摘 要：近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷擴(kuò)張都使我國(guó)用地緊張的問(wèn)題不斷加劇，而要緩解人地關(guān)系之間的矛盾，杜絕建設(shè)用地項(xiàng)目中各種違法、違規(guī)問(wèn)題的出現(xiàn)，首先必須對(duì)現(xiàn)行的土地征收審批制度進(jìn)行改革和完善。本文分析了當(dāng)前土地征收審批制度中存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上，提出了完善土地征收審批制度的思路及其具體措施。

關(guān)鍵詞：土地審批 制度改革 征轉(zhuǎn)分離

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2013）01（b）-0243-01

我國(guó)是一個(gè)典型的地少人多的國(guó)家，一方面，為確保國(guó)家的糧食供給必須對(duì)耕地進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村擴(kuò)展，在全國(guó)各地大興土木的過(guò)程中，建設(shè)用地驟然緊張，人地矛盾也在不斷升級(jí)。在這一背景下，土地征收審批制度就成為了保證土地合理利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

我國(guó)現(xiàn)行的土地審批制度主要包括：建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地供應(yīng)審批及征收審批等內(nèi)容。以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為例，審批通常包括擬定申報(bào)、審批批準(zhǔn)、及組織實(shí)施等三個(gè)步驟。作為土地制度的核心內(nèi)容，征地審批制度是滿足我國(guó)基本用地需求的重要保障，為使征地工作有法可依且運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，2010國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于部署開展征地制度改革試點(diǎn)工作的通知》，通過(guò)試點(diǎn)城市的制度改革，為建立更加科學(xué)、完善、長(zhǎng)效的土地制度進(jìn)行了不懈的探索。

1 當(dāng)前土地征收審批制度中存在的問(wèn)題

首先，現(xiàn)行的土地審批過(guò)程中，對(duì)建設(shè)單位使用農(nóng)民集體所有耕地的情況，往往同時(shí)辦理土地征收審批與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批這兩項(xiàng)手續(xù)，然而，這兩項(xiàng)審批的目的分別是為了保證農(nóng)民生產(chǎn)生活和保證農(nóng)業(yè)耕地不隨意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，因此在審批程序與審批數(shù)量上寬嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)不一。且從實(shí)踐上看，審批的步驟繁瑣、效率低下、難以達(dá)到預(yù)期的效果。由于建設(shè)單位需要征收耕地時(shí)缺乏自主性，工程所在地的縣級(jí)政府必須在當(dāng)年下達(dá)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)范圍內(nèi)提出方案并向上層層申報(bào)審批，而有些程序必須在多個(gè)部門中反復(fù)辦理，在層層上報(bào)的時(shí)間里，相關(guān)規(guī)定可能已經(jīng)發(fā)生了變化，使征地方案不得不一改再改，不但費(fèi)時(shí)、低效，更可能引起征地過(guò)程中合理性、合法性等問(wèn)題的產(chǎn)生。其次，相關(guān)法律的操作性不足，可行性較低。很多法律規(guī)定與實(shí)際操作脫節(jié)，且沒(méi)有明確規(guī)定具體的審批程序與材料要求，對(duì)于審批中涉及數(shù)據(jù)的真實(shí)性、各種標(biāo)準(zhǔn)的填寫規(guī)范等具體操作的，往往缺乏明文規(guī)定且常出現(xiàn)變化，使審批人員缺乏操作依據(jù)。再次，項(xiàng)目審批中具體情況復(fù)雜，難以統(tǒng)籌兼顧。由于土地審批涉及的地域廣、人口多，常常出現(xiàn)難以兼顧各方利益的情況，加之目前土地的年度計(jì)劃指標(biāo)往往不能滿足建設(shè)用地的發(fā)展需要，農(nóng)田補(bǔ)劃與征地補(bǔ)償?shù)馁Y金壓力又常令征地方案規(guī)劃左右為難?；谏鲜龇N種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一些項(xiàng)目就發(fā)生了將不具備造田條件的土地報(bào)為補(bǔ)開發(fā)的基本農(nóng)田，或偽造數(shù)據(jù)、提前開工等等違法用地行為。

