“雖然我們縣財(cái)政一般預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)了連續(xù)三年高幅度增長(zhǎng)，但是橫向比，收入總量仍然很小，2010年在全省排名幾乎墊底，有限的財(cái)力與各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展需要存在很大差距，我們感到收支矛盾十分突出?！边@是江蘇某縣財(cái)政局工作人員向記者講述的當(dāng)?shù)厍闆r。

財(cái)政部于2010年研究制定了《關(guān)于建立和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的意見(jiàn)》，全面推進(jìn)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚對(duì)媒體表示，該制度主要包括三方面的內(nèi)容：一是明確核定縣級(jí)的基本財(cái)政支出及每年應(yīng)維持的增長(zhǎng)水平；二是明確規(guī)定縣級(jí)自身的財(cái)政收入要確?；矩?cái)力，同時(shí)中央財(cái)政有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；三是對(duì)率先保證基本財(cái)力的政府給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2011年底，我國(guó)基本財(cái)力保障缺口縣由2009年的819個(gè)減少到113個(gè)。數(shù)字的遞減是不是意味著我國(guó)縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制建立上面臨的難點(diǎn)已經(jīng)迎刃而解？

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副教授張勁濤說(shuō)，早些年前，我國(guó)已經(jīng)在相關(guān)方面進(jìn)行過(guò)探索和嘗試，不過(guò)在取得效果的同時(shí)也暴露出諸多問(wèn)題，為業(yè)內(nèi)所普遍了解和認(rèn)同。

在她看來(lái)，解決問(wèn)題的根源在分稅制改革?！坝绕涫乾F(xiàn)在營(yíng)業(yè)稅改成增值稅，地方政府最主要的收入就是營(yíng)業(yè)稅，改成增值稅就又要分成，收入就更少了。地方政府沒(méi)有固定收入，就沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期?！睆垊艥J(rèn)為，只要不加稅，在中央政府財(cái)力范圍內(nèi)對(duì)縣級(jí)財(cái)力給予獎(jiǎng)補(bǔ)，就不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)。不過(guò)這種獎(jiǎng)補(bǔ)措施是一種“修修補(bǔ)補(bǔ)”的辦法?！皩ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付不是固定的，今年有，明年萬(wàn)一沒(méi)有或是少了呢？地方財(cái)政支出不敢做長(zhǎng)期安排和預(yù)算?！?/p>

有了前文地方經(jīng)驗(yàn)的啟示，如何建立和完善縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制的問(wèn)題更加清晰。正如浙江省財(cái)稅政策研究室主任余麗生所說(shuō)，在所有與財(cái)政關(guān)系的因素中，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)源培養(yǎng)了，財(cái)政收入的來(lái)源才有保障，縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)才有基礎(chǔ)。由于各地的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、科技優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)等不同，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和條件是不一致的，各地必須從實(shí)際出發(fā)，“宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜商則商”。另一方面由于受到資源要素的嚴(yán)重制約，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政貢獻(xiàn)度。要培養(yǎng)主體財(cái)源。工業(yè)是財(cái)政收入的主要來(lái)源，是財(cái)源培育的主要方向。還要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，培養(yǎng)新興財(cái)源。

但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又回到了財(cái)稅體制上，如果能在窮縣稅收分成上加大比例，則有望在根本上治“窮”。

制度革新

在財(cái)力既定的情況下，是集中管理還是分散管理，是多頭理財(cái)還是集中理財(cái)，直接關(guān)系到縣級(jí)財(cái)政的能力。創(chuàng)新分配制度，變革管理制度，能夠增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的實(shí)力，是縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)的有力支撐。要緩解縣級(jí)財(cái)政困難，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的保障能力，必須清理分配秩序，鞏固財(cái)政在政府財(cái)力分配中的主導(dǎo)地位。取消政府各部門(mén)的銀行賬戶，一些有收費(fèi)職能的部門(mén)必須要做到“收錢(qián)不管錢(qián)”，收支要脫鉤，所有的非稅收入要納入財(cái)政統(tǒng)一的賬戶，按預(yù)算的要求，實(shí)行“收支兩條線”管理。政府所有的財(cái)政性收入，包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入，以及近年來(lái)隨著城市化進(jìn)程加快而不斷增長(zhǎng)的土地出讓金收入、國(guó)有資源轉(zhuǎn)讓收入，甚至是地方政府的債務(wù)收入，都要由財(cái)政統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。

財(cái)權(quán)集中了，財(cái)力統(tǒng)籌了，縣級(jí)財(cái)政要根據(jù)“收支平衡，略有結(jié)余”和“一要吃飯，二要建設(shè)”的理財(cái)原則，按照地方政府工作的重點(diǎn)和工作的輕重緩急，將縣級(jí)政府的各種財(cái)政性收入，即預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入通盤(pán)考慮，編織綜合預(yù)算。同時(shí)，按照財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革的要求，采取集中支付或授權(quán)支付的方式，由財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系進(jìn)行支付，以避免財(cái)政資金體外循環(huán)和單位、部門(mén)截留。

此外，余麗生還強(qiáng)調(diào)，縣級(jí)財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展地區(qū)，而調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差異的主要手段是財(cái)政體制，即上下級(jí)政府之間的財(cái)力分配關(guān)系。比如改革開(kāi)放以來(lái)，按照“分灶吃飯”的理財(cái)思路，全國(guó)各地先后推行了“市管縣”的財(cái)政體制，“市管縣”的財(cái)政體制適應(yīng)了“市管縣”的行政體制，擴(kuò)大了市一級(jí)政府的理財(cái)自主權(quán)，也推進(jìn)了城市化進(jìn)程。但推行“市管縣”的財(cái)政體制，容易出現(xiàn)“市刮縣”的情況，從而導(dǎo)致政府財(cái)力“窮者越窮，富者越富”。

區(qū)域策略

對(duì)于余麗生所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也就是本文所關(guān)注的財(cái)政困難縣，主要分布于我國(guó)中西部地區(qū)。西部多省區(qū)財(cái)政部門(mén)相關(guān)工作人員均向記者表示，他們所在地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付占比較高。這雖然解決了當(dāng)?shù)乩щy，有分析人士指出，同時(shí)也出現(xiàn)了不盡如人意之處。

在我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中，只有一般性轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都屬于非均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。“然而，一般性轉(zhuǎn)移支付辦法在因素選擇上對(duì)落后地區(qū)的特殊因素考慮不夠，不能全面反映西部的客觀情況和政策要求，再加上地方政府既得利益剛性和中央政府可用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力約束，使其難以達(dá)到解決分稅制后地方政府間公共服務(wù)均等化的政策目標(biāo)?！鄙鲜鰧I(yè)人士如是說(shuō)。

那么對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)同樣存在著一定的問(wèn)題，張勁濤說(shuō)，“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常都是指明用途后劃撥地方，可能因?yàn)槿狈?duì)地方實(shí)際情況的全面了解，致使所撥資金難以滿足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要?！?/p>

要解決這些問(wèn)題，張勁濤指出，首先需要明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，完善與事權(quán)相匹配的地方財(cái)力保障機(jī)制。同時(shí)加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，并建議把人均財(cái)力作為主要因素予以考慮。