998年教育部頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)大學(xué)生文化素質(zhì)教育的若干意見》，確定將素質(zhì)教育作為高校教學(xué)改革的重要任務(wù)。

再次，缺乏獨(dú)立性的高校，不能主動(dòng)對人類發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的基本問題和現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行獨(dú)立思考，不能為社會(huì)發(fā)展道路和發(fā)展技術(shù)的選擇提供價(jià)值判斷的框架，就難以發(fā)揮理性引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的“社會(huì)良心”作用。社會(huì)的文化與道德傳統(tǒng)、社會(huì)的和諧穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，都會(huì)因缺乏高校的這些必要服務(wù)而受損。

從高校層面來看，高校行政化對學(xué)校組織本身的危害也是相當(dāng)嚴(yán)重的。最嚴(yán)重的負(fù)面影響是使學(xué)校喪失了最基本的獨(dú)立生存能力。在政府主導(dǎo)高校發(fā)展目標(biāo)和內(nèi)部規(guī)則的環(huán)境條件下，“等、靠、要”成為了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的主要管理策略，如等上級政府的工作指令和政策規(guī)定，靠政府的制度規(guī)定和特殊政策維持生存，向上級管理者要科研項(xiàng)目、要學(xué)位點(diǎn)、要學(xué)位授予權(quán)、要各種學(xué)校原本該有的辦學(xué)權(quán)利等。面向社會(huì)獨(dú)立辦學(xué)的能力缺失，就不能主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，必然引發(fā)社會(huì)對高等教育的普遍質(zhì)疑。

高校行政化對學(xué)校本身的負(fù)面影響，還表現(xiàn)為大學(xué)精神和科學(xué)理念不再是學(xué)校的靈魂，對行政權(quán)威的尊崇勝過尊重真理。“一心問學(xué)”和“獨(dú)立思考”的治學(xué)態(tài)度沒有了市場后，知識創(chuàng)造與傳播的神圣光環(huán)不復(fù)存在，應(yīng)付教學(xué)與科研的現(xiàn)象變成了常態(tài)。教學(xué)不再是知識研討和傳播的過程，不再是教師的責(zé)任和榮耀，倒成為教師要躲避的任務(wù)了。所以，不難理解教育部還要專門頒發(fā)文件，要求教授給本科生上課。

最后，大學(xué)的生存問題。附屬于國家行政系統(tǒng)后，各學(xué)校沒有自己的辦學(xué)理念和培養(yǎng)目標(biāo)，千校一面。無怪乎有學(xué)者稱中國只有一所大學(xué)，即教育部大學(xué)，各個(gè)高校都是教育部這所大學(xué)的“分?！?。以筆者看，即便是“分?！?，也是缺乏相對獨(dú)立和自我目標(biāo)的“分校”。在社會(huì)發(fā)展復(fù)雜性程度越來越高，社會(huì)機(jī)構(gòu)與個(gè)人的價(jià)值追求越來越多元化的今天，當(dāng)受教育者的多元需求難以在統(tǒng)一僵化的辦學(xué)體制中得到滿足時(shí)，學(xué)生選擇了用腳投票，本科生留學(xué)比例每年快速增長著。用人單位選擇了招聘海外留學(xué)生，就連某國有大銀行也打出了只接收海歸畢業(yè)生的招聘廣告。在開放的環(huán)境下，缺乏獨(dú)立性的高校，遭遇生存危機(jī)只是遲早的問題。

所以，無論出于提升高校履行社會(huì)責(zé)任能力的考慮，還是關(guān)注高校自身的生存與發(fā)展，去行政化都是必須完成的歷史使命。

高校去行政化的路徑

由上述對高校行政化的本質(zhì)及其負(fù)面影響的討論看，去行政化對于高校管理系統(tǒng)的健康運(yùn)行是正確的選擇。在此需要說明的是，高校去行政化，不是取消或者削弱高校的行政管理系統(tǒng)，其本質(zhì)是將高校從國家或地方政府的行政系統(tǒng)的直接控制下解放出來，讓高校成為依法辦學(xué)的獨(dú)立組織，建立尊重高校教育本質(zhì)的校內(nèi)行政系統(tǒng)、構(gòu)建體現(xiàn)高等教育運(yùn)行規(guī)律的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

