縣級財政的穩(wěn)定直接關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定，縣級財政的保障能力直接關(guān)系到基層公共服務(wù)的提供，關(guān)系到基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。但是，分稅制改革以來，國家為了增強財政的調(diào)控能力，提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重，將財力逐步向中央財政集中。在財政“蛋糕”既定的情況下，財力的層層向上集中，基層財政面臨不少困難，縣級財政的保障能力不容樂觀。

從2000年開始，義烏就在全國率先開始探索以“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子，財政監(jiān)督全過程”為主要內(nèi)容的綜合預算改革，逐步建立了縣級財政的保障機制，增強了地方財政實力，開創(chuàng)了地方綜合財政預算改革的先河。

綜合預算改革探索

義烏市綜合預算改革的實質(zhì)是集中政府的財力，規(guī)范政府的財政行為，提高財政資金的使用績效。

1、統(tǒng)籌政府的公共收入。即“收入一個籠子”，這是綜合預算改革的前提。義烏綜合預算改革從清理單位和部門的銀行開戶著手，將所有的政府性收入，無論是稅收收入，還是非稅收費，以及各種形式的公共性資源收入，都歸口于財政稅務(wù)部門統(tǒng)一管理，資金全部納入財政單一賬戶體系（國庫或財政專戶），禁止政府各職能部門向服務(wù)或管理對象直接收錢。義烏通過綜合預算改革，將一般預算收入，以及政府性基金收入、預算外收入、土地出讓金、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入等各種非稅收入通盤考慮，統(tǒng)籌安排，增強了地方政府的調(diào)控能力。義烏市財政一般預算可用資金2000年為5.0億元，2010年增加到44.8億元；而通過綜合預算改革，2000年，義烏市地方可用財力達到23.60億元，2010年則高達116.5億元。財力的增強，一方面為地方政府集中財力辦大事創(chuàng)造了條件，義烏市加大了對道路交通、電力通訊、城防水利、城市發(fā)展等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善了地方投資環(huán)境和發(fā)展環(huán)境；另一方面，通過財政綜合預算改革，家底清楚了，財政部門完全可以根據(jù)需要，能不借債務(wù)的盡量不借，能少借債務(wù)的盡量少借，這可以大大規(guī)避地方財政風險，到2010年底，義烏市政府性債務(wù)余額僅為19.5億元，政府性債務(wù)做到適度、可控。

2、編制財政綜合預算。即“預算一個盤 子”，這是綜合預算改革的基礎(chǔ)。財政預算改革的難點是突破既得利益，變部門財政為政府財政。義烏綜合預算改革從突破部門既得利益著手，在統(tǒng)籌政府公共收入的前提下，將財政預算從原來的一般預算擴大到綜合預算，將財政撥款收入、上級補助收入、部門預算外收入、附屬單位上繳收入、其他收入等所有收入都統(tǒng)一編入部門收入預算，實行預算內(nèi)、外資金統(tǒng)盤考慮。財政部門再通過零基預算和細化預算的形式編制部門預算，統(tǒng)籌安排部門支出，實現(xiàn)所有政府收支一本賬。義烏市綜合預算的推行，增強了政府的財力，推進了民生財政建設(shè)。2007-2010年，義烏市一般預算民生投入分別為19.65億元、22.61億元、24.98億元、28.33億元，四年累計民生支出達到95.59億元；2007-2010年，義烏市民生支出占一般預算支出的比重分別為71.59%、70.70%、70.01%%、67.52%，財政支出的三分之二以上用于民生，長期以來民生建設(shè)的欠賬得到了彌補，使“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的和諧社會建設(shè)有了財力保障，使政府推行“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”有了財力基礎(chǔ)，尤其使政府加大了公共財政向農(nóng)村傾斜的力度，形成了一個“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動”的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。

3、實行財政國庫集中支付。即“支出一個口子”，這是綜合預算改革的條件。公共財政講究資金的使用效益，如何提高財政資金的使用效率是困擾財政部門懸而未解的難題。長期推行的財政資金撥付方式，部門和預算單位之間層層劃轉(zhuǎn)，使大量的財政資金滯留在預算單位賬戶，財政資金的截留、擠占、挪用情況時有發(fā)生。義烏綜合預算改革從資金的支付方式著手，在清理部門資金管理的同時，改革財政內(nèi)部的資金管理辦法，在財政內(nèi)部成立預算執(zhí)行機構(gòu)，對歷年財政賬戶資金進行全面清理，將各財政業(yè)務(wù)科室的政府性資金賬戶進行歸并，把政府性的資金撥付和核算職能統(tǒng)一劃歸國庫科辦理，實行財政國庫集中支付，采取財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式，通過建立單一賬戶支付體系，將所有的財政性資金都通過銀行清算系統(tǒng)，從單一賬戶支付到產(chǎn)品和勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位。通過財政國庫集中收付，取消了一切收入過渡賬戶，將所有的政府財政性資金按預算級次全部集中到國庫賬戶；所有的財政支出都要通過預算安排，并由國庫直接支付，從而為綜合預算改革創(chuàng)造了條件。實行綜合預算改革，推行財政國庫集中收付，設(shè)立國庫單一賬戶體系，所有的財政性收入由執(zhí)收部門直接繳入國庫，不再經(jīng)由任何部門和中間環(huán)節(jié)。這樣就對財政性資金起到了有效的監(jiān)督和控制，截留、擠占、挪用、貪污等問題就能得到制止，從制度上、資金的源頭上有效遏制腐敗。義烏市推行綜合財政改革以來，幾乎沒有發(fā)生過涉及財政性資金的腐敗案件，綜合預算改革從制度上、從源頭上確保了政府機關(guān)的廉潔高效。

