土地是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，“是一切生產(chǎn)和一切存在源泉”。階級(jí)社會(huì)里，土地關(guān)系一直是法律關(guān)系的重要組成部分，因而歷代統(tǒng)治階級(jí)都非常重視土地立法活動(dòng)，建立土地所有權(quán)制度，以確定土地權(quán)利的歸屬。

一、我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的基本模式是集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度。這種模式是新中國(guó)成立之后，經(jīng)過(guò)一系列的社會(huì)變革形成的。這種變革大體上可以分為四個(gè)階段。

第一階段以1950年6月頒布的《中華人民共和國(guó)土地法》為標(biāo)志第一次建立起農(nóng)民土地所有制為主體的社會(huì)主義土地制度的雛形，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以迅速恢復(fù)。

第二階段是變土地農(nóng)民私有制為農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度。政府引導(dǎo)農(nóng)民走合作化的道路，這一道路先后經(jīng)歷了二個(gè)發(fā)展過(guò)程:一是互助組，二是初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。

第三階段是變農(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地制度為集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用的土地。1956年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著私有土地向集體所有制的轉(zhuǎn)變。

第四階段即實(shí)行集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)使用的土地制度。這種變革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。但尚存諸多弊端。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端

(1)國(guó)家與集體土地所有權(quán)界線不清。現(xiàn)行憲法第10條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有、“宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有”。從上述立法，我們可以得出:對(duì)農(nóng)村土地除了國(guó)家的就是集體的。但現(xiàn)行立法并沒(méi)有界定，哪些土地是國(guó)家的，哪些土地是集體的，更沒(méi)有界定哪片土地屬于哪一個(gè)集體所有，如城市市區(qū)范圍內(nèi)，存在著一些集體所有的土地。特別是隨著城市的不斷發(fā)展，新設(shè)建制市的市區(qū)土地是否自然而使原集體的土地變?yōu)閲?guó)家所有。

(2)集體土地所有權(quán)的權(quán)屬不明確?，F(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有，但對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰(shuí)，立法和實(shí)踐中都不甚明確。土地管理法第8條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”，“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有”。上述立法規(guī)定了三種主體:即鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體。這些規(guī)定，表面上確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，其實(shí)不然。土地管理法第8條關(guān)于土地權(quán)屬的規(guī)定中，使用了“可以”一詞，采用的是授權(quán)性規(guī)范，這樣就使本來(lái)模糊的所有權(quán)關(guān)系更加處于不確定狀態(tài)。

(3)集體土地所有權(quán)主體地位虛置。從理論上講，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但在客觀事實(shí)上，我國(guó)的所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地，只有經(jīng)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)家土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國(guó)家壟斷一級(jí)市場(chǎng)，政府對(duì)農(nóng)村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國(guó)家而不是用地單位。征用后的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，用地單位只享有使用權(quán)。國(guó)家征用土地，雖然也給土地所有人一定的價(jià)款補(bǔ)償，但補(bǔ)償價(jià)款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)交易價(jià)格。

三、構(gòu)建農(nóng)村土地國(guó)家所有權(quán)的設(shè)想

就目前我國(guó)農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)狀況，筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地所有權(quán)制度的改革應(yīng)是土地國(guó)有化，土地立法應(yīng)確定國(guó)家土地所有權(quán)。其理由是:

第一，農(nóng)村土地私有化，不符合社會(huì)主義性質(zhì)，同時(shí)在實(shí)施中也會(huì)產(chǎn)生許多弊端和無(wú)法克服的矛盾:①土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的直接結(jié)合，是典型的小生產(chǎn)，小生產(chǎn)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。②在我國(guó)，土地公有的觀念已經(jīng)根深蒂固，深入人心，如果廢除公有，會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩與不安。③我國(guó)土地資源稀缺，人地關(guān)系緊張，如果實(shí)行私有，大量農(nóng)業(yè)用地將轉(zhuǎn)為其它產(chǎn)業(yè)用地，耕地面積將更加緊張，危及農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。④如果實(shí)行私有，分散的小農(nóng)占有會(huì)成為土地集中或規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要障礙，土地流轉(zhuǎn)的凝固程度將比任何一種所有制形式都高;⑤實(shí)行私有可能采取的實(shí)施方式不外乎兩種:一種是將土地賣給農(nóng)民，但農(nóng)村土地是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級(jí)社建立時(shí)農(nóng)民無(wú)償入社的，現(xiàn)在又讓農(nóng)民購(gòu)買，于理不同，況且絕大多數(shù)農(nóng)民確實(shí)無(wú)力購(gòu)買;另一種是無(wú)償劃分，這種方式將土地?zé)o償使用造成的弊端更加突出，而且會(huì)使一系列矛盾激化，實(shí)施成本太高。⑥從世界經(jīng)濟(jì)看，當(dāng)前許多發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家已逐漸拋棄土地私有，出現(xiàn)了實(shí)行土地國(guó)有化的主張和趨勢(shì)。以上表明，土地私有化，既無(wú)可行性也無(wú)必要性。

第二，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有，雖然在理論上具有一定的可行性，但依現(xiàn)行法律，上述眾多矛盾無(wú)法克服，農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)村土地只有名義上的所有權(quán)。實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)家所有是解決上述弊端的可行之策。第一，土地國(guó)有化是社會(huì)主義制度的現(xiàn)實(shí)要求。一般來(lái)說(shuō)，一國(guó)土地所有制的性質(zhì)在很大程度上取決于一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，土地國(guó)有是與社會(huì)主義制度密切聯(lián)系的。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地制度的多次變革就是遵循這一理論。第二，實(shí)踐中，自1956年起，我國(guó)自愿、贖賣、甚至革命性的手段完成了對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造。實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了包括全部土地在內(nèi)的生產(chǎn)資料國(guó)有，國(guó)家也一直以不同形式收取土地費(fèi)。第三，農(nóng)村土地國(guó)有，在制度上廢除土地使用權(quán)的壟斷，既可以克服上現(xiàn)行集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)體制下的土地社區(qū)界限，又可以避免土地私有制下農(nóng)民財(cái)產(chǎn)占有心理對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成的障礙。同時(shí)，國(guó)家有充分的權(quán)利主動(dòng)利用經(jīng)濟(jì)，行政手段，對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行管理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度的建立，解決因土地占有關(guān)系混亂所出現(xiàn)的種種問(wèn)題。第四，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，國(guó)家可以對(duì)農(nóng)民實(shí)行永佃制。土地使用權(quán)永佃給農(nóng)民是國(guó)家土地永佃權(quán)商品化。實(shí)踐中，外國(guó)企業(yè)在中國(guó)投資時(shí)通過(guò)合同形式以交付租金為代價(jià)租用土地的行為，就是一種永佃權(quán)關(guān)系，這些租用土地的合同，實(shí)球上具有了永佃權(quán)性質(zhì)，因此，在土地國(guó)有化后，建立永佃權(quán)制度是可行的，也是必要的。國(guó)家還可以在實(shí)行永佃制度過(guò)程中，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使土地流動(dòng)和集中，以便實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行社會(huì)化大生產(chǎn)。