2 完善土地征收審批制度的思路及其具體措施

2.1 “征轉(zhuǎn)分離”的土地審批制度的實(shí)施

要改變目前土地審批制度中操作性不高、效率低下等問(wèn)題，就必須以“征轉(zhuǎn)分離”為核心思路，不斷健全和完善征地審批制度。在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，結(jié)合農(nóng)村城市化統(tǒng)籌安置農(nóng)民的需要，將重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域內(nèi)近期建設(shè)項(xiàng)目用地涉及的集體土地先行征收，再根據(jù)建設(shè)需要和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)情況適時(shí)實(shí)施。審批須嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、土地征收年度計(jì)劃、征后轉(zhuǎn)前的土地不撂荒、統(tǒng)一落實(shí)被征地農(nóng)民征地補(bǔ)償安置等原則進(jìn)行。

2.2 審批程序的規(guī)范化

審批中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)征地規(guī)模、占補(bǔ)平衡、安置補(bǔ)償?shù)瘸绦虻囊?guī)范和細(xì)化，并對(duì)土地征收后的用途給予嚴(yán)格控制。以征地規(guī)模為例，要確定合理的征地范圍，及土地的面積、權(quán)屬、界址，并結(jié)合土地利用現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃情況，以符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃以及重大項(xiàng)目計(jì)劃為前提進(jìn)行規(guī)劃，避免多征濫征。占補(bǔ)平衡的審批要保證補(bǔ)充耕地面積、質(zhì)量均符合標(biāo)準(zhǔn)，確保糧食生產(chǎn)不受影響。補(bǔ)償安置方案須將被征地農(nóng)民的權(quán)益保障放在第一位，充分聽取農(nóng)民意愿。征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)后，3個(gè)月必須完成各項(xiàng)補(bǔ)償安置費(fèi)用的兌付工作。在安置方法的選擇上應(yīng)賦予農(nóng)民自主權(quán)，將農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)一并納入安置考慮范圍。最后，土地征收后要適時(shí)依法轉(zhuǎn)用，通過(guò)用途控制避免土地撂荒、征而不用。

2.3 應(yīng)注意的幾點(diǎn)問(wèn)題

完善土地征收審批制度還需要充分完備的法律支持、安置資金、以及監(jiān)察機(jī)制作為保障。在修訂《土地管理法》等重要法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，各級(jí)部門都應(yīng)對(duì)各審批環(huán)節(jié)中的資料要求及填寫方式等細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)范化、制度化的管理，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)提高審批的可行性。對(duì)于成區(qū)連片實(shí)施的征轉(zhuǎn)分離項(xiàng)目，由于沒(méi)有確定具體的用地單位，因此征地時(shí)大量的補(bǔ)償安置費(fèi)用和稅費(fèi)需要政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)墊付，其中經(jīng)營(yíng)性用地也可采取債券、股票、合作等面向社會(huì)融資的方式籌措資金，從而緩解被征地農(nóng)民安置房滯后，就業(yè)難度大，保障制度不健全的突出矛盾。此外，還必須加大對(duì)土地利用狀況的執(zhí)法監(jiān)察力度，不允許違法建設(shè)，并制定最長(zhǎng)分離周期，對(duì)批準(zhǔn)征地后長(zhǎng)期不辦理轉(zhuǎn)用和供地的項(xiàng)目要撤銷批復(fù)。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，與現(xiàn)行土地征收審批制度相比，“征轉(zhuǎn)分離”的審批制度更適用于目前市場(chǎng)活躍、用地需求量大的客觀環(huán)境。由于具有補(bǔ)償安置先行、避免土地閑置、科學(xué)分配用地指標(biāo)等種種優(yōu)點(diǎn)，目前“征轉(zhuǎn)分離”的審批制度已經(jīng)成為我國(guó)土地征收審批制度的一大趨勢(shì)，實(shí)踐中，還必須不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、充分發(fā)揮監(jiān)管職能、并確保項(xiàng)目資金切實(shí)到位，使各種違法違規(guī)用地行為從根本上得到治理。

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