有研究揭示：“從客觀效果看，總體上，大學(xué)行政化傾向與大學(xué)功能表現(xiàn)總體上呈現(xiàn)‘負(fù)相關(guān)’關(guān)系。” 筆者認(rèn)為，這種負(fù)相關(guān)關(guān)系，某種程度上是由政府和高等教育兩個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)活動(dòng)性質(zhì)不同所決定的。政府的行政權(quán)力要求執(zhí)行者要針對目標(biāo)統(tǒng)一行動(dòng)，而高等教育活動(dòng)功能是多元的、效果是綜合的；政府常常關(guān)注的是當(dāng)下存在的問題及具體的解決方案，而高等教育活動(dòng)結(jié)果的影響卻是比較深遠(yuǎn)的。所以，政府考慮問題和解決問題的特定視角，對高等教育活動(dòng)而言，并非總是正確的，或者，至少從長遠(yuǎn)角度看，是不夠全面的。例如，新中國成立后高等教育系統(tǒng)大的動(dòng)蕩總與政府的直接干預(yù)有關(guān)，1952年的院系調(diào)整、“211工程”的院校合并、1999年的高校擴(kuò)招等，事后都顯示出了當(dāng)初決策的局限性。還有各種體現(xiàn)行政管理要求的現(xiàn)行教育制度，也都表現(xiàn)出方便管理但與教育規(guī)律有所矛盾的實(shí)施結(jié)果。例如，高校的績效工資制度與教師工作性質(zhì)的矛盾；高考制度不僅限制了大學(xué)獨(dú)立辦學(xué)能力的發(fā)展和學(xué)校的定位，而且也制約了中小學(xué)教育的發(fā)展，應(yīng)試成為學(xué)生和學(xué)校的共同目標(biāo)。

高校去行政化的治本措施，是廓清國家行政系統(tǒng)與高等教育系統(tǒng)的行動(dòng)范圍和權(quán)力邊界，確保兩個(gè)系統(tǒng)在各司其職的基礎(chǔ)上形成良性互動(dòng)。依照現(xiàn)行的法律規(guī)定，最為適合的制度安排是高校法人制度。“法人制度約束的不僅是學(xué)校，還有高等教育系統(tǒng)的各級領(lǐng)導(dǎo)，或者說是各級政府。面對高校法人制度，政府要轉(zhuǎn)變職能和角色，專注于系統(tǒng)目標(biāo)的制定、系統(tǒng)規(guī)則的建設(shè)與維護(hù)，以及系統(tǒng)健康運(yùn)行的信息服務(wù)等職能，而不再對高校組織的內(nèi)部運(yùn)作下達(dá)指令。政府的各種特殊需求，更多的應(yīng)該以激勵(lì)性政策的形式出現(xiàn)，引導(dǎo)學(xué)校法人作出自覺與自愿的選擇，在高校與政府之間建立起良性的互動(dòng)關(guān)系?！?/p>

法人制度，約束的不僅是政府有形之手不要越界，而且也要求高校要履行社會(huì)責(zé)任和自我約束。換言之，去行政化是一個(gè)加強(qiáng)管理的雙向制度建設(shè)過程，通過高校法人制度，使政府回歸宏觀監(jiān)控的社會(huì)管理者角色，使學(xué)校對自己行為及其后果負(fù)起切實(shí)的責(zé)任。對政府而言，高校法人是一個(gè)有自主權(quán)的法人行動(dòng)者，政府應(yīng)該依法對其進(jìn)行監(jiān)控和指導(dǎo)；對高校而言，以獨(dú)立法人角色面對社會(huì)自主辦學(xué)，需要更加強(qiáng)有力的內(nèi)部行政管理系統(tǒng)，而不是廢除行政權(quán)力。對于政府和高校內(nèi)部的教育管理系統(tǒng)建設(shè)的具體設(shè)計(jì)，都需要我們在重新認(rèn)識高等教育和政府職能的基礎(chǔ)上，依法建構(gòu)相關(guān)的制度安排。如李成從“委托代理關(guān)系”視角的理解，就提供了一個(gè)可供參考的研究范本。