后改革啟示

作為地方公共財政建設(shè)的一種模式，義烏市綜合預算改革的成功運作、改革思路，對增強縣級財政保障能力建設(shè)是有啟示的。

健全縣級財政保障機制要改革公共預算。從政府的財力來看，無論是一般預算收入，還是預算外收入，都是地方政府的財政性收入，都是政府的可用財力，都應(yīng)該而且必須納入預算來管理。在此基礎(chǔ)上，將預算內(nèi)外收入統(tǒng)一納入預算盤子，編制預算盤子要打破長期形成“基數(shù)+增長”的簡單預算編制方式，采用因素法，按照零基預算和績效預算的要求，編制部門預算。同時，按照財政國庫集中支付改革的要求，采取集中支付或授權(quán)支付的方式，由財政國庫單一賬戶體系進行支付，以避免財政資金體外循環(huán)和單位、部門截留。只有這樣，通過綜合的公共預算改革，才能將分散的財力變成集中的財力，增強地方政府的財政實力，實現(xiàn)集中財力辦大事。

健全縣級財政保障機制要有適合的財政管理模式。在縣級財政財力有限的前提下，如何使一分錢產(chǎn)生二分甚至更多的效益，使“小財政”辦成“大民生”，只能從財政管理著手。義烏市通過實踐，推行了“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子”的綜合預算改革，規(guī)范了財政管理，集中了財力，提高了財政的保障能力。管理出效益，財政管理也不例外，節(jié)約財政資金，提高財政資金的使用效益，在財政管理方面是有許多文章可以做的，是有潛力可以挖掘的。如加強財政預算的績效管理，提高財政資金的使用效益；擴大政府采購的規(guī)模和范圍，規(guī)范部門和單位的財政行為；推進財政國庫集中支付，防止財政資金的挪用和流失；加強政府投資項目的預算審核，節(jié)約財政資金；公開政府的財政預算，接受社會的監(jiān)督，等等，這些財政管理的辦法和措施，都有利于提高財政資金的使用效益，增強縣級財政的保障能力，完善縣級財政的保障機制。

健全縣級財政保障機制要加強自我挖掘。分稅制改革以來，由于財權(quán)和事權(quán)的不匹配，財權(quán)的層層集中，事權(quán)的層層下放，導致地方財政，尤其是縣級財政困難，縣級政府財政提供公共服務(wù)能力的下降。如何緩解基層財政困難，目前普遍認為，國家應(yīng)該下放財權(quán)，甚至是給地方一定的稅收立法權(quán)。義烏市通過綜合預算改革，在上下級政府之間財權(quán)和事權(quán)沒有調(diào)整的前提下，通過財政管理的改革，調(diào)整財政分配關(guān)系，壯大了地方政府可用財力，實現(xiàn)了集中財力辦大事，逐步縮小了地方政府的債務(wù)，緩解了基層財政困難。義烏市的實踐表明，緩解基層財政困難，地方是有潛力可挖的。地方政府不能眼睛總是朝上，寄希望于上級財政的轉(zhuǎn)移支付，而應(yīng)該著眼于地方實際，挖掘潛力，增收節(jié)支，確保地方政府職能的實現(xiàn)。

健全縣級財政保障機制要有風險控制意識。市場經(jīng)濟是風險經(jīng)濟，風險無處不在，只是程度不同而已。財政的風險體現(xiàn)在財政發(fā)展的可持續(xù)性。我國《預算法》規(guī)定，地方政府財政不能實行赤字預算，不能發(fā)行債務(wù)。但從省到市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我國地方各級政府都不同程度存在債務(wù)問題，地方政府負債是不爭的事實，無非是程度的不同而已。義烏市通過綜合預算改革，加強對地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，從源頭上、項目上、用途上對政府債務(wù)進行監(jiān)管，嚴格控制地方政府債務(wù)的規(guī)模，確保了地方財政持續(xù)、平穩(wěn)、健康發(fā)展。其實債務(wù)不同于稅收收入，是以政府信用為擔保的，需要償還的，歐洲債務(wù)危機就是教訓，不僅嚴重打擊了歐洲經(jīng)濟的復蘇，而且導致了政局的動蕩。建立和健全縣級財政的保障能力，縣級財政要量力而行，根據(jù)財政收入的規(guī)模安排財政支出，嚴格控制地方政府的債務(wù)規(guī)模，確保地方政府財政的安全，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟社會的長治久安。

（作者供職于浙江省財稅政策研究室）