去行政化的核心訴求，是高校的辦學(xué)自主權(quán)回歸于學(xué)校組織，使高校成為自治的法人實(shí)體。對于高校自治，有學(xué)者從實(shí)質(zhì)性和程序性兩個(gè)角度給出了相應(yīng)的定義：“實(shí)質(zhì)性的自治是大學(xué)或?qū)W院以它的法人的形式?jīng)Q定它自己的目標(biāo)和教育計(jì)劃的權(quán)利——院校的（是）‘什么’的問題。程序性的自治是大學(xué)或?qū)W院在它以法人的形式?jīng)Q定通過什么手段實(shí)行它的目標(biāo)和教育計(jì)劃——院校的‘如何’的問題。” 該定義的深層含義，無論是從實(shí)質(zhì)還是從程序角度看，高校法人制度都是大學(xué)自主權(quán)的前提條件和制度保障。

我們建議，通過完善大學(xué)法人制度來消解高校的行政化問題，是希望在回歸的大學(xué)自主權(quán)與政府的合法監(jiān)管權(quán)之間，建立一種良性互動(dòng)的平衡關(guān)系。法人制度的作用是雙重的：高校法人在拒絕政府有形之手干預(yù)高校內(nèi)部活動(dòng)的同時(shí)，也約束高校要依法辦學(xué)，遵守國家的監(jiān)管規(guī)則；法人制度在保護(hù)大學(xué)獨(dú)立性的同時(shí)，也要求大學(xué)肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任，為自身的生存與發(fā)展不懈努力。對此，范富格特指出，不能將高校自治看作是高校對絕對權(quán)力的訴求：“任何人可以一方面把自治看作涉及院校與政府之間權(quán)力平衡的關(guān)系問題，另一方面把它看作涉及行政和院校內(nèi)部學(xué)術(shù)職業(yè)之間權(quán)力平衡的關(guān)系問題，而不把自治看作一個(gè)絕對的事情?！?/p>

所以我們認(rèn)為，去行政化本質(zhì)上是加強(qiáng)高等教育管理的過程，而非有些人擔(dān)心的會(huì)引發(fā)高校的管理混亂。因?yàn)?，通過高校法人制度，在國家的宏觀管理與高校自主發(fā)展之間建立一種平衡，政府和高校都會(huì)更加專注于自身的責(zé)任和工作效果。法人制度不僅保障了高校的自主能力，也使高校的主動(dòng)性有了發(fā)揮的空間，能夠讓學(xué)校為社會(huì)提供更為豐富的服務(wù)內(nèi)容，滿足社會(huì)的多元教育需求。法人制度也能減輕政府的管理負(fù)擔(dān)，將其力量集中在高等教育市場規(guī)范制定和市場秩序的維護(hù)上，確立維護(hù)我國高等教育系統(tǒng)長期穩(wěn)定的發(fā)展機(jī)制。

當(dāng)然，高校法人制度也包含學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)問題，這涉及到校內(nèi)各種利益相關(guān)者的權(quán)利分配與協(xié)調(diào)合作問題，需要對內(nèi)部管理關(guān)系進(jìn)行重新認(rèn)識與合理構(gòu)架，只是此問題超越了本文的討論主題，在此不便深入分析。

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（作者單位：北京師范大學(xué)教育學(xué)部高等教育研究所）

[責(zé)任編輯：蔡桂蘭]